笼子

爱思想 | 陈云良:行政法院是个好笼子

      8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定。专门的知识产权法院的设立将对知识产权保护、科技创新和科技进步产生巨大的推动作用。而行政法学界多年来呼吁的,对法治建设具有重大全局意义的行政法院能否就势成为现实呢?对法治中国建设、司法改革充满信心和热情的法律专业人士翘首以待。    1989年通过的《行政诉讼法》为中国法治建设开启了“民告官”的制度先河,保护和鼓励公民向政府叫板,敢于向政府索要自己的权利。这对于破除传统等级观念,培育法律面前人人平等的法治文化;限制行政权力膨胀,监督政府,建构权利制约权力体制,具有里程碑式的意义。无论是法学界还是实务界一致认为《行政诉讼法》在法治启蒙刚刚开始的时代能够克服重重阻力得以顺利通过,是中国民主与法治建设的重大进步。立法参与者无不视为其人生重大成就。现在回过头来看,这确实不啻是一个奇迹。据全国人大常委会法制工作委员会前主任顾昂然介绍,1990《行政诉讼法》即将实施时,一个地方有2000多名乡村干部提出辞职,当初的立法阻力可见一斑。行政诉讼法实施后,公民多了一件保护自己权利的护身符,民告官不再是一件大逆不道的不光彩的丑事,涌现了一批典型案例。行政诉讼原告胜诉率曾经一度达到30%,尽管比例不高,但实属不易,进步巨大。    但是近年来,行政诉讼陷入了立案难、审理难、执行难、上诉率高的困境。一些地方官员经常以各种名义阻扰法院受理行政案件,已成为普遍现象。因为法院在地方没有独立性,受掣于地方政府,不敢、不愿受理行政诉讼案件。行政庭门前冷落鞍马稀。一直以来,全国行政诉讼案件稳定在每年10-12万件左右。而人口只有8000万的德国,行政法院每受理的案件达30万个;人口不到一千万的弹丸小国瑞典2011年行政法院受案总数为12.86万件。据最高法院统计数据,2011年全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件占全部一审结案总数的7.8%,是民商事案件的7.8倍。大量的行政案件被拒之门外,老百姓告状无门,许多人走上看不到尽头的上访之路。7月16日7名江苏泗洪拆迁户在中国青年报社门前集体自杀,就是在无法采取正常法律手段向地方政府表达诉求之后的无奈之举。人们信访不信法,行政诉讼每年只有10万件,但每年的信访案件则多达数百万件之巨,司法这架机器被人们撂荒在城市的中央。    立案难,立案以后要排除行政干扰做出公正的判决更是难上加难,行政诉讼原告胜诉率一年比一年低,近年平均只有5%,导致上诉率畸高。据业内人士介绍,全国行政诉讼案件上诉率超过70%,有的省份达到甚至超过100%。即使有法官敢于顶住层层压力,冒着受排挤、被闲置、丢帽子的风险判决政府败诉,最后判决要得到执行难度更大。以至于此次《行政诉讼法》修改草案提出“拒不履行行政裁决,可对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。这一修改建议被中国行政法学研究会会长马怀德教授称为“看起来很美”,在目前环境下“用起来很难”。    行政审判陷入困境的原因很多,但其中最关键的原因是独立性不够。按照制度设计,行政审判本是制约监督行政权力的最有效方式,防止行政权力膨胀、滥用、腐败。但是由于我国的司法体制设计不合理,司法受制于地方乃至听命于地方,地方党委、政府完全可以左右司法,左右审判。让法院去审判自己的领导者、管理者无异于与虎谋皮,法院无法独立地依照法律做出公正的裁决,行政审判更是无法做出对行政主体不利的判决,不可能有效制约行政权力。根据《行政诉讼法》第13条规定,对地市级政府提起的行政诉讼由基层人民法院受理,根据《行政诉讼法》第14条规定中级人民法院管辖对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的一审案件。