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韦森：《预算法》修订风雨与中国财税改革 进入专题 ： 预算法 财税改革    ● 韦森 （ 进入专栏 ）   　　 　　【编者按】《预算法》关系国计民生，素有“经济宪法“之称，从“三公消费”到“突击花钱”都与此有关。在2012年，围绕《预算法》修订的争议，是贯穿FT中文网全年的议题。从年初复旦大学经济学院韦森教授在FT中文网呼吁《预算法修正案》公开开始，再到年中《预算法》二审争议，FT中文网策划了系列专题（预算法专题），也引发社会各界诸多关注。 　　自2007年开始关注预算民主问题以来，韦森一直在努力推动《预算法》修改和中国各级政府的预算公开和透明，呼吁“以预算民主为核心制衡政府财权”。2012年7月份，在《预算法修正案》二审稿被放到全国人大网站上向全国公开征求意见后，韦森教授牵头并组织了近20位教授和专家在上海召开了专题讨论会，向全国人大提交了他们对《预算法修正案》的修正意见，并为全国人大所重视和接受，FT中文网期间也陆续刊发了韦森以及其他作者对于《预算法》修订的评论。 　　中国全国人大第十一届第三十次人大常委会已经决定本届人大不再审议《预算法》修正案，宣布《预算法》修订将推迟到下届人大。韦森认为人大常委会搁置《预算法》的修订，是目前最好的结果。《第一财经日报》记者缪琦近期在上海专访了韦森教授。他再度强调，制约政府的权力才是中国政治体制改革的关键，而从财政体制改革来推动中国的政治体制改革，应是中国未来当走的路。 　　正值新年思变时刻，这篇访谈想必对不少读者有所裨益。经韦森教授授权，FT中文网独家发表这篇访谈的全稿。 　　 　　让财力和事权相匹配 　　 　　记者：回顾过去十年，您觉得我国财政体制改革最大的成果是什么？ 　　韦森：应该说自1994年实行分税制改革后，随着市场经济的发展，我国政府财政体制在现有的整个体制下是有很大进步的。首先，自1994年的《预算法》颁布实施以后，尽管它本身颁布不久后就发现有许多问题，但是在规范中央与地方政府间财政分配关系方面还是有很大进步的，尤其是近两三年，温家宝总理和国务院在推进各级政府预算公开尤其是“三公经费”公开方面做了很多工作，财政部和地方政府在公开政府预算方面也开始做了一些推进工作。尽管目前看来各级和各地政府财政公开透明方面做得还很不够，主要还是理念上的，离实际上的公开透明还有很大距离，但我们也要看到其中的进步。 　　其次，通过制定和完善各种“税法”和征税制度，尤其是通过“金税工程”等现代互联网技术的实施，这几年各级国税和地税系统征税的能力大大加强了，使企业和个人偷税漏税越来越难。特别是现在有了印发的防伪增值税发票系统，通过电脑联网技术，使征税更规范，更程序化，企业和个人更难逃税。这是过去十多年我国政府财政收入的高速增加的主要原因。自2002年以来，政府财政收入几乎每年都以百分之二百以上的速率完成政府年初所制定的增长目标。譬如，2011年三月，温家宝政府工作报告中说，2011年中国政府的财政收入计划增加8%，但今年3月两会期间，国务院和财政部的工作报告则报出2011年全年我国政府财政收入实际上增长是24.8%，也就是完成年初政府自己所定计划的310%。这些数据和事实说明，目前我国政府征税和其他财政收入，根本没有任何制衡和约束机制。在征税之后政府怎么用，更没有实质上的约束机制。比如我国“窄口径”的宏观赋税占GDP比重在20%上下，但“宽口径”的宏观赋税已占GDP的34%～35%，虽然还没有西方发达国家的高。但是西方国家的税收，大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我们的财政收入，则大量用在建设上了，包括各地都在盖豪华的政府大楼和漂亮的广场上了。 　　