袁伟时

　　1912年中华民国的建立，不仅标志着近代中国国家体制革命性的变革，更重要的是加快了从晚清新政开始的传统政治社会变迁进程。在民国早期政治发展（1912-1924年）中，政治权力、政治合法性、政治参与、政治文化等结构性因素的变化速度，事实上超过了过去人们的判断与认知。正如列文森所说：“君主制的种种象征已被如此彻底地消除了。这一事实的本身就提醒我们，新的共和国不仅是形式，而且也是内容。”1 　　从民主化的角度审视民国早期政治发展，一共经历民国初年（1912-1913）、第一届国会第一次复会（1916-1917）与第二次复会（1922-1923）三个重要时期，前二次比较符合民主转型的特征，即一个专制政体开始解体，形成某种形式的民主政体，或回到某种形式的威权统治，或出现革命政权。2与民主转型存在于特定时期不同的是，在经过袁世凯短暂的威权统治之后，政治自由化是持续存在的，“军阀时代的竞争为我们提供了这样一个个案：这一时期的中国对意识形态与知识的多元化都持开放态度。国家也受到更加多元性与竞争性政治的挑战。”3 　　一、政治权力的聚散4 　　政治权力在这一时期主要有两个重要的变化。 　　首先是国家权力的变化。在横向关系中，过去以行政权力为核心的一元权力结构开始瓦解，出现立法、司法与行政三权初步分立的权力结构。民国初年南京、北京临时参议院与国会的相继成立，标志着完全意义上的立法机构开始在中国正式出现。5南京临时参议院成立于1912年1月28日，“参议院以各省都督府所派之参议员组织之”（《临时政府组织大纲》第七条）。参议员共有42人，来自全国17省区。6南京临时参议院任内最主要的成绩是《临时约法》的制定与颁行。同时，围绕国都、约法制定权等问题，参议院不顾临时政府的反对，有效地行使了立法权力。南京临时参议院存在时间仅有两个多月，由于议员多数是地方政府指派，民意代表性不强，在湖北省等地方议会的反对下，南北统一后随即进行了改选。同年4月29日，新一届临时参议院在北京成立，各地先后选出122名参议员，进行了将近一年卓有成效的立法活动。根据作者统计，南京与北京临时参议院总共通过各类议案188件，未议决、未审查、未提议案122件，共计310件。7参议院议长吴景濂在闭会仪式也称：“本院先后开会综二百二十次，经议决者凡二百三十余案，立国纲要，未始不于此稍稍植基础也。”8 　　1912年4月8日，第一届国会在北京成立。国会采用两院制，分为参议院与众议院。参议院由各省议会、蒙、藏、青海、华侨学会，按照《国会组织法》规定的名额，实际选出266名参议员。众议院按照每人口满80万选出议员1名的原则，共选出596名议员。两院议员合计862人。9根据《临时约法》、《国会组织法》规定，国会主要有立法与行政监督两大权力。国会在短暂存在的半年多时间里，不少议员问政积极，宋教仁案、大借款案、俄蒙协约案、预算案等争执激烈，弹劾、质询案层出不穷，仅众议院就提出9件弹劾案，19件建议案与查办案，173件质问书，涉及政府工作的各个方面，10先后迫使国务总理赵秉均、财政总长周学熙辞职。此外，还制定出民国宪法草案，通过各类议案42件，11展现出一定的立法活力。国会初开的两个月，被后人称为“国会神圣时代”。12 　　1917年南北分裂后，在皖系的操纵下，1918年8月12日第二届国会（安福国会）召开，至1920年8月30日闭会，共历三期常会。第二届国会仍然采用两院制，法定议员人数较第一届国会减少，共574人。参议员由地方选举会与中央选举会分别选出，共168人。众议员按人口比例分省区选举，每人口满100万选出1人，共406人。由于受到支持孙文护法的西南五省的抵制，实际选出国会议员467人。同年9月4日，第二届国会选举徐世昌为民国大总统。本届国会一些立法活动也可圈可点。如1919年5月，众议院致电巴黎和会，要求日本归还山东，两院都主张拒绝和约签字。11月国会议决裁减军费，要求政府进行军事财政改革。“第二届国会成于军阀之手，而能毅然议决裁减军费至二成之数，盖亦难能可贵矣。”13因安福系为议会第一大党，议会与皖系政府关系比较缓和，没有发生大的政治冲突，“在这种意义上有助于宪政发挥作用。”14 　　地方议会政治在民国初年也非常活跃。1912年独立各省的谘议局纷纷改为临时省议会。1913年初，各省第一届省议会宣告成立。一些省份的县还成立县议会，不少乡镇也有议事会。15许多地方的省议会积极参与本省的政治活动，认真履行立法职权，立法活动有声有色。四川省议会在审议政府预算案活动中非常认真，一度曾经否决政府预算法案。16安徽省议会积极监督政府行政活动，并当场质问民政长柏文蔚行事违法。17湖北省临时议会与第一届议会，先后提出财政、教育、民生、弹劾等法案200多件，颇有成效。18江西省议会通过实行“减政”，裁并都督府交涉司，取消南萍铁路筹备处。19广东省还发生了引人瞩目的议会弹劾都督胡汉民事件。20浙江1912年建立的县议会则积极介入教育、税收、公共工程等公共事务的管理，并与地方政府发生了冲突。211914年2月28日，袁政府下令解散各省议会。 　　1916年10月各省议会相继复会，地方议会政治一直延续到1926年。尤其难能可贵的是在20年代内战频繁的恶劣环境中，省议会还是发挥了一定的积极作用，成为地方权力结构中不容忽视的一极。如20年代初在曹锟兄弟威权统治之下的直隶省议会，几年来始终不通过一项公债案。可见地方权力的范围之内，军阀的权威也不能不受限制。22吕实强对四川省议会的研究表明，多数议员以民意自命，积极行使议会职权，“常存于新，发之于言，布之以文，并发生相当效果，已甚属不易。”23江西省议会在1920年底弹劾省长戚扬案成功，震惊北洋政府。24而湖北省议会在地方政治中已扮演相当重要的角色，并非行政部门所能全部忽视。25一些地方议会的立法活动方式有所改进，如在浙江省，“事实上，20年代的县议会首先关注的是财政收入的使用，而不是管理特别事务。扮演这种角色的目的显然是确保他们的同意权，以及对一些事务的监督与管理。”26 　　这一时期北京政府的二元行政权力体制开始运作，先后成立38届内阁政府，现代政府组织形式—内阁制—在清末改革的基础上获得进一步发展。按照《临时约法》规定，国务院为总理政务机关，下设陆军、海军、司法、外交、财政、内务、教育、工商、交通、农林10部。1913年，农林与工商部合并为农商部，共为9部。27国务院直辖部门还有法制局、铨叙局、印铸局、国史馆等，内部组织是秘书厅。与此同时，总统府也开始组建办事机构。1912年4月，设置秘书厅和军事处。秘书厅职官包括秘书长、秘书、参议与大礼官。军事处职官包括侍从武官长、副官长、卫侍武官、政治顾问、军事顾问与军事咨议。此外，参谋本部、审计处也是总统直辖机关。值得注意的是，由于《临时约法》没有处理好总统与总理的权力关系，致使这种二元行政权力体制从一开始运作就困难重重，府院之争在所难免。 　　司法机构的革新活动也在积极运作。《临时约法》规定“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”。司法制度采用大陆制度，即把行政诉讼和普通民事、刑事诉讼分开，各受不同的法院管辖。1914年成立的平政院是办理行政诉讼的机关，对中央或地方各级政府的违法处分行使审理权。其他民事与刑事诉讼则由各级审判机关受理。审判机关采行“四级三审”制度，即审判机关共分初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅与大理院四级设立，审判则只三次（初审或第一审、二审或第二审、终审或第三审）。大理院是最高审判机关。28 　　司法独立在民国初年表现得尤为显著。南京临时政府时期，司法总长伍廷芳坚持法治原则，对沪军都督陈其美以军政干涉司法的行为积极抵制，在很大程度上阻止了陈的逾权行为。291912年11月，北京民国大学控告财政部长刘揆一侵占校产案、工商次长控告民主报、亚东新闻损害名誉案、国会议员郭同、丁世峄、李国珍等控告国光新闻妨害公务案，“无论是否曲直如何。要之无上下贵贱，而能一以法律为保障，则真共和国之现象。”301913年在宋教仁案审理过程中，上海地方检察厅公开传讯在位的国务总理赵秉均。虽然赵以健康为由拒绝到上海应讯，“但一个地方法院传讯总理和地方官员公布政府最高官员与杀人犯密切往来的证据，实乃20世纪中国司法史上空前绝后的大事。”