有关部门

《华尔街日报》报导，出于对镉超标大米的担忧，中国内地购物者纷纷越境前往香港采购。近年来，香港不仅成为内地游客购买古驰和劳力士等奢侈品的首要目的地，同样也成了他们采购生活用品的地方。上周，广州有关部门宣布，该市抽样检测的大米有近一半发现镉超标，这一消息引发一片哗然。南京农业大学2011年的研究显示，中国市面上出售的大米最多可能有10%都存在镉超标。镉是工业废弃物或磷肥在土壤中残留的一种重金属，在大量摄入的情况下可能造成肾脏受损或导致软骨病。一名到香港置办生活用品的家庭主妇说，在中国内地，谁知道自己买的东西是真是假，或者是否对自己身体有害；在香港你会有更多信任感。

赵树凯：新世纪的国家与农民——2002-2012乡村治理述评 进入专题 ： 国家 农民 乡村治理    ● 赵树凯 （ 进入专栏 ）   　　 　　前言 　　 　　上世纪九十年代中后期，在农村发展陷入困局的情景下，乡村治理开始成为重要议题。进入新世纪之后，乡村治理进一步进入高层政策议程，成为重要的政策话语。2006年1月中央关于新农村建设的文件，提出建立“乡村治理新机制”。与通常的学术研究领域不同，乡村治理作为研究对象，情形非常复杂，不同的学者，或者从不同角度出发，研究内容往往游移不定。这是由“治理”本身的复杂性所决定的。本文所涉及乡村治理的研究内容，主要围绕农村发展的主要政策推进，基层公共组织的运行机制来展开。主要着眼于三个基本领域，即：乡镇治理、村庄治理和冲突治理。乡镇政府是乡村治理的基本主体；村庄是乡村治理的基本场域；冲突管理或称“维稳”是当前乡村治理的首要挑战。 　　最近十年的农村发展和民生改善，应该说比其他领域更加显赫。对于农民来说，不论是进入城市，还是留在家乡，不论是获得的就业和收入机会，还是享受的政府服务和社会权利，都有长足的进步。联想到十年前的农民情景，这种成就更加值得赞许。世纪之交的2000年前后，中国的农村问题相当尖锐。 对2003年开始的“农村新政”，取得了崇高的历史性成就。用“黄金十年”来概括，应该是名副其实的。但是，从乡村治理来看，困难和挑战也是尖锐而深刻的。 主要表现在，系列惠及农民的政策设计，虽然大致上获得执行，但是在推进过程中面临一系列新挑战，成为新型社会冲突的生长源；一些旨在化解冲突的组织制度安排，在控制冲突泛滥和升级中起到了明显作用，但维稳的组织机制本身却在不断再生出新的社会冲突，并且将一些不同利益群体之间的冲突转化为针对政府的冲突。 　　正是在这种蕴含内在逻辑冲突的治理体制运行中，基层政府与上层政府的信任关系受到破坏，农民与基层政府的信任关系受到破坏，不同层级政府组织之间的关系趋于紧张，民众与基层政府的关系趋于紧张。农民公民能力的不断成长，又为这种紧张关系平添了新的发酵因素。总的来说，中国的基层治理陷入一种深刻的体制性紧张和系统性风险之中。转型时期的基层治理，正面临严峻挑战。 　　 　　一、乡镇治理 　　 　　虽然 乡镇政府在具体组织乡村生活的基本秩序，但是乡镇政府的自主性减少，越来越成为县级政府派出机构或者执行机构；局部来看，由于经济社会发展的不平衡性突出，镇级市开始出现，显示出地方政府体系需要更加灵活和有弹性。 　　1.县乡政府一体化 　　在二十世纪八十年代的政府改革进程中， 乡镇政府本来是按具有独立意义的基层政府来设计的， 但是，在后来的现实演变中，乡镇距离独立一级政府的设计目标越来越远。现在，乡镇已经不具备一级政府的真正属性，而是越来越成为县级政府的从属组织。从近十年农村新政的推进本身来看，政策的基本设计在中央，而政策的实际操作在县（市），发展改革呈现出“以县为主”的鲜明特点。考察最近十年县乡两级政府的关系演变，突出的特点是，县乡政府正在趋于一体化。 　　同时，乡镇合并的进程加快，特别是乡镇大量改为街道办事处，也从一个重要的侧面显示出县乡政府一体化的基本趋势。如2001年以来，无锡市将原有的124个乡镇合并和改制为59个街道办和18个乡镇。 　　2.乡镇权力进一步弱化 　　在乡镇政府自主权较大的20世纪90年代，乡镇政府的行政权力本来就已经很弱小。或者说，乡镇政府的行政权力历来都是不健全的，有的乡镇领导人直接说“乡镇政府其实是个假政府”。