第三，1994年的《预算法》，1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》，和1995年通过并于2003年修订的《中国人民银行法》，以及在2001年由财政部和中国人民银行联合颁发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》等法律和文件，实际上确立了中国人民银行“央行单一国库账户”制的财政资金管理体系。尽管随着近些年一些地方政府的“小金库”和“财政专户”的出现，政府财政资金一大部分不再存在央行“单一国库账户”了，但这一制度建立起来后，对央行国库对财政资金使用的监督以及财政部门资金的收支的规范化，还是有很大作用的。 　　但是，现有的预算法也是有问题的。正如全国人大预算工委主任高强所言，1994年制定和颁布的现有预算法的主要问题是：对预算编制完整性缺乏明确表述；对规范预算管理执行缺乏严格的约束；对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述；对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定；对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性；以及对预算公开缺乏明确要求等。但是在我们看来，更主要的问题是对政府财政征收和支出缺乏实质性的制衡和约束机制，导致政府想征什么税，就征什么税，想花在哪里就花在哪里，各级政府领导人一拍脑袋，就可以把钱支出去了。在这种情况下，政府官员的腐败大面积地发生，且屡治不果，是一个主要原因。 　　记者：那么，分税制改革的下一步要怎么走？ 　　韦森：首先，现有的分税制显然不再适合已经有十几万亿乃至近二十万亿的财政收支的大国的运作了。这种分税制，大家批评较多的是中央和地方的财权和事权的不对称。政府税收的大部分钱被中央拿走了，地方的钱留的很少，但事权却大量落在地方上，比如公共设施支出，地方吃财政饭的政府公务员、教师和其他人员的工资，医保、社保，发展地方经济的投资，还有保障房建设资金，等等。地方政府没有钱，就迫使采取另外一些了渠道“融资”，主要一是卖地，一是向银行贷款。这又导致了地方负债不断攀高，甚至一有财政收入下降，连发工资和奖金都困难。在这种情况下，这种分税制看来非改不行了。 　　那如何让财力和事权相匹配？有两条路子：一是增加地方政府的税收分成；另一条思路是把财权进一步向中央收，但收权后事权也让中央多扛点。我的观点是，在地方政府负债严重、各自为政的乱象中，把税收更多地留给地方，解决不了各地的大问题，反而只会留得多，他们花得更多，也常常贪得更多。因而，把财权上收，事权也上收，可能更好一点。所以我个人比较赞成第二个路子。但不管怎么改，都必须考虑中央与地方在财政收支上财权和事权要匹配。 　　当然，这里也牵涉到另一个问题，就是张五常、张军、史正富等经济学家所提到和论证的，近几年中国经济增长动力主要来自于地方政府，但是现在大多数地方政府现在已经负债累累，如果将来税收大部分上收，地方政府怎么发展经济？又怎么把有限的财政资金用到民生上呢？基于这一考虑，我倒是赞成财政部财政科学研究所贾康他们的建议，即考虑允许地方政府发债。不允许地方发债，地方政府就会向银行借贷。一旦地卖不出去了，怎么还银行贷款？那么，与其把这个风险留给银行，不如把它留给投资者。也就是说，允许地方发债，但买债与否，交给投资者根据收益预期决定。这就分散了风险，也运用了市场机制。 　　 　　不动财权，什么改革都是空的 　　 　　记者：对于最近热议的扩征房产税您如何看待？ 　　韦森：这个问题我没有专门研究，但是通过参加几次房地产高峰论坛，有些了解。我个人觉得这个问题十分复杂，目前推出比较困难。一方面，要控制房价，最有效的办法一是推出房产税，再就是推出官员公布个人财产制度。中国的房价高，有很多原因，没有房产税，和有权力的人大量买房投资，是其中的主要贡献因素。这些年，中国整个房地产这么热，个人按揭占整个商业银行贷款余额却不大，我看到的材料说也才只有2万多亿。现在总共是有70多万亿商业银行贷款余额，其中有十几万亿在房地产上，但是有主要都是开发商的贷款和土地的贷款，住房按揭贷款所占比例并不是很大。 　　