31此后，司法方面的进步始终没有停止过，在新型司法人才的引进和培养、法院组织的改制方面，都颇有建树。32不过，由于民国早期的约法、宪法都没有赋予法院重要的司法审查权，司法权力在国家权力结构中独立性一直不强。 　　从现代化的角度来看，民初国家政治权威属于衰败阶段。但是这种看法显然掩盖了制度试验时期的改革活力。虽然政治权力在分权体系、中央与地方关系方面呈现出混乱状况，但这同时也是制度重建的机会。一权独大还是三权分立、中央集权制还是联邦分权制、强势国家还是强势社会，所有这些都表明一个决定性的制度选择挑战的来临。 　　在纵向层面上，中央与地方的权力关系发生了剧烈的变动。强大的地方主义从晚清新政时期开始兴起，在民国初年的势头更加强劲，地方主义开始了极端化的发展。辛亥革命中“独立”各省不仅拥有立法、财政、内政权力，而且还据有属于全国性政府的外交、军事权力。湖北省军政府成立时，就设有军令部、军备部、参谋部、政事部，其中政事部又下设外交、财政、司法、交通、文书、编制各局。江苏省军政府颁布的《临时官制总纲》中也明确规定都督“统辖军政一切事宜。”其他各省情况基本相似。南京临时政府时期国家的军事、财政重心实际上在地方，而不是在中央。“所有田赋、盐税和厘金都为各地军政府截留。临时政府曾三令五申要各省报解田赋，无奈它对各地军政府缺乏必要的约束力，下达的命令不过是一纸具文，直至临时政府下台，并无一省有分文报解。”33各省拥有完整的国家权力，“俨然具一独立国家之形象。”34 　　袁世凯继任临时大总统后，一直到二次革命失败前，他在一年多的时间里，推行军民分治、倡导废省设道、实施税制改革，不断为强化中央权力而努力，但是成效有限。1913年袁世凯合法地任命江西省的民政长，却遭到了都督李烈钧的拒绝。双方的权力关系没有发生根本性的变化，“政府虽号中央，南省无殊独立；大约除外交一事以外，他如用人权、财政权、军政权皆南省各都督自操之，袁固不得过问，袁亦不敢过问，其向来解中央之饷项，财政部无术催交。其近来驻地方之兵额，陆军部无从编制，……而其实则中央自中央，北自北，南自南，吾国确未能有统一之现状。”35从权力结构的角度来说，那种认为临时政府具有联邦制色彩看法其实是不准确的，事实上各省成为“第二个中央。”36当时的中国其实正处于一个类似于美国独立战争初期的邦联状态。 　　地方主义在经历袁世凯中央集权统治的短暂沉寂之后，在1916年袁死后又迅速地发展起来。其中以20年代联省自治运动兴起最为典型。在当时国家处于分裂状态下，人们希望在地方高度自治的基础上，以联邦制度的模式实现国家的统一。省宪制定是联省自治运动的重要标志。湖南省是第一个开始制定省宪法的省份。1921年12月，在湘军总司令赵恒惕的支持下，湖南省宪法草案经全民投票，多数通过并于1922年1月1日正式施行。37省宪公布后，在1922年1-3月，湖南省举行了省议会选举，9月举行了省长选举，赵恒惕以压倒性高票当选湖南行宪的正式省长。一直到1926年7月14日，迎接广东国民政府北伐的湘军将领唐生智宣布废除省宪，解散省议会，历时6年的湖南自治局面才宣告结束。“民国11年的湖南省宪，非但是联省自治运动中，第一个制定成功而被实行的省宪，也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法。”38在1920-1925年期间，浙江、云南、四川、广东先后制定出省宪，广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言制宪自治，或由人民积极运动制宪，北方的顺直议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要。“联省自治运动中，各自治省份所推行最力的是省宪的制定，所获致的唯一成果，也是省宪的制定。”39“省宪运动的潮流，可谓激荡全国。”40在联省自治运动的影响下，1923年民国正式宪法也采用联邦制度。 　　作为国家控制之外的社会与经济安排、规则、制度的市民社会，其雏形开始出现。这意味着国家与社会之间权力关系发生了显著的变化，这是政治权力聚散的另一个突出表现。41 　　市场经济是市民社会发展的根本性基础。42晚清自强运动以来政府主导型的经济模式被打破，北洋政府对官办、官商合办的工业、金融业、交通等企业失去控制能力，中国经济从1911年开始进入自由市场经济的黄金时代，“20世纪10、20年代之交，中国资本主义得到迅速的发展。这一时期是中国民族工业的黄金时期。一直处于不发达状态的资本主义是在辛亥革命之后才得到蓬勃发展的。”43从1912年到1927年的16年中，中国历年所设创办资本额在1万元以上的工矿企业总数约达1984家，创办资本总额约为45895.5万元。无论就创办企业家数或创办资本总额而言，后16年都超过了前72年（1840-1911年）的一倍以上。44同时官办企业的资本额逐年下降，商办企业投资成为主体。经济持续快速的发展，1912开始的8年里工业年增长率达到13.8%。45 　　与此同时，城市资产阶级、现代知识阶层等独立的社会力量开始出现，社会政治影响日益扩大。从晚清以来，绅商阶层继续成为民国初年城市资产阶级的主体。1912年全国加入商会的商号有19.6万个，商会会员有20万人。46到了20年代，工商资产阶级构成发生变化，工业、金融业领域的新兴企业家开始发挥主导作用，“随着士绅集团的衰落，资产阶级就成了在城市社会中占有统治地位的力量。”47新式学生的数量增长非常迅速。从1872年中国正式派遣留学生留洋，至1911年为止，各省派遣留学生约3320人，加上自费留学，共有数万人。48国内新式学堂学生数量更多。民国教育部统计，1911年全国各类学生达2933387人，1914年为3643206人，1916年高达4034893人。49工商业者、教育家、律师、新闻记者等中产阶级迅速兴起，“他们构成了一个与传统社会士大夫全然不同的社会阶层。”50现代精英阶层的社会政治影响日益扩大。在民初北京临时参议院议员中，受过国内外新式教育的比例将近90%，议员、教育界人士超80％。51第一届国会议员新式教育比例超过80%，其中教育、议员、新闻、工商、律师等职业阶层议员所占比例超过总数一半。52即使是保守色彩浓厚的第二届国会，议员中新式教育的比例也不低。53在一些地方省议会中，商人等新兴阶层也占有绝对多数，居于支配地位，商会会长兼任地方议会议长也不鲜见。54中产阶级的出现，对民国初年的民主转型的推动作用是不言而喻的。 　　大众传媒的发展亦相当迅速。与晚清及后来的国民政府时期比较，北京政府对言论自由的管制相当宽松，严格的新闻管制只是短暂地实行于袁世凯两年多的威权统治时期。新闻媒体的社会影响也迅速扩大，全国邮递报纸的投递数1912年已经达到3716万份，1915年为3922万份，到1924年已经达到13746万份。551912年、1913年分别新增报刊150种、180种，是历年来（1900-1928年）最高。56报刊总数在1913年达到487种。1912年8月广州出版日报24种，内地重庆、成都两地，日报竟也分别有6、7种。57一些商会也自办报刊，借以表达自身利益的诉求，比较有影响力的有上海的《银行周报》（1917年）、《上海总商会月报》（1921年）、北京的《银行月刊》（1921年）、汉口的《银行杂志》（1923年）等。五四时期，政治思想评论和学术自由遍地开花，新闻界更是呈现出百家争鸣的自由景观。 　　不受国家权力监护下的自由结社组织的出现，是市民社会在最低限度上的含义。58在市场经济的浪潮中，各地商会在这一时期也充满了活力。“由于商会对地区事务的经济支持，所以也赢得了人们更多的尊重。并且商会积极参与地方事务，成为地方政治中主要的参与者。”591912年，全国共有华商商会794个，1919年已经增至1238个，其中总商会55个。60此外，经济协会、拓植协会、中国实业研究会、中国实业会等实业团体其他一些社会经济组织也应运而生。据不完全统计，1912年创立的各种实业团体就有40多个，遍及西北、华东、东北等省区。与晚清时期的商会一样，这些实业团体也成为公共领域的重要内容，具有广泛的社会功能。61而公共领域的发展正是市民社会的重要基础。62 　　当然，社会经济团体只是市民团体的一部分，大量政党、政治组织的风起云涌更值得特别关注。