由基层法院去审判地市级政府、由中级法院去审判省级政府,这在现在看来几乎是个天大的笑话,没有哪个“脑膜炎”法官或法院院长去做这样大逆不道的“蠢事”。上个世纪九十年代,长沙某个法院法庭庭长受理了以省政府为被告的案件,给省领导发了张传票,惹得领导雷霆大发,撤了庭长的职。现在各地中级法院根本不会受理以省政府为被告的案件,自己给自己找罪受。二十多年来,几乎也没有看到省级政府做被告的案件。原来的行政诉讼体制可以说就是一种与虎谋皮体制,司法对行政的制约微乎其微,行政权力日益膨胀,几无节制。在权力没有制约的体制下,白恩培敢把5000亿的国有铅锌矿以1.53亿的价格卖给刘汉;发改委价格司可以随意确定逆基本价值规律的药品定价机制,让全国人民身受高价药之害;一些地方政府为了开发商的利益,在未经当事人同意,未经审判,暴力拆迁,无所顾忌。    鉴于行政审判专事于行政主体行政行为的审查、判决,是对公权力的直接监督,为了保证审判不受审判对象的干扰、牵制,做出公正的裁决,必须形成独立于各级地方党政的行政审判系统。特别在目前公权力过度膨胀,普遍腐败的背景下,尤其需要尽快设立独立的行政法院,对行政权形成有效的制约,从整体上而不是在局部上和个案上根本扭转权力腐败、政风不清的严重局面。    权力缺乏有效的制约,是法治中国建设最大的难题。设立独立的行政法院可以对公权力中最主要的部分—-行政权形成有效的制约,完成了法治建设的主体工程。行政法院是个能够把行政权关住的好笼子。    有人可能说现在的司法体制改革确立了省级以下法院独立于地方政府,可以解决政府干扰行政审判,单独设立行政法院没有多大必要。行政审判和其他民事、刑事审判不同,要求更高的独立性。现有的按行政区划设立法院和省管思路不能根本解决行政审批摆脱地方干扰问题,特别是建设法治国家需要根本解决权力制约问题,需要对行政审判体制大改。探索有中国特色的社会主义法治道路,行政审判体制改革必须走在前面!    为了尽可能摆脱地方党政对行政审判的干预,彻底撕破现有的与虎谋皮行政审判体制,保障法院独立、公正地对行政案件做出判决,行政审判系统按四级设立。在北京设立华北、华南、西北三大高级行政法院,受理各区域内以省级政府及其部门为被告的一审行政案件;在各省会城市及直辖市设立二至三个中级行政法院,受理各区域内以地市级政府及其部门为被告的一审行政案件;在地级市根据现有行政案件数量设立若干基层行政法院,受理各区域内以县级政府及其部门、乡级政府等为被告的一审行政案件;由最高人民法院行政庭审理三大高级行政法院的上诉案件,不再另外单独设立最高行政法院;其中以国务院及其部门为被告的一审行政案件,原告可以选择三个高级行政法院中的任何一个为管辖法院,这样可以相对减少国务院及其部门对行政法院的干预和影响。    根据现有行政诉讼案件受理情况来看,以省级政府及其部门为被告的案件不太多(已考虑到政府干预没有受理的案件),以地市级政府及其部门为被告的案件同样不是很多,最多的还是以县级政府及其部门为被告的案件,因此,行政法院建设重点在基层行政法院。由于在县区不再设行政审判机构,原来各县区的行政审判人员都可以调入基层行政法院,解决组建基层行政法院人手不够的问题。但是,为了避免人情关系对行政审判的影响,原来的行政审判人员跨地区或跨省交流,其配偶和未成年子女根据本人意愿可对等随调。    为了保障行政审判的公正,还可以采取更彻底的方案。以县级政府及其部门为被告的一审行政案件直接由中级行政法院管辖,比较彻底地摆脱地方党政干扰,但是在省会城市设立的中级行政法院数量就要大幅增加。同时以省会城市市政府及其部门为被告的一审行政案件可提高一级由高级行政法院审理。以乡级政府为被告的行政案件由现有各中级人民法院行政庭审理,不再单独设立基层行政法院。    