现在喊买房难的，大都是刚毕业参加工作的青年人。家里长辈多方帮忙，出个首付，然后按揭买房。但大部分买房的其实是政府官员和企业家和其他投资者、炒房者。这些人，几套、几十套的房子，用现金就直接买了，根本没有贷款，租出去租不出去，都无所谓，大家都是投资，房价在涨，相比而言物业费算不了什么。这也是中国经济不出问题和房价下不来的主要原因。如果按揭很大，一收银行房地产利率，房价就马上下来。但是现在的情况是，很多人政府官员和高收入阶层买很多套房子，并没有按揭，或只有很少的按揭，现在大家都是把购置房产作为一个投资，而不是“自住”和“消费”，推的房价越高，他们的财产价值越大。在这种情况下，银行的利率对房地产的影响不大。购房者的相对不是很大的银行按揭贷款比率，也使中国经济蛮“抗风险”，即房价下跌一点不致于使中国经济产生大的危机。 　　如果你到浦东、松江或者许多中小城市去看看，会发现很多房子很多都是空置着没人住。如果是像西方那样有房产税的话，如果房主不住，又不租出去，那就要倒赔很多钱，还要缴物业管理费，谁还会想这样大胆地投资呢！现在没有房产税，仅仅缴掉物业费，房价涨了这么多，所以许多人买了7套8套，甚至十几套或几十套，房子就放在那儿不住也不租，房价也就一直降不下来。如果开始普征物业税了，一些官员和个人有那么多房子，若租不出去，就要抛售了，那房价就会下跌，甚至要大跌了。 　　故我的判断是，如果开征房产税，再加上强制让政府官员个人财产公开，就会对房价产生重大影响，利率对房价的影响也就开始起“市场作用”了。据有关材料说，目前中国处级以上干部家庭平均有5套房以上，故一旦要求他们财产财产公开，一些政府官员多套住房就必须要出手了，不然怕追究期来源。如果官员财产公开制度真正普遍推开，肯定对房价会有影响，二手房价会下来一些，对新房价格也会有影响。 　　征房产税，就应该普征，才公平。实际上，像上海现在的房产税制，以前买的房子就不用缴税，这就不公平，完全保护了既得利益者的利益，但无疑也保护了一些可能的贪污腐败官员。要征，就要全国普遍征。即使税率少一些、低一些，要普征，这才公平。 　　但问题是如果普征了，再加上推出政府官员财产公开制度，会不会导致中国房价大跌？房价大跌了，自然会影响房地产的投资，是否会导致中国经济增速进一步下滑？甚至出现经济大萧条？这就给决策层出了道难题：既不要房价大涨，使房地产产生更大泡沫，但又不希望房价大跌，出现经济危机，真是左右为难。 　　在《把脉中国经济》一文中，我曾指出，今年7月在江苏昆山举办了一个夏令营，邀请了全世界奥地利学派的经济学家来讲奥派经济学。我在会上碰到了一个美国经济学家，叫福特怀雷（Fred E. Foldvary）。这福德怀雷老兄，可真是一个奇人！1996年，他出版了一本只有34页的小册子，书名就叫《2008年的大萧条》（2007年出版了第二版）。给他聊天之后，我马上从他的个人主页上挡下来了这本小册子的PDF版。粗略翻了一下，发现这是我到目前看到的唯一一本能在之前能预测2008～2009年这次世界经济衰退的著作。这位长期研究商业周期现象的奥地利学派经济学家，在这本薄薄的小册子中，警告世人，现代社会的大萧条，起因都是房地产泡沫。福德怀雷把哈耶克的商业周期理论与Henry George等经济学家的土地价值理论结合起来，惊人地发现，自1818年以来美国差不多200年的历史中，每次经济衰退（recession），尤其是大萧条（depression），都是与房地产的“实周期”有关，且都是在地价、房屋建设和房价的最高峰后一两年之后发生的，200多年来，几乎没有例外。福德怀雷也发现，在过去200多年间里，美国房地产的实周期大约是18年，之后一两年肯定跟着一场大的经济衰退。根据1990年美国发生了一次由房地产“实周期”引发的一场小的经济衰退，他在1996年就预测大约在2008年美国将会有一次大的经济衰退，并在2007年出版了这本小册子的第二版，明确提出这一点。果不其然，2008年下半年，美国经济急遽下滑，GDP总量在2008年下半年和2009年上半年萎缩了16％还多。