从1911年10月到1913年4月的一年半时间里，先后成立的党、社，加上少量1911年10月前成立在民国初年继续活动的团体，共计386个，其中政党与具有明显政治色彩的社团271个。63这些政治社团基本上集中在大中城市，其中上海、北京两地占全国的一半以上。与世界各国政党发展均在大城市的特点相似。64当时中国的政治生活中形成了“政党林立时代”。65教育会、律师会、报界联合会、各种学会纷纷出现，数量在1912年以后不断增加。从1915-1924年，学会呈指数增长，成立的学会超过400个。661912-1921年江苏省南京、苏州、淞沪三地的政论、公事社团总数分别为319、245、208，共752个，加上1912-1919年各县结社641个，总数达1403个。67 　　不难看出，在1915-1927年这十二年间，“中国的市民社会在政治衰败与军阀混战的背景下，得到了长足的发展。”68“军阀主义毫无疑问对中国社会产生消极作用，对现代化工业的发展也很少有贡献，但是它并没有阻碍中国城市化发展的趋势，特别是条约口岸的发展。贸易和工业继续增长，学校与大学的数量持续增长，杂志和报纸的发行数量也节节上升。”69 　　民国早期的市民社会，“虽然它还存在一些致命的弱点，但从本质上说，它已成为制约国家权力，制衡国家政权的社会实体的胚胎。”70中国经济、社会、文化自由的迅速发展，推动了市民社会的快速成型，传统的强势国家、弱势社会的政治权力格局，受到了短暂而有力的冲击。日益自由化的政治社会环境对政治转型产生了积极的影响。 　　1列文森：《儒教中国及其现代命运》，郑大华、任菁译，中国社会科学出版社，2000年，第256页。 　　2杭之《台湾社会的历史性挑战》（《二十一世纪》1991年第5期）。在研究民主化问题时，政治学家一般用威权主义来指所有不民主体制，参见亨廷顿《第三波：20世纪后期民主化浪潮》第11页。中国的皇权专制当然也是不民主政体之一。 　　3LucianW·Pye,China:introduction,Boston:Little,BrownandCompany(Inc),1978,p131. 　　4本文所说的政治权力聚散主要是指政治权力的配置情况，包括政治权力在国家组织之内的配置，国家与社会之间的权力配置，以及政治权力在社会中的配置三种情况。具体解释参见毛寿龙《政治社会学》（中国社会科学出版社，2001年）第45页。 　　5晚清的资政院，由于一直到辛亥革命爆发后才获得《十九信条》承认的国家立法机构地位，因此在它实际存在的时间内，还不能算是法律意义上的立法机构。 　　6平佚：《临时政府成立记》，《东方杂志》8卷11号（1912年5月1日）。 　　7严泉：“民国临时参议院研究，1912-1913”，硕士学位论文，华东师范大学历史系，1999年，附录二、三。 　　8孙曜编《中华民国史料》，上海文明书局，民国18年，第114页。 　　9实际选出的议员人数各方统计不一。本文采用张玉法先生的统计数字，参见张玉法《民国初年的国会》（《（台北）中央研究院近代史研究所集刊第13期》）第113页。 　　10《众议院议决案汇编》附编《质问书》、《众议院未决案一览表》。 　　11张玉法：《民国初年的国会》，第140、158页。 　　12张玉法：《民初对制宪问题的争论》，《（台北）中央研究院近代史研究所集刊第12期》，第124页。 　　13顾敦火柔：《中国议会史》，苏州木渎心正堂，民国20年，第292页。 　　14安德鲁·J内森：《立宪共和国：北京政府，1916-1928年》，费正清编《剑桥中华民国史上卷》，第309页。 　　15其中关于民初广西省县、镇议会的叙述参见朱宏源《从变乱到军省：广西的初期现代化，1860-1937》（《（台北）中央研究院近代史研究所专刊（76）》，1995年）第286-287页。在河南，“辛亥革命时期精英社会中最重要的变化是县议会在各地的建立。”XinZhang，SocialTransformationinModernChina:theStateandLocalElitesinHenan,1900-1937.CambridgeUniversityPress,2000，P50. 　　16吕实强：《民初四川的省议会，1912-1926》，《（台北）中央研究院近代史研究所集刊第16期》，第259页。 　　17谢国兴：“中国现代化的区域研究：安徽省（1860-1937）”，博士学位论文，台湾师范大学，1990年，第49-50页。 　　18《湖北省议会报告自行停止议事电》，《时报》，1914年2月8日。 　　19《时报》，1913年3月31日，转引自吕芳上《民国初年的江西省议会，1912-1924》（《（台北）中央研究院近代史研究所集刊第18期》）第231页。 　　20《顺天时报》，1912年7月10日。 　　21R.Keith.Schoppa,ChineseElitesandPoliticalChang:ZhejiangProvinceintheEarlyTwentiethCentury,CambridgeMassachusetts:HarvardUniversityPress,1982，P84. 　　22胡适：《联省自治与军阀割据》，《东方杂志》第19卷第17号。 　　23吕实强：《民初四川的省议会，1912-1926》，第275页。 　　24吕芳上：《民国初年的江西省议会，1912-1924》，第248-249页。 　　25苏云峰：《湖北省咨议局与省议会，1909-1926》，《（台北）中央研究院近代史研究所集刊第7期》，第473页。 　　26R.Keith.Schoppa,ChineseElitesandPoliticalChang:ZhejiangProvinceintheEarlyTwentiethCentury,p85. 　　27钱实甫：《北洋政府时期的政治制度上册》，中华书局，1984年，第88页。 　　28同上，第126-127页。 　　29李学智：《民国初年的法治思潮》，《近代史研究》2001年第4期。 　　30远生：《中央司法界之现象》，《远生遗著卷一》，中国科学公司，民国27年。 　　31袁伟时：《政治策略与民初宪政的历史经验》，《战略与管理》，2000年第6期。 　　32关于民国早期司法独立的研究，参见郭志祥《清末和民国时期的司法独立研究（下）》，《环球法律评论》，2002年夏季号。 　　33李荣昌：《南京临时政府财政问题初探》，《辛亥革命与近代中国》，湖北人民出版社，1991年，第130页。 　　34《裁汰冗员论》，《亚细亚报》，转见《民国汇报》第2册，第11页。 　　35香港《华字日报》，民国2年1月29日。转引自胡春惠《民初的地方主义与联省自治》（中国社会科学出版社，2001年）第43-44页。 　　36ErnestP·Yang,PresidencyofYuanShih－K’ai,LiberalismandDictatorshipinEarlyRepublicanChina,TheUniversityofMichigan,1977,P83. 　　37胡春惠《民初的地方主义与联省自治》，第191页。 　　38同上，第201页。 　　39李达嘉：《民国初年的联省自治运动》，（台北）弘文馆出版社，1986年，第202页。 　　40李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社再版，2002年，第491页。 　　41许纪霖先生特别强调1915-1927年之间中国市民社会的发展。对民国初年市民社会的形成过程，则没有过多提及。参见许纪霖《寻求意义-现代化变迁与文化批判》（上海三联书店，1997年）第7-11页。关于晚清出现市民社会雏形的看法参见朱英《关于晚清市民社会研究的思考》（《历史研究》，1996年第4期）。 　　42陶鹤山：《市民群体与制度创新-对中国现代主体的研究》，第4页。 　　43白吉尔：《中国资产阶级的黄金时代，1911-1937》，张富强、许世芬译，上海人民出版社，1994年，第77页。 　　44杜恂诚：《北洋政府时期的经济》，许纪霖、陈达凯主编《中国现代化史：第一卷1800-1949》，上海三联书店，1995年，第330页。 　　