各级行政法院独立于地方政府。基层行政法院和中级行政法院法官由省级法官遴选机构遴选,由省级人大和地市一级人大任免,高级行政法院和最高法院行政庭法官与最高人民法院法官产生办法一致。    在独立的行政审判系统设立以后,还应大幅度扩大行政法院受案范围,抽象行政行为、行政决策行为等都应当列入可诉对象,最大限度发挥行政审判对行政权力的监督制约作用。按北京大学姜明安教授的建议,可采取“负面清单”的方式,凡是法律没有禁止相对人起诉的,相对人不服行政行为,都应该允许其向法院起诉。    在改革行政审判体制,设独立的行政法院系统的同时,还应当设立宪法法院,负责违宪审查,负责各权力机关、各级地方政府间的权力争执案件审理。这样,通过行政法院制约、监督行政权,通过宪法法院监督制约立法权、决策权,通过党的纪律检查委员会监督党的领导权,建构一套完整有效的权力监督制约机制,编制出牢固的制度笼子,从根本上解决权力缺乏约束、权力腐败的体制痼疾。解决了权力制约问题,就为法治建设打下了牢固的基础,形塑了法治国家的主体工程,其他一切法治问题都将迎刃而解。法治中国,指日可待!    行政诉讼法修正案草案二次审议稿正提请全国人大常委会审议,这个草案坚持小改的原则,没有充分考虑中国现实国情,基本保持原来的与虎谋皮体制,行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的问题不会有多大改善,无法实现对行政权力的有效制约,无法贯彻习总书记关于把权力关进制度的笼子的思想,而行政法院是一个有效约束行政权力的好笼子,建议立即终止现有修改程序,重新构建以设立独立行政法院为核心的行政诉讼体制。   (陈云良,中南大学法学院院长) 本文责编:frank发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学时评本文链接:http://www.aisixiang.com/data/79062.html

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嗨历史 | 这真是黄金时代,只是在笼子里

《黄金时代》中,女演员汤唯饰演萧红。 以萧红为主角的电影《黄金时代》公映。采访中导演许鞍华说十年前就想拍丁玲和萧红,因为丁玲的政治争议性而聚焦萧红;编剧李樯认为萧红并非左翼作家,而是更个人主义。 选自:《纽约时报》,作者:汪琳 “自由和舒适,平静和安闲,经济一点也不压迫,这真是黄金时代,是在笼子过的”,1936年东渡日本的萧红在写给她的爱人、作家萧军的信中写道。于10月1日上映,由许鞍华导演、李樯编剧的影片《黄金时代》由此得名。...

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爱思想 | 刘俊祥:将权力和真理都关进法治的笼子里——官员、专家和大众在政治领域中的角色

  摘 要:权力和真理,一般包括权力掌控真理、真理掌控权力和权力与真理相互包容三类关系状态。权力掌控真理,强权即公理,会产生真理性权力和强权政治,必然导致专制暴政。真理掌控权力,真理权力化,也容易导致理性的自负和专横。因此,权力与真理间关系的恰当模式,应该是权力与真理在民主基础上的合作互助,对权力性真理和真理性权力进行法治规制,将真理性权力和权力性真理都关进法治的笼子里。这样,既可避免理性的自负,也能避免权力的滥用。   关键词:真理性权力 权力性真理 价值真理 法律真理 法治   权力是人类的本能存在,真理是人类的理性呈现。在社会政治生活中,权力和真理,既相互区别又多重关联。人类社会的文明历史证明,权力掌控真理,强权即公理,必然导致专制暴政;可真理掌控权力,真理权力化,也容易导致理性的自负和专横。