农业税全面取消以后，乡镇财政权力萎缩的同时，行政权力也进一步萎缩。乡镇权力弱化的主要表现在： 　　1.乡财县管。从财政体制的演变来看，乡镇作为一级政府财政正在消失。2003年之后农业税的全面取消，从根本上改变了绝大多数地方的县乡财政格局，农业税和三提五统的取消，使得乡镇相对独立的财税收入不复存在。财政部2006年7月28日出台了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》，用中央政府文件统一了基层政府财政改革思路，目的是加强乡镇财政管理、规范乡镇收支行为。2003年，安徽省最早推出乡财县管的改革探索，主要内容是：在乡镇政府财政资金和使用权不变、乡镇债权债务关系不变的前提下，县级财政部门直接管理和监督乡镇财政，“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”。在这种体制下，一些地方的乡镇财政所也直接改变为县级财政局的派出机构。到2011年底，全国实行乡财县管的乡镇29300个，约占全国乡镇总数的86%（李承，财政部，文汇网，2012年5月22日）。总的来看，乡财县管规范了县乡财政分配关系，特别是乡镇财政支出管理，控制了乡镇政府的乱收滥支，控制了乡镇财政供给人数的增长，在此基础上，有效缓解了乡镇政府的财政困难，减轻了乡镇自身的生存压力。 　　过去，乡镇独立组织财税收入，县乡财政分灶吃饭，乡镇人员的工资自己负责，所以不同的乡镇，有的能及时发工资，有的则拖欠工资，同样资历的工作人员，在不同的乡镇工作，工资收入水平不一样，县的工作人员和乡镇工作人员的工资收入也差别很大，一般来说县市政府人员收入水平明显高于乡镇人员。现在，大多数地方的状况是，编制内的人员，不论在县里还是乡镇，工资统一由县市财政发放，执行相同工资标准。工资之外的行政办公经费，通常也是由县市财政按照一定标准拨付。虽然数量不等的办公经费标准很低，通常情况下远远不能满足乡镇政府的办公行政需要， 但乡镇政府自身维持运转的压力明显减少。 　　乡财县管的新体制下，乡镇运行也出现了新的问题，主要是乡镇财政增收动力变小。乡镇财政工作人员需要频繁地往来于乡镇与县市政府之间，行政费用提升，同时，财政手续繁杂，程序很多，财政资金调度成本很高，也影响了办事效率。 　　不少乡镇领导人谈到乡镇工作的压力，都认为财政压力比过去少了。但是，在招商引资方面，完成税收任务方面，一般来说乡镇仍然有一定压力。总的来看，乡财县管虚化了乡镇财政，使得乡镇政府更像是县级政府的行政部门和办事机构。 　　2.机构的垂直化管理。虽然近几年基层政府有了一定的扩权机会，但是这种扩权主要是在县市层面，是省对县市扩权。而县市对于乡镇总体上是在收权。现在，大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理，比如土地、工商、环保、城建、社保等，有的地方甚至连计划生育办也垂直到县里。有些地方，乡镇政府的财政所也已经改为县市财政局的派出机构，实行垂直管理。从乡镇政府内部和下属设置来看，基本的编制设置原则和机构框架，都是县市甚至县市以上政府直接决定的，乡镇本身也没有任何正式权力，如果说有权力的话，也只是在既定格局下人员调动和安排使用的权力。 　　3.事权从乡镇向县市集中。诸如结婚登记之类的事情，过去都在乡镇政府办理，现在大多地方都直接收归县（市）民政部门。从近些年新兴的大量民生项目来看，诸如农业直补、困难户补贴等资金发放，基本上都是县市政府直接办理，乡镇的主要作用是信息收集整理。经济建设方面的权力，比如投资项目、征地拆迁等审批权限，乡镇则均无权染指。乡镇作为一级政府，不仅没有明确的执法权力，而且连一些具体的行政管理权力也没有。 　　3. 强镇扩权局部兴起 　　不同地区的乡镇变化趋势差异极大，在众多中西部乡镇权力弱化的同时，经济发达地区有些乡镇迅速崛起，其经济总量和社会管理的规模，远远超过一般地区的县市甚至地级市。比如长三角、珠三角地区的一些乡镇，常住人口达到十几万，财政收入达到三四十亿甚至更多。欠发达地方的乡镇财政收入常常只有几百万或者几千万，甚至百万人口的县市也没有这样的经济总量。