45白吉尔：《中国资产阶级的黄金时代，1911-1937》，第85页。 　　46王笛：《试论清末商会的设立与官商关系》，《史学月刊》1987年第4期。 　　47白吉尔：《中国资产阶级的黄金时代（1911-1937）》，第150页。 　　48张玉法：《清季的革命团体》，（台北）中央研究院近代史研究所，1975年，第42-43页。 　　49柳诒徵：《中国文化史下册》，第865页。转引自陶鹤山《市民群体与制度创新-对中国现代主体的研究》第68页。 　　50许纪霖：《寻求意义-现代化变迁与文化批判》，第9页。 　　51严泉：“民国临时参议院研究，1912-1913”文中统计。 　　52张朋园的统计。张朋园：《从民初国会看政治参与-兼论蜕变中的政治优异分子》，《中国近现代史论集第19编民初政治一》，（台北）商务印书馆，1986年。 　　53张朋园：《安福国会选举-论腐化为民主政治的绊脚石》，《（台北）中央研究院近代史研究所集刊》第30期。 　　54在1921-1926年浙江省议会中，城市精英占省议员总额的88％。贝热尔：《中国的资历产阶级，1911-1937年》，《剑桥中华民国史上卷》，第847页。 　　55戈公振：《中国报学史》，商务印书馆，民国17年，第241页。 　　56叶再生：《中国近代现代出版通史第2卷》，华文出版社，2002年，第15页。 　　57ErnestP·Yang,PresidencyofYuanShih－K’ai,LiberalismandDictatorshipinEarlyRepublicanChina,P77.

    中华民国早期的政治转型：1912-1924（上） 　　二、政治合法性的转变 　　在政治社会中，“合法性是对被统治者与统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。”71政治权力的合法性基础，是一种政治权威，解决的是“社会政治秩序何以持久”的问题。72从社会学角度来探讨政治合法性问题，首推德国社会学家韦伯。韦伯认为合法性的基础有三个方面：传统的基础、魅力（卡里斯马）的基础和理性的基础。按照这三种合法性的基础建立起三种不同的统治类型，即传统型统治、魅力型（卡里斯马）统治和法理型统治。73在韦伯看来，真正的统治必须具有“对统治合法性的信仰”。74 　　1912年清帝的退位，宣告了传统世袭制合法性的终结。同时也表明“寻找新的合法性基础的开始。”75在民国初年，“绝对主义国家的合法性危机主要表现在广大的市民阶层对王权统治正当理由的否认，是掀起巨大的反抗王权的运动，最终导致人格化的国家权威无立足之地。这便迎来了以确定制度化国家为已任的宪政主义国家的产生，国家权威合法化的途径也因之发生重大变化。”76这种合法性的变化在民主宪政制度建设上的表现主要有两个方面。一是认为政治权力的合法来源是民意，而不再是传统的天意。《临时约法》在中国历史上第一次明确规定：“中华民国之主权，属于国民全体。中华民国以参议院，临时大总统，国务员，法院，行使其统治权。”77民意最重要的表现是代议制。参议院、国会立法机关正是代表民意的机构。对此，《临时约法》、《天坛宪草》都规定了立法机构的职权。即使在袁世凯解散国会之后，无论是威权统治时期，还是准备复辟帝制，袁都承认国家必须存在代表民意的立法机构，而没有延袭传统政治的做法。 　　二是统治权合法产生的方式是选举制，而不再是传统的世袭制。《临时约法》要求参议院由各地选派之参议员组织之。而总统、副总统则是由参议院选举产生。78《国会组织法》进一步规定国会两院议员分别由地方议会与选民选举产生。在民初众多政治精英的眼里，国家行政元首与立法机构的合法性来自于现代民主选举制度。在南京临时政府时期，参议院的合法性就受到人们的强烈质疑。湖北省议会指出：“查参议院向系各省军政府委员组织而成，不可视为人民代表机关”。79《时报》评论指出临时参议员“本系牵强凑合而成。其议员有由各都督派送者。有孙总统秘书员兼任者。有自由加入者。非出自民选，不足以代表民意。”80在众多压力之下，参议院自己也承认有必要依据《临时约法》重新改选。81民国早期历届总统、副总统、国会议员都是以选举的方式产生。1918年9月新国会选举徐世昌为民国新总统，10月冯国璋向徐世昌移交总统权力，双方至少在形式上遵循民主政治程序，实现了中国历史上罕见的一次最高权力和平移交。 　　为了取得这种合法性，一些政治人物甚至是不择手段。1913年10月，袁世凯在镇压国民党人反抗之后，虽然持有绝对优势的军政实力，但为了获得当选正式大总统的合法性，所以对国会议员除威胁以外，还动用了贿赂、拉拢等柔性手段。821918年安福国会贿选与20年代的直系将军曹锟的贿选总统，也从一个侧面说明军阀对民主政治合法性的认同，虽然他们尽可以诉诸武力夺取选票。83从批评的角度来说，这些都是非法的贿选现象。但是从积极方面来看，选票的价值受到了重视，民意的份量至少在形式上是不容忽略的。 　　虽然不能高估政治合法性转变的作用，但是与帝制时代的传统统治模式和1914年以后袁世凯的卡里斯马型统治比较，这是一个很有意义的历史进步，“在人们的心目中，宪法、国会、总统、内阁这些形式，以及选举、立法等程序已成为民主共和的象征与符号”。841916年反袁斗争胜利后，上海、南京、杭州、北京、天津等大中城市的民众都举行了大规模的国庆活动，充分表达了共和制度的拥戴之情，以及从心理上对民主共和制度的拥护。“经过护国运动的宣传和实践以及对袁氏专制统治和帝制自为的切身体验，民众已把共和政体的存在与自己的命运紧紧地联系在一起。”85 　　三、政治参与的活跃 　　在民主转型进程中，政治参与是一个非常让人感兴趣的现象。政治社会学者一般认为政治参与指的是“平民或多或少以影响政府人员的选择及他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”86政治投票与政治选举、参加政党与社团活动、政治表达是政治参与常见的途径与方式。87 　　民国早期政治参与最重要的政治现象是全国性议会选举的开展。全国共举行过四次中央议会选举与三次地方省议会选举。88第一次中央议会选举是北京临时参议院选举。在南京临时参议院的民意代表性遭到各省质疑后，临时政府遂决定依据临时约法第18条规定，在全国各省进行临时参议员选举，重新组织北京临时参议院。这次选举从1912年3月下旬开始，历时三个多月。89选举方式主要有三种。一是地方议会互选参议员。互选采用秘密投票的方式，整个选举过程不向外界公开。二是“公举”，即公开选举。这是一种选民间接选举议员的做法。当时直隶…省议会“召开选举会，当场举定员5人，计会外3员，本会2员。”90吉林也采用公举的方式，从12团体中选出了5名参议员。91“公举”扩大了选举范围，使候选人更具有代表性，一些媒体给予好评，认为“参议员公举，共和国之通例也”。即使一时难以实现直接选举，也应当由国民选出的代表间接公举。92三是两地选举，主要是蒙古、青海议员，部分选自本土，其余在北京的地方社团中选出。 　　第一届国会选举筹备工作开始于1912年下半年。9月5日，北京政府公布众议员选举日期令，规定在1912年12月10日举行初选，1913年1月10日举行复选。同年12月8日公布参议院议员第一届选举日期令，规定各省议会、中央学会、华侨选举会的参议员选举于1913年2月10日举行，蒙、藏、青海选举会的参议员选举在1913年1月20日举行。93国会议员选举开始于1912年12月，直到翌年3月中旬结束。 　　在北京政府统一协调下，各地选举工作紧张开展。在竞选活动中，“政见多较空洞，不过主张内阁制或总统制、抨击政府或誉扬政府、炫耀已党或攻击他党、炫耀自己或攻击其他候选人。其选举方法，或开设夜塾，教授选民写候选人姓名；或预印候选人名片，以便选民携入选举场内摹写；或张贴海报、标语，吸引选民注意；或以报刊宣扬政见和已党候选人之长；或旅行各地，发表演说；或以各种优待方法（如免交党费），拉初选当选人入党。”94“投票有热烈与冷落之分；有的地区显得热烈，有的地区甚为冷落。大体言之，沿海沿江得风气之先，趋向于热心，内地省份，风气闭塞，反应冷落。”95两院议员选举历时近四个月，最后结束是在1913年3月各省参议员选出。第一届国会虽然惨遭两次非法解散，但还是相继召开三届常会。