因此,权力与真理间关系的恰当模式,应该是权力与真理在民主法治基础上的合作互助,将真理性权力和权力性真理都关进法治的笼子里。   一、权力与真理的多重关联性   一般而言,“权力”概念有广义和狭义之分。广义的权力,指某种影响力或支配力,包括经济权力、社会权力、文化权力和政治权力等各种“影响力现象”。美国政治学者达尔提出,为了分析权力现象,“政治学家们采用形形色色的术语:权力、影响力、权威、控制、说服、强权、武力、强制。为方便起见,我们不妨称这些词为‘影响力术语’”。在他看来,“影响力术语通常限于人类行动者之间的关系”。这种影响力即是:“假定一个体系中只有两个人,A和B。A影响B,以致他和她以某些方式改变了B的行动或倾向。”①而狭义的权力,则是指强制性的影响力或支配力。因此,权力存在于人们之间特殊的利益关系和强制性影响力关系之中。这种意义上的权力,是指一定的社会主体(个人或组织),为了实现一定的利益或目的,通过一定的强制方式支配或制约客体的一种主观能力。正如韦伯所说:“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的机会,不管这种机会是建立在什么基础之上。”②现实生活中,这种具有强制性影响力或支配力的狭义性权力,往往特指政治权力。   对于如何探寻真理和何谓真理,人们有不同的看法。其中,也有一些代表性的观点:一是实体论真理观,即把客观世界作为实体来研究,其思维方式就是不断追问“是什么”的问题,其所探讨的真理,就是客观世界的本源或普遍规律。二是符合论真理观,它关注的问题是思想的客观性,也就是对客观世界的关照要从单纯的实体性追问转向思维与存在之间的关系问题,具体地说,真理是人们对于客观事物及其规律的正确认识和科学判断。马克思主义的真理理论就认为,真理是客观事物及其规律在人的意识中的正确反映。任何真理都存在于知识与客体的一致之中,都包含着不以人的意志为转移的客观内容,这是无条件的、绝对的。人们在一定条件下对客观事物及其规律的正确认识是有限的。而且,人们在认识事物的时候可能得出多少种结论,但只有一种符合客观实际的认识才是真理。三是观念论真理观,即把思维规律推到真理研究的前沿,其重要的思想前提是思维规律和客观规律的一致性。因此,观念论真理观所讲的真理,就是指思维方式方法的逻辑自洽性,或者说思路的正确性。四是价值论真理观,即把真和善紧密联系起来,从价值层面探讨人类存在的真理性问题。这种真理观认为,真理不仅是认识论意义上的真实性,更是价值论意义上的正义性。五是解蔽论真理观,是观念论真理观和价值论真理观的一种综合。解蔽论真理观一方面认为追求真理的过程实际上就是一个在思想层面上的解蔽过程,通过一层层的回溯最后达到自然赋予人类的那些最基本的原则与真理;另一方面又认为,在人的发展过程中,人们会被各种欲望、各种私心、各种立场所左右,追求真理就是要摒弃这些不好的个人立场,真理就会显现出来。六是共识论真理观,即把人与人之间的交往协商过程作为一种本体论存在来看待。共识论真理观的当代倡导者哈贝马斯认为,平等的普遍主义的交往理性,是达到真理的唯一途径,因此,真理的论证也就是在交往中达成共识的过程,也是一个真理不断被揭示的过程。因此,所谓真理,就是任何被某特定群体一致同意的东西。   从上述这几种代表性真理观来看,真理问题涉及到客体与主观、存在与认识、事实与价值以及认为与共识的关系问题。这实质上涉及到认识论真理与价值论真理或者说事实真理与价值真理的区分及关系问题。在认识论上,真理性诉求就是根据预测数据与实验或实践数据的符合程度来判断该主观认识的真实性程度。在自然科学领域,真理涉及的是人对自然界各种现象的认识判断,以及这种认识的“真实性”和“正确性”,科学的最高追求是不以人的意志为转移的“客观的”真理或者事实真理。在价值论上,真理性诉求则是基于人的主观认识反映和指导实践活动所产生的价值效应,并根据这种价值效应的大小来判断该主观认识的正确性程度。