读过他的这本小册子，我一方面为他的发现所震惊，一方面也心里直发怵。当中国的这一轮地价、房价和房地产建设的高峰期过去后，中国将会发生什么？中国的房地产周期，又将是多少年？ 　　即使不用奥地利学派的经济学来思考问题，稍观察一下西方发达国家战后的商业周期，也会发现，经济的萧条和繁荣，基本上与房地产的繁荣或萧条紧密相关联，可以叫“春江水暖鸭先知”吧：房地产总是经济繁荣与衰退的先行指标。一旦房地产开始会恢复，( 点击此处阅读下一页 ) 共 3 页： 1 2 3 进入 韦森 的专栏    进入专题： 预算法 财税改革   

作者： 信力建   1979年邓小平访美，中美正式建立了外交关系，实现关系正常化。此后，新上任的总书记的一项重要任务就是访问美国，与美国发展友好关系。1997年10月，江泽民总书记访美，中国表示将与美国建立“面向21世纪的建设性战略伙伴关系”。2006年4月，胡锦涛总书记访美，两国进一步确认将逐步成为“建设性合作者”。2012年2月，总书记候选人习近平访美，两国就深化建设“合作伙伴关系”达成共识。一个奇特的现象是：那些不能及时访问美国的中共总书记均不能正常下台。如胡耀邦在1987年1月辞去总书记职务，赵紫阳在1989年6月被撤销总书记职务。中美发展友好关系是一个值得称赞的好现象，近30多年来，中国人生活水平大幅度提高，与其说是国内经济发展的成果，不如说是中国与西方关系改善的直接后果。 一、朝贡外交？ 国际关系一共有三种模式，即朝贡体系、殖民体系、条约体系。历史上，中国曾是朝贡体系的核心，万国来朝，好不威武。今天，中国外交仍具有明显的朝贡色彩。与大国交往，中国政府常常采用“订单外交”。2006年胡总书记首次访美前夕，北京派出了以国务院副总理吴仪为首的代表团，赴美采购了160亿美元的商品；2011年，胡总书记第二次访美，双方签署了高达600亿美元的经贸大单，“这样的大单不只是给美国人送去了惊喜，有法国媒体评论说，中国是给全球送了一份‘大礼’”。2012年2月，习近平访美，300多家企业的代表随行，两国签署各类经贸合作协议149项，总金额约386亿美元。与小国交往，中国政府最擅长“金援外交”。仅2012年一年，中国老百姓就可以在新闻报道中见到：中国政府援助文莱40亿美元、也门1亿元、柬埔寨1.2亿美元（军火）、尼泊尔7.5亿美元、菲律宾1.12亿美元、朝鲜6亿元、非盟6亿元……。美国国会研究所引用纽约大学的报告显示，2002-2007年间，各种报道中提及的中国对外援助金额累计达747.4亿美元，约合5000亿元人民币。看着中国政府对外援助触目惊心的数字，有中国网民在网上发帖表示，“无偿援助我十元，我也开心点啊！” 中国不惜血本地进行对外援助有着漫长的历史。1950年，朝鲜战争爆发，100余万志愿军赴朝作战，战费支出7万亿元（旧币）。战争加剧了中国人民的负担，令人百思不得其解的是，1953年中国竟然啊又向朝鲜无偿捐赠了8万亿元（旧币）。与此同时，中国向越南正在进行着不间断的援助。1950年至1954年，中国政府向越南提供1.67万亿元（旧币）援助。1955年，中国政府应越南胡志明的要求，对越派出各类专家、技术人员和熟练工人，并无偿捐赠8亿元人民币。1959年，中越两国签署文件，中国向越南提供3亿元长期贷款和1亿元无偿援助。1962年，中国向越南提供了可以装备230个步兵营的武器装备。1964年，北部湾事件后，越南从中国获得了更多的金钱和物资，包括：现汇63462亿美元、飞机165架；各种汽车35035辆，各种船舶686艘，各种拖拉机4730台，铁路机车127台，铁路客货车厢3290节，自行车85.7万辆，各种筑路机械5373台；粮食539.66万吨、棉布26960万米、化肥61.01万吨、钢材60.11万吨、煤炭191万吨、动力油料189.55万吨、纸张9.03万吨。即便在饿死3700万中国人的1958-1962年大饥荒年间，中国政府仍在进行大规模地对外援助。1960年，中国援助几内亚10000吨大米，援助刚果5000吨至10000吨小麦和大米。