1916年11月30日国会作出改选第一班参议员的决定，但由于政局动荡，迟至1922年10月，才完成参议员的改选工作。 　　第二届国会选举从1918年5月开始，至7月结束。此次选举显著特点之一是贿选舞弊现象非常严重。皖系要人徐树铮直接插手选举活动，参加选举的17省，徐直接影响的就有13省。除了江西、浙江、江苏三省，地方首长几乎与之联为一气，控制选举。安福系派遣干员携款到地方各省，大肆运作。他们吸收党羽，凡是愿意加入安福系的，立即可以取得竞选补助费用，当选后每月可以领取一定的生活津贴。整个贿选费用不下千万元。96在腐化的形势下，也有一些出污泥而不染的理性行为。北京中央学会选举中，在一片贿选声中，工业家陈济华发起一个联欢会，邀请竞选者发表演说，令人印象深刻。97江苏苏州为了鼓励选民投票，每人发给两元路费。98有些地方非常热烈，如吉林众议员初选，“拥挤异常，且有将门窗玻璃挤碎者”。99有些地方投票人数稀少，浙江嘉兴县选举众议员，“白票及废票颇多。”100 　　1920年10月，总统徐世昌下令举行第三届国会选举，因遭到直系等地方实力派的反对，全国举行众议员选举的只有苏、皖、鲁、晋、甘、奉、吉、黑、新、蒙、青共11省区。参议员选举一直没有进行。1922年8月，第一届国会复会后，第三届国会遂告消亡。地方议会选举情况与北京国会选举基本相似。 　　从政治发展的视角来看，国会选举中表现出来的政治参与的积极变化不少。 　　首先是政治参与主体的扩大。从历次国会选举法规定的条件与选后议员结构来看，选民基本上是工业、金融业资本家、绅商、教育新闻业者、小业主、中小官僚和农村地主、富农。最活跃的参与分子主要是新兴的市民群体，或者说是城市中崛起的中产阶级社会精英。101与此相似的是，美国在1820之前，选举权也是限于有产业的一部分人民的，或是地、或是房屋的所有者。102 　　其次是政治参与程度的加深。103民初选民人数急剧增长。由于选举条件放宽，平均每省150多万人，总数达到3400多万，比例超过当时中国总人口的10%。104第二届国会选举的选民比例进一步提高，达到总人口的15%，105远远超过清末谘议局的选民人数，那时全国选民不过170万，仅占总人口的0.4%，106丝毫不逊于欧美发达国家在早期民主化阶段的政治参与程度。英国在1831年选举制度改革前选民仅有50万，占全国人口（2400万）的2.1%，一直到1869年第二次改革之后，选民人数才接近8%。107美国在1840年选民人数才达到总人口的16%。108此外，还超过当时的印度，印度在1921年选举中央议会时仅有100万选民，1935年才达到中国1912年的水平。109一些地区的选民政治投票非常踊跃。奉天省奉天府与江苏省江宁县两地的投票率分别达到百分之六十及七十。110一些地方许多民间社团与志愿者也参与选举事务工作。一些选民在完成选举资格规定的纳税标准登记之后，才来到投票站投票，此时负责选举的官员仍然在恭候。111 　　再次是政治参与质量的变化。以往论著一般批评选举中出现负面现象，如贿选、冒名投票、行政干预、武力冲突等不时发生。而且“从一开始，中国民主就受到了媒体的负面报道。中国的记者与评论家抨击那些在学习西方民主的过程中极易出现的腐败现象，并以此作为支持民主的公共精神见证。”112但这些并不是中国特有的现象，“英国直到十七与十八世纪，议员依然是买卖品，又何以异于‘猪仔’？英国过去选举场中之黑暗龌龊，较中国民初有过之无不及。那都是宪政演进必经之过程。”113直至1885年，英国仍可贿买下议院议员席位。所以美国学者ErnestP·Yang认为与中国历史上其他时期相比较，代议制度与独立政党之间竞争性选举在民国初年（1912-1913年）几乎获得了支配性地位。114值得注意的是第二届国会选举虽然贿选盛行，但是暴力事件却不多见，实属不易。而且还改革选区制度，以道为选举单位，消除了大选举区的弊端，与第一届国会选举以省为选举单位比较，有了新的改进。115 　　政党政治在民国初年也获得了空前的发展。“民国成立后，国内民气发扬，政党活动，非常发达。”116许多政党社团一经成立，人们就踊跃加入。1912年5月，共和党正式成立后不到半年，“除中南各支、分部有自制党证外”，仅总部事务所办理的党证“已达六万左右”，而要求加入者仍然很多，以至印刷厂印制党证“日制千枚，恒苦不足应用”，只得每天再增千枚。117同盟会在南京临时政府成立后，“一日附者率数千”。118在35个有突出性党纲的政党中，均都主张振兴实业、普及教育、中央集权、种族同化、政党内阁、两党政治。与此同时，各主要政党的整合进程也在快速进行。1912年秋，北京政坛上出现了国民党、共和党、统一党、民主党分庭抗礼的局面。1913年5月，共和、统一、民主党三党合并为进步党，与国民党形成两党争斗的格局。在国会中对立的政党又分为激进派与保守派两种类型。激进派政党，“初有同盟会，统一共和党，继有国民党，嗣国民党因分裂而衰落，又有民宪党的出现。”119保守派政党，“最初有两个，一为统一党，一为共和党。到临时参议院后期，又有民主党的出现。正式国会时期，初有进步党，其后又有公民党和大中党。”120 　　袁世凯解散国会后，政党政治一度消失。袁死后国会重开，政党政治再现，并且显现出派系争斗的局面。主要政党为旧国民党系的宪政商榷会，旧进步党系的宪法研究会，以及宪法协议会等。此后宪法商榷会又分裂成政学会、益友社、丙辰俱乐部与韬园。1917年初，对德外交问题发生，韬园派与丙辰俱乐部、益友社各一部分，合组民友社反对对德断交，拥护总统黎元洪；而宪法协议会等11政团，合组中和俱乐部，以赞成对对德宣战为号召，拥护段祺瑞内阁。其他宪法研究会、宪政讨论会也都偏向内阁方面。北方新国会时期，国会党派主要有安福俱乐部、交通系、新交通系与研究系四大政团。南方非常国会主要政党有益友社、民友社与政学会。1922年8月，旧国会第二次复会，派系斗争更加激烈，大小政团已经达38个，在翌年贿选前夕，政团数目更超过50个。政党政治最后消亡是在1925年4月国会制度正式被废除。其实经过近二十年的发展，在政党政治运行方面，已有相当改善。党派间的对立状况较前缓和，已经能够采取谈判、协商、折衷、让步的现代政治手段，处理利害冲突的立法问题。如十年制宪最后完成，其重要原因之一就是各党派妥协的结果。 　　党争激烈一直是过去人们批评政党政治的焦点。各政党多有阴谋诡计，并使用恶言谩骂、挑拨离间、造谣构陷、人身攻击、暗杀、冤杀等卑劣手段。121在湖北、贵州、上海等地，党争甚至发展到动用武力。光复会首领陶成章因与同盟会领导人意见不和，1912年1月，同盟会沪军都督陈其美竟派人暗杀了陶。1916年国会重开后，党争愈演愈烈，12月8日在宪法审议会上爆发了研究系与益友社议员的肢体冲突，双方先后通电全国，互相指责对方。1918年9月，研究系要人，第一届国会众议院议长汤化龙又在美国被国民党人暗杀。1919年11月-1920年1月广州护法国会宪法会议也因对立党派意见冲突，大起争议而陷于停顿。 　　但是从政治发展的视角来观察民初的政党政治，所有这一切都属正常现象，美国等先进民主国家在政治发展进程中也出现过类似现象。华盛顿就曾经批评当时美国政党斗争的负面影响，认为政党“往往干扰公众会议的推行，并削弱行政管理能力。它在民众中引起无根据的猜忌和莫须有的惊恐；挑拨派系对立；有时还煽起骚动和叛乱。它为外国影响和腐蚀打开方便之门，后者可以轻易地通过派系倾向的渠道深入到政府机构中来。这样，一个国家的政策和意志就会受到另一个国家政策和意志的影响。”122 　　现代政治社会学研究表明，政党政治的发展通常经过四个阶段。其中宗派期是第一阶段，此时“政治基本上只是少数人在为数从多的弱小而短暂的同盟和集团之中相互进行竞争，这此集团持久性很差，且无结构可言，通常只是个人野心的一种投影。”18世纪欧洲与美国许多政党团体都属于这种类型。123这种描述同样也适用于民国早期的政党政治。所以政党政治发展的状况并不是一些学者所称的畸变政治，124也不是导致民主化失败的主因，“宪法体制由于参与的分子热衷于派系斗争而耗尽了自身的活力。”125英美国家早期的政党政治主要也是派系政治。派系斗争是一种常态，而不是一种变态，它的缺点与不足，只是表明这种政治发展还没有进入制度化阶段。至于“一个政党不仅要有所主张，而且主张要与别党不同”，126这只是政党政治发展到成熟阶段的要求。