在社会政治生活领域,人们所追求的真理,本质上就是这种价值意义上的真理。只有满足了大多数人的利益并得到大多数人的赞同,或者说只有社会利益的正义性配置,这种主张或意见才具有“正确性”,也才有权成为“真理”并承认为“真理”。哈贝马斯根据其“交往行为理论”认为,这就是区别于“科学真理”的“政治真理”。综上所述,在与科学(特别是自然科学)领域相区别的社会政治领域,真理不仅是认识论范畴,更是一个价值论范畴。所谓真理,即价值真理,就是指正确反映了体现社会公平正义的社会政治事物及其运行规律的主观认识判断。在这种意义上,真理性与正义性是相等的。与事实真理相对应,这种价值真理的正确性,不仅包括是非对错,更表现为善恶好坏。   由此可见,在人类的社会政治生活中,权力和真理既相互区别又密切相关。从理论上讲,权力和真理是两个不同领域的范畴,权力是意志–行为范畴,真理是认识–价值范畴。从实践上说,权力和真理是两种相互独立的社会现象,权力不应该是判定真理的标准,真理也不应该是权力的主宰。因此,不能将二者混为一谈。当然,也并不能据此就断定权力和真理之间没有任何联系。实际上,由于权力源于人的强力本能,而真理源于人的规则理性,它们都源于人的本性,这种“人性纽带”,将权力和真理内在地、必然地联系了起来。也正因为权力与真理的这种人性纽带,造就了权力与真理的本性上的共似性和功能上的互助性,从而使权力和真理形成了多重关联性。   从本源、逻辑、历史、现实和理想等不同的角度来看,权力与真理之间存在的多重关联性,既有合理的,也有不合理的。这主要表现为强权即公理(有权即有理、权大理多,权力干预评判真理,真理服务于权力、奠定权力的合法性,以权力增强真理的影响力)、真理者享有权力(如贤人政治、精英专家治国)、权力与真理相互包容等关系状态。归纳起来,可以把它们简化为权力掌控真理、真理掌控权力和权力与真理相互包容这三类关系状态。   二、权力掌控真理的是与非   如果说,动物的群体生活或者动物性社会政治生活,其最显著的标志就是按强力本能行为并奉行弱肉强食的话,那么,从动物社会进化而来的人类政治社会,首先也承续了这种动物性生活方式,以强力–权力为轴心构建人类关系和社会秩序。而且,权力自身的运行逻辑也有产生“权力就是真理”的冲动和需要。由此,必然形成“权力掌控真理”的权力与真理关系状态,会产生真理服从和服务于权力的“真理性权力”。并且,在思想观念、制度设计和行为实践上,这具体表现为强权即公理,强权政治神圣化,有权即有理、权大理多,权力干预评判真理,真理服务于权力、奠定权力的合法性,以权力增强真理的影响力等现象。   强权即公理,公正就是强者的利益。古希腊的智者学派中,有人把所谓的“自然”(或者人的本性)等同于弱肉强食的自然法则,认为强权即公理。③正如卡里克勒斯所说,不平等与强者统治都是自然法则的指令。在色拉叙马霍斯看来,“正义只不过是最强大的权力在国家中根据自身利益而推行的任何东西”。④法律由强者制订与执行,用来保障其既得的利益。西方近代的斯宾诺莎也明确提出,人的自然权利的大小和他的力量有关,人有多大的力量就能满足多大的欲望,也就有多大的权利。权力就是权利,或曰“强权就是公理”、“力之所及理之所致”。尼采从“强力意志”出发,认为人对强力的追求体现了生命永不枯竭的本性。因此,“真理的标准就在于提高强力感”。而且,依据“强力意志”的强弱,少数强者应支配和统治多数弱者,而弱者理应俯首听命于强者,这是生命意志的自然规律。他还认为,战争是永恒合理的,人的生物本性就是“侵略和防御的利己主义”,受这种本性支配,人类永远处于争权夺利且无法和解的战争状态之中,于是,由强力意志高的种族支配低的种族是一个永恒的规律,弱肉强食,天经地义。