1961年，中国对外援助的总额竟然与所谓“偿还外债”的数额持平。有数据显示，1972年中国对外援助支出总额为51.49亿元，占国家财政支出的6.7%，1973年中国对外援助支出又增至57.98 亿元，占国家财政支出的7.2％。 不同时期，中国进行“金钱外交”的具体动因并不完全相同。1950年至1964年，中国政府实施“一边倒”的外交政策，援助朝鲜、越南等社会主义阵营内的国家，这常被看作对“兄弟”国家的无私帮助，与此同时，中国亦在这种“兄弟”关系中从苏联得到大量援助。1965年至1978年，中苏关系彻底破裂，中国认为苏联已不再是社会主义国家，自己已经成为世界革命的中心，提出要“反两霸”，因此这一阶段的“金援外交”主要为了防止外交孤立，赢得一部分穷困国家的支持，同时也是与苏联争夺“盟主”地位。1979年以后，旧的意识形态破产，贫困、饥饿、血泪成为人们心底的记忆，经济增长和改善人民生活变成政治统治合法性的基石。随着改革开放的不断推进，人民生活的确得到了相当程度的改善，但上层建筑并未对旧的思想意识进行反思和批判，中国不能真正融入国际社会，不能与世界各国建立真正的信任关系，为了缓解西方对中国统治方式的指责，中国政府只能在经济上频频向各国示好。实际上，中国因此酝酿着更深的危机。 二、中国面临的危机 中国政府竭中华之物力，结与国之欢心。按理说，国际关系应该很融洽了。实际情况却是：中国外交遭遇了战略失败。主要表现在以下几点。其一，与邻国关系日益紧张。近年来，中国与菲律宾、越南、马来西亚、文莱等邻国不断发生领土和领海争执，受此刺激，印度增兵中印边境，部署“山地打击军”，越南则加紧南海开发，并不断提升军事实力。越南、缅甸等国还与印度加强了联系和互访，有评论说，“中国的快速上升和对实力的炫耀让邻国忧心忡忡……，一种松散、然而可察觉的、旨在遏制中国的抗衡联盟已经形成”。其二，中国与俄国发展伙伴关系，却不存在真正的信任。与中俄合作相比，俄印合作密切而充满信任，俄国不仅与印度联合开发最新的第五代战机T50，还准备在印度建立联合企业，转让军事技术和生产武器装备。在人员交流方面，“印度的军官们还来到俄罗斯军事学校学习，而俄罗斯国防部的代表们也被分配到印度工作”，现在俄罗斯是印度主要的武器供应国。越南也是俄国在南亚的重要军事合作伙伴，实行对越军售政策，卖给越南最先进的武器装备。俄国这些举动，其战略目标显然是在南北两个方向对中国形成遏制之势，以维护和获取其地缘政治利益。其三，中国与美国发展友好关系，却存在着难以弥合的隔阂。美苏冷战时期，美国在亚洲建立了“新月包围圈”，苏联解体后，“新月包围圈”演变为对中国的所谓“C型包围圈”。本来，中国和美国不存在地缘冲突，美国对中国领土亦无野心，第二次世界大战胜利后，美国曾经不顾苏联的反对，将中国拉入联合国创始国行列，希望中国在东亚发挥“国际警察”的作用。那么，中美冲突的原因又是什么？实际上，今天美国反对和遏制的仍是苏联，即当初苏俄输入中国的阶级斗争、暴力革命等思想意识和行为方式。只要中国把这些来自俄国的东西送回俄国去，把属于中华民族的文化和传统找回来，成为一个真正的民主共和国，中美就能成为世界上最友好的国家，中美关系就能和谐发展，中国人民就能幸福。近代史上所谓“列强”侵华，其实对中国怀有领土野心的国家只有两个，即俄国和日本，其中，成功侵蚀中国领土的又只有苏俄。有资料统计，150余年来，俄国侵占和分裂了中国500余万平方公里领土，中国版图被缩小约1/3。 依据上面的分析，中国的国际处境相当不妙。无论美国还是俄国，战略遏制的重点都是中国，但他们的战略目的并不相同。中美友好能够彻底改变中国的地缘政治处境，遏制某些国家的对华野心，保证中国的安全——中国应该恰当处理钓鱼岛和南海问题。困难在于，上层建筑是否有决心反思历史以及获取新的思想资源，重新回归中华民族，为了国家和民族利益浴火重生。 三、国际秩序 由于历史的惯性，中国常常将不利的国际处境归咎于“国际政治经济旧秩序”，甚至指责美国搞“霸权主义”。实际情况正好相反：中国得益于美国主导的国际政治和经济秩序。