而且民初两党政治雏形的出现，也从侧面说明了政治发展的特色。 　　政治表达自由也是民国初年政治参与的重要内容。其中日益活跃的言论自由让人印象深刻。新闻界继承了清末以来反对政府管制言论自由的传统，坚决抵制任何形式的政府干涉。南京临时政府内务部曾暂定报律三条，为上海新闻界联合反对，指斥“内务部擅定报律，侵夺立法权……欲袭满清专制之故智，钳制舆论，报界全体万能承认。”127后来政府被迫撤销报律法案。媒体积极议政、批评政治人物、揭露政治内幕已是司空见惯。顺天时报抨击袁世凯“当道对于民国正道，悍然发挥野心，为所欲为。须知众心难散，视国事如秦越。”128袁世凯的作为就被论者斥之为中国历史上“游民政治”的继续，“袁世凯之用人，乃并男盗女娼者而亦用之……彼以为天下之人，殆无有不能以官或钱收买者。”129这一时期成为20世纪中国罕见的拒绝神化政治人物的年代。130 　　袁世凯死后言论自由继续发展，北京政府下令解除报禁，废除《报纸条例》，以“宣达民隐，提携舆论。”以后历届北京政府对新闻自由基本都能容忍。《申报》、《大公报》等全国性大报都设有政治报道与评论栏目，不断揭露北京政治的内幕。政治表达自由在地方政治中也很普遍，如安徽历任地方军民长官，“为民众及公团在报端为文批评、攻击、宣言驱逐之例，可谓所在多有。”131 　　政治抗议、集会游行、示威请愿等也是当时人们常用的表达方式。在选举活动中，各种政治抗议事件频频发生。北京临时参议院选举中，江西爆发了选举风潮。该省临时省议会“本是揉合新旧势力的过渡性事物，未经普选的合法程序”，132所以临时省议会从成立之初，地位就受到各种政治社会势力的挑战。在选举参议员时，恰好又发生了投票舞弊事件，于是激起公愤。江西各界，包括社会党、共进会、法学总会、南昌府议会、国民党、商务总会等，一致反对临时议会的选举。133同样的事情也出现在安徽，当时安徽省议会互选参议员的做法受到了各政党的通电反对。134在南京临时政府时期，曾发生过女同盟会员唐群英为抗议临时约法漠视妇女选举权，率众冲击参议院的事件。135第一届国会召开之后，一些妇女界政治领袖也经常就选举权举行抗议活动。至于学界、新闻界抗议活动更是不胜枚举。1361922年第一届国会复会后，针对参议员换届选举与议会立法活动，北京知识界还分别成立国民监督选举团与监督议会团，希望革除金钱贿选与议会腐败的弊端。137 　　青年学生是以五四运动为标志，开始登上政治社会舞台，同时五四运动还标志着学生运动达到全国性规模，仅1922年重大学潮就有125次。138由于报纸的普及，学生很容易获知在大城市发生的五四、五卅事件等重大新闻。这种知识促进了学生中激进主义浪潮的发展。工运也开始出现，在河南新乡、滑县等地出现了许多工会与组织，工人们为提高工资与改善工作条件举行过多次罢工。“工会的出现，进一步增强了地方权力结构已经开始的多元化。”139“总的来说，大众激进主义的盛行，促进了各种社会参与活跃团体的增长。新的民众组织根本不同于在20年代以前建立的基本上是由社会权势人物掌控的团体。”140 　　工商资产阶级的政治参与在民国早期一直非常活跃。民国初年针对选举法中关于选举权的限制性规定。直隶商会在1912年10月底通电各地商会，指责参议院“如此剥夺商权，”此后“所有担负义务概不承认”。141同年11月初在北京召开的全国工商会议，也上书请求修改选举法。商界郑重表示“联合要求选举权”，并以不纳租税对参议院进行威胁。14220年代以后工商界政治表达活动更加频繁。作为全国工商界领袖的上海总商会面对内战乱局，多次向全国发出反对战争，要求和平的政治通电。1922年国是会议在当时影响最大。1921年10月5日商会联合会在上海召开，17日教育联合会加入，称为“商教联合会”，主张在沪召开国是会议，至1922年3月，又有农、工、银行、律师、报界、省议会六种团体，扩大为八团体，3月15日在沪举行开会式，定名为“中华民国八团体国是会议”。1922年5月7日，国是会议在上海总商会开幕，出席者有来自14省区的35名代表。根据与会者的讨论，由张君劢执笔，写成《国是会议宪法草案》甲、乙两种。两种宪法草案均为联邦制宪法，专门增加国民教育与生计章。国是会议宪法草案未能实施，但是仍然对1923年宪法内容产生了重要影响。1923年6月直系发动北京政变后，上海总商会与其他工商团体坚决抵制，甚至作出成立商人政府，宣布与北京政府决裂的大胆行动。 　　民国早期的政治参与仍然是一种精英参与，而不是大众参与。有学者认为：“实则民初的国会选举，有民主政治的外观，尚少民主政治的实质。人民在这次空前的大选中是茫然的，对政治有兴趣的只有极少数的优异分子。优异分子的造型是半传统半现代性的，他们有求变的观念，但自身的利益优先。”143“民国早期的政治仍然是一种传统类型的中国政治，因为能够发出合法政治声音的群体仍然是少数特定的精英人物。”144与此相似的，欧美民主国家在早期民主化阶段也是精英参与。在美国建国初期“民众的政治参与极为有限；政党组织松散而力量脆弱。宪法整个忽略了政党领导的可能性，党派也不具备组织选民与领导政府的能力。”145精英政治参与当然无论是参与主体的数量、参与质量的高低，都是无法与大众政治参与相比拟的。但是经验表明，在制度化水准低下的情况，大众政治参与往往会引发政治参与危机，导致政局混乱。14630年代德国魏玛共和国的历史也表明：“相信高度参与永远有利于民主的观点是没有根据的。”147 　　最后需要进一步指明的是，民国初年的精英参与更多地表现为中下层精英政治参与。国会议员选举制度表明，过高的选举标准容易产生上层精英代表，而过低的选举标准更容易产生下层精英代表。与晚清咨议局比较，第一届国会选举在年龄、财产、学历等方面的限制并不严格，相当宽松。所以通过特定选举制度产生的国会议员普遍年纪较轻、经历简单，多为来自中下阶层知识精英，具有浓厚的激进色彩。国会议员群体特点对民国初年制宪与宪政选择的影响不可低估。 　　四、政治文化的变迁148 　　美国政治学家阿尔蒙德将政治文化解释为政治系统成员的行为取向或心理因素，即政治制度的内化。政治文化可以概括为政治认知、情感与评价，也可以表述为政治态度、信仰、感情、价值观与技能，在这个意义上，政治态度与政治文化属同义词，可以相互置换。149这种看法同时表明政治文化不包括经济社会结构与政治制度，也不包括政治学说与政治哲学。当然政治文化不等于政治心理学，它所指的政治心理层面，是指一国公民在政治生活中表现出来的，具有普遍性的社会心理，是内化的政治制度。150关于政治文化类型划分的情况同样复杂。在这里主要借鉴两种政治文化类型作为分析工具。考虑到社会精英与大众在态度、价值、观念存在差异的事实，可以分为精英的政治文化与大众的政治文化。151从何种政治文化更有利于民主政治运作的角度，可以分为地域型、顺从型与参与型。152 　　民国早期政治文化的变迁给人们留下了深刻的印象。虽然依旧是一种精英的政治文化，但是其性质已经从传统的依附型文化—或者说臣民文化—向依附－参与型政治文化转变。也就是说“相当一部分国民取得了专门的输入取向和一组活跃的自我取向，同时其余大多数国民还继续适应于一种极权的政府结构和保持着一组相对消极的自我取向。”153 　　在政治取向层面，154首先发生的变化是政治认知取向。清末新政以来大批政治、知识精英专注民主政治，热烈讨论政治问题的现象，在民国初年达到了一个高潮。一个重要的表现是人们对宪法问题的热烈讨论。当时北洋政府主张国权主义，呼吁建立强有力的政府，赞成中央集权，反对联邦主义，要求总统制度。国民党主张民权主义，认同地方分权，要求内阁制度。进步党多持中间立场，主张国权与民权的调和，反对极端的地方分权，同意内阁制。155此外，一些民间人士也积极参与讨论。或是主张宪法应该关注少数民族的法律地位，或是强调宪法的效力，倾心“强力的宪法”，或是建议根据中国的国情，合理借鉴各国宪法的长处。156 　　新文化运动开始后，宪政主义在思想界的主导地位迅速丧失，社会主义、无政府主义等各种社会改造思潮不断涌现，政治认知呈现多元化格局。不过，“五四”以后，在俄国十月革命的激励下，“人们的兴奋点愈益移向苏俄和马列主义。兼具科学形式和人际激情的马列主义，以其大同理想和革命方略相统一的实践性魅力，吸引了急谋改造中国社会的‘五四’知识分子。”