社会达尔文主义者也根据“物竞天择,适者生存”的淘汰规律倡导“强权即公理”,认为在人类历史上所有能够在强权竞争中胜利的民族都是“最优等”的民族,理应赢得“生存空间”,“劣等民族”应该在竞争中灭亡,为“优等民族”腾出“生存空间”,因为“竞争”能够保证优胜劣汰的原则,能够使“最优等”的民族生存下来,显然是符合“自然规律”和“神的意志”的,也是符合“公理”的。诸如,斯宾塞根据生存竞争原则,认为“生存竞争、适者生存”不仅在生物界,而且在人类社会中也起支配作用,同时,他把优胜劣汰、弱肉强食说成是人类社会进化的一条规律,即真理。   强权即公理,必然造就强权政治。强权即公理导致权力垄断真理,而权力垄断真理又导致政治专制,形成强权政治,或者使强权政治神圣化。根据“强权即公理”的观念,必然意味着“国家就是权力”,国家是一种强制力。因此,所谓统治者“过去和现在一直是而且将来也永远是实际力量最强的人们”。⑤古罗马的波利比认为:“人类最初和禽兽一样合聚在一起。这时,权力的限度完全由体力大小决定,体力强大和有勇气的人自然地统率着体力弱小和胆怯的人,这种权力是专制主义的。后来随着家庭观念的形成和社会关系的发展,人们便产生了拥戴君主的心理和义务观念,从而导致君主制的产生。君主为了保护其地位便凭借暴力,这就变成暴君政体。”⑥狄骥基于社会联带关系认为,政治国家起源于强者对弱者的征服,“在人类的一切大小社会中,我们如看到一个人或一部分人具有强加于他人的一种强制权力,我们就应当说已有一种政治权力,一个国家存在了”。⑦只要国家存在,构成国家的强制权力就必须是不可抗拒的。当今的国际社会仍然存在各种形式的霸权主义和强权政治,正如俾斯麦所讲,国际关系中以大欺小、以强凌弱、弱肉强食的外交政策,均基于“强权胜于真理”的强权政治的原则。   强权君主就是真理的化身。中国古代的王权主义政治是君权至上的权治政治。君权的这种至上性,在权力与真理的关系上,意味着君主圣明,君言即圣意、圣旨,就是“真理”,君主掌控真理,君权决定真理。刘泽华教授指出:“中国传统社会的最大特点是‘王权支配社会’”,即是“王权主义”。这种王权主义是中国传统政治文化的主体与核心。君主制度的唯一永恒的原则是:君权至上。君是神圣之体,君主既是天子,也是人间圣人,是与道同体的文化权威。“圣化称谓,使圣与王一体,君与道统一,从圣人立制和圣人作师的角度把君主专制说成是逻辑的必然。圣化的实质是憧憬和信仰某种绝对化的个人权威。对圣的认同,其最终归宿是皈依专制王权。”⑧君主圣明,还表现为君主能参天地,是调节人与自然的中枢;此外,君主还是认识的最高裁决者,君主体现着自然与社会的必然性,把握着必然之理,即为真理的化身。   权力垄断真理,以吏为师。权力垄断教育、垄断思想、垄断知识,从而垄断真理,这是权力掌控真理的又一表现形式。古代中国的教育几乎由官方垄断,民间没有独立的知识传播渠道,从而导致权力垄断知识、世袭权力决定知识的代际传承。虽然有个别的私人教育兴起,但却又以“吏师”制度,变相地达到权力掌控真理的目的。早在西周时期,典章文物,俱掌于官府;礼、乐、射、舞器,都藏于宗庙。民间无书无器,学术专为官有,教育非官莫属,非官莫能。当时是学在官府,官师合一。至春秋战国时期,学术繁荣,官学衰落,私学兴起,民间教育冲破了“以吏为师”的局限。至秦朝,为了统制舆论,钳制思想,又在全国确立了“以吏为师”的吏师制度。公元前213年,秦始皇采纳丞相李斯的建议,在焚书的同时禁止私学,( 点击此处阅读下一页 ) 本文责编: frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目: 天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/66678.html 文章来源:《人民论坛·学术前沿》2013年7月下

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