100多年前，世界上还没有今天的秩序架构。海外贸易必须依靠强大的军队保驾护航，当国与国之间出现贸易和产权纠纷的时候，因缺乏必要的国际法律体系，必然要诉诸武力解决。商船历经千辛万苦终于驶抵目的地，还会遇到的是不一样的文化、不一样的政体、不一样的秩序，这都足以使贸易难以进行。因此当时的英国会强行建立殖民地，使其拥有与英国本土相同的制度和法律体系。当然，我们今天会认为这侵犯了殖民地人民的权利。二战后，美国主导建立了今天我们熟悉的国际秩序。它包括以联合国、国际法为中心的世界政治秩序，以及WTO、世界银行、国际货币基金组织、国际商法等调整下的世界经济秩序。在这些机构和法律的规范下，世界各国不论大小，一律平等交往，中国不需建立强大的海军，就能与其它国家正常地进行海外贸易，并保持30多年的经济增长。近两年，南海问题成为热点。只要看看地图，就会知道，从日本、日本海到东南亚，再到印度洋，有五个海峡，这是从太平洋到印度洋通过苏伊士运河到地中海的通道，是最好的通道。亚洲和欧洲的贸易、东亚同中东的贸易，还有美国从中东的能源进口，90%要从海上走，都是在走这个航道，因此，美国要求绝对的海上航行自由。一直以来，这个航道的安全都是由美国维护。中国过去一直没有能力为油轮护航，也无法放心将这一航道交给日本、苏俄等国家。从某种意义上讲，美国海军承担了中国海外贸易的一定成本，保障了中国海外贸易和改革开放的顺利进行。 目前，中国奉行务实外交，经济利益是对外政策的首要考虑。这对国计民生是好事情，但意识形态色彩依然浓厚，难以融入现今的国际秩序并发挥积极作用。2012年5月25日，叙利亚胡拉镇发生针对平民的大屠杀，死者多为儿童和女性。其实，这一惨案本来可以避免。2月4日，联合国安理会曾就叙利亚问题决议草案进行投票，中国反对武力驱逐独裁者巴沙尔•阿萨德下台，因此在会议上行使否决权，致使联合国对叙利亚无所作为，最终酿成血案。中国或许觉得自己投反对票有理有据，可这又给当地人留下了什么印象？中国否决叙利亚提议案不久，中国驻利比亚使馆遭到当地人民袭击，使馆大厦的玻璃窗被石块砸得千疮百孔，示威人士表示：巴沙尔政府杀害平民，中国否决议案，等同支持巴沙尔政权镇压和平示威的叙利亚人。还有人在中国驻利比亚使馆前打出了流血的纳粹标识，指责中国为法西斯主义。有人也许会辩解，中国否决议案是为了保障中国在伊朗的石油利益。当地人的回答是，“Arabic human is more expensive than oil and gas”（阿拉伯人比天然气和石油更贵重）。事实上，西方已经有人指责中国正在进行“新殖民主义”。任何国家发展经济，都必须依赖国际市场，如果海外形象不好，海外贸易和服务的出口都会受到影响，更不用说在政治上的巨大损失了。 随着中国实力的壮大，“中国威胁论”应运而生。中国一向提倡“和平共处”、“互惠互利”等五项外交原则，怎么会对其它国家构成威胁？人与人打交道、交朋友，总要先根据对方的思想意识和信仰，对对方的行为方式做出预期，并判断其品性。国与国之间的交往更是如此。中国仍是一个马列主义国家，信仰共产主义，按其理论，最终目标是通过暴力革命、阶级斗争等方式消灭资本主义，解放全人类。在这一框架下，国与国之间最终不会是平等的关系，而是解放与被解放的关系。为此，中国周边的邻国以及追求和平的国家，自然会感到害怕和担忧。事实上，中国的确曾向其它国家输出过革命和意识形态。1975年4月，柬埔寨共产党（红色高棉）在中国的物资援助下，推翻高棉共和国，建立民主柬埔寨政权。柬共奉行毛泽东思想和马列主义，追求“最纯洁”的共产主义，消灭城市、取消货币、取消正常的夫妻关系，一切均受政府配给控制。在柬共执政的1975-1979年间，共杀害和造成300万人无辜死亡，柬全国人口一下子减少1/3，酿成20世纪人类最血腥的灾难之一。实际上，经过多年的内外斗争，中国的实力越来越虚弱，最后不得不实行“韬光养晦”的外交政策。人们常常将此举视为权宜之计，中国最终还是要“有所作为”。随着国力的逐渐增强，中国对外交往越来越强硬，隐约表现出一种强权逻辑。