157以新青年杂志刊登的文章为例，明显分为两个完全不同的时期，1919年前，它的主要内容是以“科学”、“民主”为旗帜反对儒家伦理，其文章均以欧美思想文化为主导。1919年后，文章转变为宣传马列主义为主。158此外，“三民主义在新文化运动后期才最后成熟，并获得相当多的知识分子和青年学生认同。”159马列主义与三民主义成为20年代知识界的主流认知取向。 　　其次是政治情感取向。民国初年社会各界对欧美民主法治思想的积极鼓吹是一个重要的标志。160孙中山、黄兴、宋教仁等国民党领袖都表示支持宪政，认为好宪法是立国的根本，共和政体的保障。梁启超在清末就是一个法治国论者。民国成立后，梁指出：“今之稍知大体者，咸以养成法治国为要图。”161进步党国务总理熊希龄也宣称：“鄙人之政见可以简单言之者，则使中华民国为法治国是也……欲使中华民国巩固，非造成法治国不可。”162在这种形势下，原先比较封闭保守的地区，社会的民主气氛也活跃起来。市、镇民众关心党派问题，加入党、社者社会层面日益拓宽。163清帝退位后，党、社问题迅速成为北京居民街谈巷议的热门话题，以至出现“遇有不相识者，问尊姓大名而外，往往有问及贵党者”的景况。164众多的党派、政治团体都对民主政治表达了诚挚的好感。在他们的宗旨、纲领、宣言中，纷纷表示“拥护共和”、“谋求共和”、“建设共和”、“促进共和”、“巩固民国基础”等。无论是同盟会、国民党、共和建设会等激进型政党，还是共和党、统一党、民主党等保守派政党，在称颂民主制度、认同共和主义立场上都是一致的。 　　但是在民主政治试验不断遭到挫败，国内政局动荡不安的情况下，人们对宪政民主政治日益失望，革命情绪不断滋长。张东荪提到中国政制问题就指出“人民方面，则厌恶国会的心理与对于代议制的怀疑却一天高深一天。”“断不能说已实行了十二年，却一年不如一年，等到满了五六十年，忽然大放其光明来了。……总之，说现在中国是假共和，是无论何人都一致承认的。”165顾维均在回忆录中也提到“（当时）我的同事们—有些是我的至交好友，有些亦曾在国外留学—一般地不像是能理解国会是整个政治制度的必要部分，而且它的地位为宪法所保证。相反，他们把国会看作是令人厌恶的东西。”1661923年12月17日，在北京大学二十五周年纪念日民意测验中，关于信任国会问题的调查表明，相信者只有3票，不信任者666票。16720年代以后，“宪制第三第四次恢复又失败，对宪政幻想的破灭感是深刻而普遍的。”168 　　最后是政治评价取向。上文已经谈到社会大众对共和民主政治合法性的认同，有论者认为：“辛亥革命前，民主共和只是少数革命者的理想与目标，而辛亥革命则使这种理想成为现实，并进而使少数人的目标成为大众所认可的价值。”169具体到对宪政问题的评价上，民国初年的多数政治精英延续了晚清新政以来人们对宪政民主认同的主流看法，认为“国会者良政治之源泉。”170当时的激进派政党与保守派政党的纲领都主张政党内阁、两党政治。而主要的争论是对中国应该实行何种宪政制度模式的不同看法。 　　五四后一些信仰马克思主义的学者开始从阶级角度重新审视民主宪政，认为西方民主本质上是资产阶级民主，这种民主是在资本主义经济基础上产生和发展的，是为资产阶级经济和资产阶级统治服务的，并不能体现多数人民的意志与利益。因此，他们开始否定英美宪政民主，要求无产阶级民主。而与此相呼应的是从20年代开始，孙中山、朱执信等国民党人士也开始否定英美宪政代议制度，鼓吹“直接民权”。孙中山从民国早期议会政治失败中得出这样的结论，“所以中国今日要实行民权，改革政治，便不能完全仿效欧美。”他认为“年来俄国发生的一种政体，这种政体不是代议政体，是‘人民独裁’政体。……惟想这种人民独裁的政体，当然比较代议制政体改良的多。”1711923年1月国民党更是明确批评“现行代议制度，已成民权之弩末；阶级选举，易为少数所操纵。”在孙中山等人看来，真正民权是人民拥有选举、复议、创制、罢免等“直接民权”。而只有通过国民革命，打倒帝国国主义与北洋军阀，才能实现真正民权。 　　同样地由于议会政治在起步之初的信誉扫地，一些宪政主义学者的思想也不幸发生转折，开始怀疑并否定代议制度，章士钊就是其中的代表人物。1922年9月，章士钊开始宣扬代议制不适合于中国。因为代议制本是西方工业国的政治制度，而中国是一个农业国，并不适合代议制。而且“国会代议制之在欧洲，亦为历史上偶然之事实，并非学理上天经地义之制度。”172章抨击各国议会政治，“实益倾于少数者之独裁政治。”而“议员对于社会改造之大问题，殆毫无智识抱负。”173 　　民国早期政治文化变迁中表现出两个显著特点。首先，政治认知上从一开始就出现“民主完美论”的看法。由于当时的政党政治文化不完全是一种民主的政治文化，174它更多的表现出党派意识的极端对立、妥协意识的缺乏、敌对情绪的强烈，以及容易陷于意气之争和执迷于自己党派的利益，常常任意攻击诽谤对方，不时引发混乱的党争，忽略和影响了重要的政治事务。对此人们认为政党政治文化应该是两党对立、公平竞争。梁启超曾提出：“政党者，人类之任意的继续的相对的结合团体，以公共利害为基础，有一贯之意见，有光明之手段为协同之活动，以求占优势于政界者也。”175他反复申明，政党是以国家利益为本位，而国家利益是相对的，与本党利益相冲突者，未必与国家利益冲突。176还有人认为开国之初，各政党应该牺牲其权利，以政见为重。当国家面临危机时，又应该牺牲政见，以国家为重。177 　　其实这种认知是一种不了解实际政治的肤浅见解。即使在发达的民主国家，政党政治文化虽然表现出宽容、温和、妥协的一面，但是互相攻诘、利益争斗、黑幕交易也是常态，更不要说是在民主化的早期阶段。美国建国初期的众多政治领袖都对当时的政党派系斗争深恶痛绝，富兰克林认为：“政党相互谩骂不休，把一些最优秀的人物弄得四分五裂。”178但是麦迪逊等人却承认党争是一种正常的政治现象，它合乎人性，根源在于人们利益的差异。他还形象的比喻“自由于党争，如同空气于火，是一种离开它就会立刻窒息的养料。但是因为自由会助长党争而废除政治生活不可缺少的自由，这同因为空气给火以破坏力而希望消灭动物生命必不可少的空气是同样的愚蠢。”179至今美国政党常常被批评为回避重大的问题，不能实现诺言，没有新的思想，不是引导舆论而是做舆论的尾巴。政党还是贪污腐化和治理不善的根源。180 　　其次，政治情感取向经历从“宪政万能论”到“宪政无能论”的转变。从清末新政以来，许多立宪派人士就认为“宪政主义已经成为医治中国各种顽症的唯一的灵丹妙药。”181这些政治精英的心态是“只要有了一个立宪国会，一切都是可以办到的。宪法一经制定，国会一经成立，失败误国的岁月将立刻一扫而光，财政竭蹶可以补救，国债可以偿还，军备可以扩充，国力将进而充沛。人民权利将被恢复。而多年来中国民族所蒙受的民族羞耻将被扫除。国家的威信将广被全世界。”182民国初年对宪政建设持盲目乐观与激进的情感取向仍然相当普遍。顾颉刚回忆说：“辛亥革命后，意气更高张，以为天下无难事，最美善的境界只要有人去提倡，就立刻会得实现。”183 　　在这种情感的指引下，人们很难容忍国会政治在实际政治运作中产生的一些弊病，尽管这些问题在同时代的民主国家已经是司空见惯。早在民国临时参议院时期，《申报》就针对参议员议事违规现象，曾经不止一次激愤地指出：“此参议院不如解散，岂足以代表民意？”184《大公报》更是不遗余力地批评参议院。仅在1912年7月份，它就连续发表了13篇评论，将参议员各种不良行为暴露无已。185正式国会成立以后，人们对议会政治的批评不绝于耳，同时也寄托了对民主政治试验的失望，认为各党“所争均无关政见，不过闹党而已。186此后“随着1916年后派别冲突的每一次循环，政治家立宪花招中的谎言明显增加，民众对民国政权的支持相应下降。最终结果是使自由共和国的观念信誉扫地。”187有学者在研究国会制度消亡时，特别指出：“由于代议制曾经被视为西方民主政治的体现，因而国会成了验证西方民主制度是否具有可行性的对象。但这种‘尝试’显然是浅尝辄止。在不断有更新的‘样板’可供效仿的情况下，当时的政治家和一般国人很快得出了国会政治‘万万不能存立’的结论。”188 　　从经验的立场来看，“宪政万能论”或是“宪政无能论”的政治情感取向非常不利于现实的政治实践。