乡镇的这种分化，不仅是经济规模问题，更提出了对于政府职能和社会管理的新要求。但是，在政府架构上，这些巨型乡镇还在套用国家统一规定的政府部门设置方案、人员编制方案，一个乡镇还只是几十个政府编制，显然是不合适的。更重要的是，管理这样一个巨型乡镇的政府，显然需要更高的权力配置，更加综合的政府管理职能。 　　在不发达地区县乡财政一体化的大趋势之下，经济发达地区出现了一个方向相反的一个小趋势。一些地方开始大胆探索乡镇扩权的政府体制改革，赋予乡镇政府一个县市的政府权限，即强镇扩权。 　　乡财县管起源于不发达地区不同，强镇扩权则起源于发达的广东和浙江等地区。2005年7月，中共佛山市高明区委出台《关于加强农村基层组织建设的若干意见》、《关于进一步完善属地管理体制的若干意见》等多个政策文件，将一些区级权力下放到镇街一级。 　　同年9月，浙江省在绍兴县率先进行省级层面强镇扩权试点，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。2005年，绍兴县农村综合改革领导小组办公室就选定杨汛桥、钱清、福全、兰亭、平水等5个镇，启动部分强镇扩权试点。 具体而言，建设、规划、内外资投资等有关立项、审批的职权，环保、安监、劳动、城建、林业检疫等检查权和部分行政处罚权，以及涉及建设项目的各项事务类权力，统统划归乡镇。过去由县有关部门审批的事项不再请示报告，乡镇可自行决断。对于需要上报省、市有关部门的审批事项，县主管部门收到扩权镇的文件后“见章盖章”，履行上报手续。同时，绍兴县规定，以2006年各镇地方财政收入为基数，超基数部分各镇享受增值税、企业所得税地方留成部分全额分成。而从2006年下半年起，县财政对5个新型城镇镇域内的土地出让净收益，实行全额返还。同时由镇党委书记兼任镇长，以提高行政效率。 　　2007年4月，浙江省政府发出13号文件《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，赋予了省级中心镇部分县级经济管理权限和执法管理权，共涉及财政、规费、土地、户籍等十个方面，强化中心镇在农村科技、社会保障、就业等方面的公共服务职能；垂直部门派驻中心镇机构以及将主要干部考核纳入中心镇考核体系，主要干部任免须事先征求所在镇党委意见；探索中心镇执法监管改革等。随后，其他省份也开始有类似举措。其核心是权力下放，与强县扩权相对应，被称为强镇扩权。 　　乡财县管和强镇扩权同时出现，说明中央来统一制定乡镇设置的传统做法已经不可行。过去按照行政级别来划分的办法已经不能适应，地方需要有更大的政府组织权来适应经济社会的多样化趋势。 　　 　　二、村庄治理 　　 　　村庄公共管理是乡村治理的基础层面，其中村级组织制度建设是核心。 民生建设的迅速推进带来了的村庄治理内容的变化，新的乡村治理力量组织因素进入村庄正在改变村庄治理的格局。公共服务供给的迅速增加解决了一些过去的治理危机，但是村庄治理没有实现根本好转，而且又出现了新的矛盾，治理的总体形势比过去更加复杂。 　　1.

出租车是中国式管理的微缩景观   童大焕— 2013 年 5 月 22 日 星期三   因为打车难，尤其是高峰期打车难，北京出租车又要实行调价听证了，听证的结果尚不得知，但据说是两套方案取其一，两套方案对于起步价的调整相同，都由现行 10 元涨至 13 元，燃油附加费由 3 公里 以上运次调整为全部运次加收 1 元。调价隐含的逻辑是：既然打车难是由于出租车司机普遍在高峰期因拥堵挣不到钱而不愿出车，消费者就多花点代价用金钱买时间吧。 这样做如意算盘真是打得好：司机愿意出车而不在高峰期交接班了；消费者因为打车贵而减少需求了，两相夹攻，“打车难”迎刃而解！唯一不变的是管理者和出租车司机旱涝保收甚至可能借机又得好处。但你不会干脆把起步价提到 50 元，“专做有钱人的生意”，不仅打车难可以缓解，管理者和出租公司利益丝毫无损，而且司机也不必那么疲于奔命！但我知道那是不可能的，因为那时消费者可能会更多地选择黑车而把“正规出租车”无情地抛弃。 一部出租车的历史，就是一部中国式管理的发展史，出租车就是中国式管理的微缩景观，不妨透过这个景观，看一看中国式管理的东洋镜。 