既然“枪杆子里出政权”，靠实力说话，那么国际关系领域也必然会依此而行，用实力追求利益，道义一文不值。中国总是不厌其烦地强调自己的历史的记忆——“弱国无外交！”似乎有了实力就有了一切。但是，国力增强以后，中国应该如何行事，在这方面中国人从未想过，他们缺乏理论和思想准备。 殖民时代已经成为历史了，现代国际关系模式属于条约体系。这是一种建立在自由贸易基础上的平等的国际关系。一个国家与另一个国家进行自由贸易，其前提就是承认对方和自己处于平等地位，否则不需要贸易，通过武力或劫掠就可以取得对方国家的财富。一战末期，日本提出“二十一条”，企图强占中国山东半岛，美国出面反对，主张维护中国主权和领土完整，其主要动机就是保护自由贸易。如果说，自由贸易建立了国与国之间的平等地位，条约体系则为之提供法律保障。条约体系最初是流行于欧洲国家之间的主流国际交流体系，起源于1648年《威斯特伐利亚和约》的签订，当时，欧洲国家与其它弱小民族和国家的交往仍以殖民体系为主导。随着两次世界大战的相继爆发，国家之间的交往日益频繁，殖民体系、朝贡体系均宣告崩溃。战后，在美国主导下，建立了以自由贸易为基础的条约体系。 在新的世界秩序中，联合国居于核心地位。秩序建立伊始，中国的角色本来被设定为四大“世界警察”之一。1943年11月，德黑兰会议讨论战后秩序重建和联合国成立的问题。罗斯福设想，联合国组织机构应分为三个层次，即全体大会、执行委员会、四警察机构（安理会）。“四警察”机构为联合国最高机构，由美国、英国、中华民国、苏联四国组成，有权快速处理任何对和平构成威胁的事件和突发事变。“四警察”用以应对和平威胁的方法有两种：其一，如果威胁起因于一个小国的革命或扩张，“四警察”可以隔离之，封锁其边界并实施禁运；其二，如果威胁严重，“四警察”可以向有问题的国家提出最后通牒，若通牒遭到拒绝，可依程序对该国实施轰炸及可能的军事进攻。斯大林完全赞同罗斯福的制裁主张，但认为中国无权列入“世界警察”。其实，早在当年10月苏美英审议《四国关于普遍安全的宣言》时，苏联就意图排斥中国，美国国务卿赫尔坚持中国必须加入，甚至不惜以会议达不成任何协议为代价。为了排斥中国，斯大林又提出周密的替代方案，英国也主张“三警察”而不是“四警察”。罗斯福依然坚持将中国列入。他在多种场合表示，“在将来，一个仍然不可战胜的中国将不仅在东亚，而且在全世界起到维护和平与繁荣的适当作用”。罗斯福还表示，他并非没有认识到中国目前还很弱，但他想到的是更远的将来。由于美国政府的坚持，中华民国进入“世界警察”集团，后来法国也被吸纳进来。这就是联合国安理会五个常任理事国的由来。 1971年，中国大陆把台湾赶出联合国，继承了中华民国在安理会的“China”席位。受意识形态的影响，中国仍把周围的世界视作“丛林世界”，认为到处都充满敌人。为了使自己处于较为有利的地位，中国将外交定义为“拿钱搞定一切”。也许正是基于这种理解，中国无意在联合国发挥应有的“世界警察”作用，反而在一些人道主义行动中处处掣肘，以便与所谓强权国家做斗争。在国际法方面，中国签署和通过了一些基本的国际条约、公约，但对一些更重要的条约，中国要么根本没有签署，如《取缔教育歧视公约》、《废止强迫劳动公约》、《保护所有人免遭强迫失踪公约》等，要么签署而不使其在国内生效，如联合国《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》等。中国外交部发言人说得好，“法律不是挡箭牌”，这表明了中国政府对法律的看法，也是其对法律和国际法态度的最好注脚。很难想象，这样的国家能够真正融入国际社会，能够与世界各国和睦、和谐相处。 任何世界秩序都有价值归属。它既可以服务于帝国强权，也可以服务于世界上每个人的基本权利。《联合国宪章》开篇就宣示该组织保障人权的基本宗旨：“重申基本人权、人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念……俾克维持正义，尊重由条约与国际法其他渊源而起之义务……促成大自由中之社会进步及较善之民生”。