经验知识的缺乏，使人们很难全面认识宪政民主政治，包括对民主政治客观作用的领会，对民主政治建设艰巨性的认知等。对此，曾任北京政府国务总理的颜惠庆在自传中检讨说：“在采用共和制政体中所表现出的急切心情和盲目热情，说明我们并不真正懂得，一个共和国不可能在一天或一年中就成功建立起来，而是需要经过几十年的教育和准备，因为各方面的进步，包括政治的进步，并非可以跳跃式来完成，而是必须脚踏实地一步一步地去完成。”189这样一旦遭遇挫折，人们就会容易丧失对民主政治的信心，转向支持开明专制或者其他类型的极权主义。 　　政治文化变迁中另一个引起争议的问题是大众冷漠型政治文化。时人与今人都以当时广大民众不知民主为何物引以为憾。所谓“共和成立，国民对于国家的观念毫无热度可言，除各大报馆联合致电参议院外，余均寂寂无闻。可叹！”190因此，人们认为近代中国民主力量薄弱和民主化的艰难，与广大人民的政治文化的落后状况有着直接的关系，也就是说相应的“国民程度”是实行民主政治不可缺乏的条件，这个条件不具备不可能有真正的民主政治。191其实并完全不是这样。美国在独立战争之后的近半个世纪里，“在广大选民个人对成年男子选举权开始感兴趣之前，这种选举权对美国政治只产生了较小的影响。自从革命战争以来，很大一部分选民对于选举漠不关心；除了偶而一次的州选举以外，参加投票者人数有限，仿佛乐意接受少数政治上杰出人物的领导。对于广大的乡村工匠和自给自足的农民来说，……政治是那些与之利害攸关而且具有管理公共事务所必需的经验的富豪们的事。”192在民主化早期阶段，出现大众冷漠型政治文化，是一种正常现象，它与民主政治的建立也没有多少必然的关联。 　　至今人们对民初精英文化的评价却没有多少积极的看法。其实正如上文对精英政治参与现象的评价，作为受教育程度较高的社会群体，精英的关心政治并且态度积极，而大众则对政治较为冷漠和疏远。精英更倾向于参加投票、组成团体、甚至竞选官职。在政治信仰方面，精英有着较为确定、恒久的信仰，而大众的政治信仰则往往不甚明确，且漂移不定。193美国学者沃特·罗森堡姆（W.A.Rosenbaum）认为：“政治精英的政治价值、态度和行为最可能决定一个国家市民生活的主要政治风格和社会风气，决定系统对内外压力的反应，界定一国的重要价值，以及形成大众未来的取向和经验。”194因此，本文作者认为在政治发展阶段，精英政治文化的出现既合理，对社会变迁的促进作用也是不容置疑的。 　　——————————————————————————– 　　71让-马克·夸克：《合法性与政治》，佟心平，王远飞译，筱娟校，中央编译出版社，2002年，第1页。 　　72毛寿龙：《政治社会学》，第60页。 　　73马克斯·韦伯：《经济与社会（上册）》，林荣远译，商务印书馆，1998年，第241-242页。对三种统治类型的详细阐述参见第242-283页。 　　74同上，第239页。 　　75LucianW·Pye,China:introduction,Boston:Little,BrownandCompany(Inc),1978，P122. 　　76时和兴：《关系、限度、制度：政治发展中的国家与社会》，北京大学出版社，1996年，第231页。 　　77《中华民国临时约法》第二、四条。 　　78同上，第十六条、第二十九条。 　　79《鄂议会通告不认参议院》，《时报》，1912年3月15日。 　　80《北京人欢迎改组之参议院》，《时报》1912年4月19日。 　　81《南京参议院反对湖北发起临时国会各电汇编》，《时报》1912年3月24日。 　　82关于袁世凯收买议员的情况参见张玉法《民国初年的国会》第127-128页。 　　83张朋园：《安福国会选举-论腐化为民主政治的绊脚石》，(台北)中央研究院近代史研究所集刊第30期，1998年，第198页。 　　84朱英主编《辛亥革命与近代中国社会变迁》，华中师大出版社，2001年，第45页。 　　85王跃：《变迁中的心态-五四时期的社会心理变迁》，湖南教育出版社，2000年，第53页。 　　86诺曼·H·尼、西德尼·伏巴：《政治参与》，格林斯坦、波尔斯比编《政治学手册精选下册》，储复耘译，王沪宁校，商务印书馆，1996年，第290页。 　　87郑楚宣等编著《政治学基本理论》，广东人民出版社，2001年，第109-112页。 　　88其中湖北、江西、江苏、山东、四川等11省在1921-1922年举行过第三届省议会选举。 　　89关于北京临时参议员选举的详细情况参见严泉《民国临时参议院研究，1912-1913》第三章第二节。 　　90《大公报》，1912年4月21日。 　　91《吉林选举参议员情形》，《申报》，1912年4月10日。 　　92《大公报》，1912年4月23日。 　　93谢振民：《中华民国立法史》，正中书局，民国37年，第77-78页。 　　94许秀碧：“民国二年的国会-国会的背景分析”，硕士学位论文，台湾政治大学政治研究所，1977年，第88-104页。 　　95张朋园：《清末民初的两次议会选举》，《中国近代现代史论集第十九编民初政治（一）》，（台北）台湾商务印书馆，1986年，第10页。 　　96选举情况详细描述参见张朋园《安福国会选举-论腐化为民主政治的绊脚石》第183-193页。 　　97《中央学会第一部之联欢会》，《申报》1918年5月23日。 　　98《苏州》，《申报》1918年6月18日。 　　99《吉林》，《盛京时报》，1918年5月25日。 　　100《嘉兴》，《申报》1918年6月8日。 　　101学者陶鹤山将当时城市中新出现精英阶层，如中小资产者阶层称之为市民群体。参见陶鹤山《市民群体与制度创新-对中国现代化主体的研究》第32-36页。 　　102詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体下册》，张慰慈等译，郭旭、付俊等校，吉林人民出版社，2000年，第553页。 　　103美国学者帕里认为一个社会的政治参与水平由方式、程度、质量三个变量决定。本文采用了帕里的政治参与程度、质量两个变量。参见MichaelRush,“PoliticsandSociety”,Prentices–Hall,1992,p111.转引自孔德元：《政治社会学导论》（人民出版社，2001年）第191页。 　　104张朋园：《清末民初的两次议会选举》，《中国近代现代史论集第十九编民初政治（一）》，第10页。 　　105张朋园：《安福国会选举-论腐化为民主政治的绊脚石》，第160页。 　　106张亦工、徐宗勉：《近代中国对民主的追求》，安徽人民出版社，1996年，第82页。 　　107数据来源参见龙天然《法国大革命时期的议会和大众政治参与－一种政治现代化模式的剖析》表一、表二，刘宗绪主编《法国大革命二百周年纪念论文集》，北京三联书店，1990年。 　　108塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华，刘为等译，沈宗美校，北京三联书店，1989年，第88页。 　　109JohnH.Fincher,ChineseDemocracy:TheSelf-GovernmentMovementinLocal,ProvincialandNationalPolitics,1905-1914.Canberra:AustralianNationalUniversityPress，1981，P270-271。 　　110美国驻华领事报告。转引自张朋园《从民初国会选举看政治参与》（《中国近代现代史论集第十九编民初政治（一）》）第48页。 　　111JohnH.Fincher,ChineseDemocracy:TheSelf-GovernmentMovementinLocal,ProvincialandNationalPolitics,1905-1914.，P225. 　　112同上，P224. 　　113罗隆基：《期成宪政的我见》，《今日评论》第2卷第22期（1939年11月）。 　　114ErnestP·Yang,PresidencyofYuanShih－K’ai,LiberalismandDictatorshipinEarlyRepublicanChina,TheUniversityofMichigan,1977,P76.