出租车一开始多是自发的，市场有需求，于是嗅觉灵敏者买了各种各样的车型上路，管理部门也是直接发牌照。那时候司机过得很滋润，收入往往在普通白领之上。 后来有关方面发现有利可图，开始实行车型、价格和数量管制，并且一些城市相继采用公司制。这样的公司制，就像农民土地和房屋的“被集体”一样，不是自由人的联合体，而是不自由人的被集体被公司。只有公司才能拿到牌照，或者哪怕像天津一样个人可以拿到牌照，但由于配额有限，配额就成了有价之物。北京的配额价值几何，因为有公司制做了障眼法，外人参不透。天津的配额，一开始是不收费的，但后来由于配额有限，市场上就炒到了五六十万元一个，将近车价的十倍之多！ 大量的寻租，应该就在配额中展开。而配额有限，出租车公司就开始公然成了食利阶层，向出租车司机收取血汗份子钱。出租车公司成了血汗工厂，司机疲于奔命，即影响健康也影响安全，还助长司机的道德风险——比如绕道，比如高峰堵车时不出车，比如收了乘客的钱不断地用假钞换手说乘客的是假钞，等等。 要想维护配额的“租金”，必然就要使配额处于稀缺状态，打车难就无论采取其它多少手段都是镙丝壳里做道场，走走形式掩人耳目而已！ 事实上，政府的大量管制都是社会乱象之源！出租车的车型、配额和价格管制，都遭遇了全面失败！配额管制的失败体现在很多地方黑车数量远远大于拿到正规牌照的出租车；车型管制则使出租车彻底告别了分层服务，使出租车行业的竞争和分化根本不存在，一个原本应该囊括货车、小面的、小汽车、商务车、豪华车型等丰富层次服务的出租车市场，彻底变成了一个千人一面、服务层次和水准低下的垃圾市场；价格管制的失败则体现在各地无时不刻存在着的出租车议价现象上，比如司机夜班后回家，不少人主动加入了“黑车”一样的拼车行列。太原出租车 8 元起价， 1.6 元每公里，但太原机场的出租车不论远近动辄八九十元才愿意开跑，因为在机场等候的时间通常需要两小时，而且要交停车费。 我们不仅要看到现行管制下出租车公司的寻租食利，更应该看到管制过程中的政府腐败。政府管制才是一切腐败和寻租之源。我们不仅要看到打车难，更要看到打车难导致的城市私人小汽车泛滥引发的交通拥堵和汽车尾气污染，而尾气污染已经成为城市污染和市民健康的头号杀手。正因为有很多有老人小孩的家庭打车难而不得不买车，而买了车平时不用又对不起昂贵的各种费用，于是乎城市越来越堵，打车越来越难。恶性循环。 如果打车不难，私家车可以减少很多，那么城市交通畅通，公交优先就不再是梦。 层次分明的出租车市场理应成为公交之后的市民第二出行选择，前提是彻底放弃政府管制。汽车已经是非常成熟的技术，汽车和熟练司机都不是稀缺资源，甚至连配套的保险服务都已经非常成熟，一切都不需要政府特别管制。如果确实要管，也不是管理车型、数量和价格，而是从数量管理到质量管理，管理出租车的质量和司机的质量。 出租车的发展史就是一部浓缩的中国式管理发展史，甚至可以说是一部浓缩的当代中国发展史，在政府不断加强管制的过程中，管理者、经营者成为彼此互相依存的食利者，劳动者和消费者则成为被盘剥的、任人宰割的案板上的肉！管理的一切出发点，不是为了更好地发展和满足人民群众日益增长的物质文化需求，而是为了更好地寻租。为了方便管理和寻租，甚至不惜直接叫停创新。 就在笔者写此短文的时候，《南方都市报》消息说，深圳紧急叫停手机打车软件应用。据悉，该手机打车应用只需乘客和司机免费下载手机软件，双方就可以互相知道附近哪里有车，大量减少司机空驶，乘客则比路上招手方便得多。但从内部下发的《通知》上看，深圳市客运管理局认为，手机打车软件存在着广泛争议和监管质疑，对行业带来不稳定隐患，容易造成司机拒载和挑客。 在我看来，这只是管理部门扼杀创新的一个借口而已（招手叫车遭遇的拒载和挑客还少吗？），根本目的是维护配额的稀缺性。想想，空驶率少了，乘客打车容易了，他们的配额含金量不就被稀释了吗？！ 千万不要相信“管理部门（此处可以根据有关部门的宣传口径随意转换名词）没有特殊利益”的鬼话，“有关部门”往往就是最大的特殊利益群体。一个好的市场，甚至一个好的中国，绝对不是政府管出来的，而是市场自由、公平地竞争出来的！要就要直捣黄龙府，各种劳民伤财、过家家走形式的听证会，可以休矣！你不休可以，市场和技术进步会让你休！