数十年来，新的国际秩序不仅成功终结了殖民时代的“丛林法则”，在保障人权方面亦取得了可喜的进展。 南非是联合国保障人权的一个典型例子。1946年，印度在第一届联合国大会上提出南非的种族问题，批评南非政府立法冻结印度裔人的土地转让权，并规定印度裔人不同于或低于白种南非人的权利。南非政府搬出《联合国宪章》中的“不干涉原则”为自己辩护，感觉自己理直气壮。联合国在该届联大通过一项决议，要求把双方的争端提交下届联大。实际上，这含蓄地否定了南非把“不干涉原则”作为禁止讨论此类事件的挡箭牌。1950年，联合国特设委员会讨论南非的国际义务，认为根据《联合国宪章》和《世界人权宣言》，会员国有义务保障人权，应避免通过违反人权的法律法规。然而这并未对南非产生拘束力，安理会也没有采取任何行动。1960年3月21日，南非警察向手无寸铁的示威者开枪，制造了震惊世界的沙佩维尔惨案。事件后，南非政府还包围和监禁了这次政治运动的领袖。这次惨案成为联合国直接插手南非事务的转折点。11天后，联合国通过决议，指出：南非此种情势对国际和平与安全构成威胁，允许联合国依据《联合国宪章》第七章采取强制措施。接下来，联合国后来的行动完全超出了南非政府的想象：70年代，联合国宣布种族隔离为一项国际罪行；1974年联合国大会终止了南非的代表资格，并建立反对种族隔离特别委员会；1977年联合国对南非实施强制武器禁运。很多自以为爱国的南非人愤怒了，对国际社会充满敌视，或许还曾诅咒美国搞霸权主义。可南非一旦改善人权状况、建立起民主秩序，南非立即重返国际社会，与各国友好相处。1989年，南非总统德克勒克开启了逐步废除种族隔离制度的政治改革，1994年5月6日，南非举行大选，曼德拉当选南非第一位黑人总统。25日，安理会通过919号决议：立即取消对南非的强制武器禁运和其它一切制裁措施，并解散安理会关于南非的特别委员会。从20世纪90年代开始，联合国加强了对人权的保护，在伊拉克、索马里、海地、南斯拉夫……展开了更多的人道主义行动，受到全球每个角落渴望过和平安宁生活的人们的欢迎。 中国政府喜欢批评美国干涉别国内政。如果一国政府不能保护自己国民的利益，甚至像朝鲜、柬埔寨那样迫害自己的国民，又怎么能拿内政来当作挡箭牌呢？国际交往日益广泛的今天，事实上并不存在所谓纯粹的内政。“我们在利比亚投资一两亿美元的时候，对其内政也许没有影响，但是到你在当地的利益规模达到几百亿美元的时候，这本身就已经是其内政的一部分了”。联合国在维护世界和平和保护人权方面的实践，丰富了现代国际关系理论，是继殖民时代结束后，人类日益走向文明的标志。 四、民主制度 民主制度是保障世界和平的关键。现代政治经济秩序设计师、美国总统威尔逊认为，战争起源于不完善的国内和国际政治体制，缺乏调整国与国之间关系的国际机构，如一战的爆发时，国联还不存在；人类不够开化，不习惯用协商而用武力的方式解决争端等。一些国家在民族主义的驱使下，过度强调国家利益，阻碍了共同利益及共同国际利益的产生，最终导致战争的发生。威尔逊相信，人类社会和国家之间，不存在重大利益冲突，通过协调，国家利益可以在国际关系中和谐一致，战争可以避免。无论在国内还是国际，利益的协调都要通过协商来完成，这表现为一种民主秩序。早在1795年，德国古典哲学家康德就在《论永久和平》一文中把宪法制共和国作为实现永久和平的必要条件，提出“民主国家间不会发生战争”。虽然有人用特别的例子质疑这一理论，但大多数学者都认为民主制度的确减少了战争的发生，民主和平论的确存在。国联、联合国，以及美国的对外政策都可以看作康德理论的某种尝试，而正在进行中的欧盟的实践，更证明了康德理论的生命力。 中美两国有着不同的信仰。美国信仰自由、民主，把人权作为高于一切的价值，无法信任依靠暴力执政的国家。中国的国家指导思想是从俄国输入的马列主义，阶级斗争只是暂时停止，从没有在理论上予以否定和批判。这种深层次的差别阻碍了两国之间的正常交往，金钱外交虽然可以在一定程度上维持两国暂时的友好，但如何才能在两国之间建立永久的和平和友谊？