人大

李鹏在推进民主法治建设上的成就，是继彭真之后，党和国家的重要领导人之一。李鹏担任第九届全国人大常委会委员长的五年，是不安于现状，勇于探索，不断创新的五年。其创造性的工作，为推进中国民主法治建设和加强人大工作，保障和促进中国的改革发展，做出了重要贡献，不仅人大系统，而且党内和社会各界都给予了很高评价。为深入学习李鹏的务实、创新精神，积极做好新形势下的人大工作，笔者认真学习了60万字的《立法与监督——李鹏人大日记》(以下简称《李鹏人大日记》)，在此，以日记为据，就李鹏在人大工作上的创新，谈谈体会和认识。 一、立法上的创新 (一)把党组织的领导职责写入法律。在高等教育法的制定过程中，分歧意见较多，尤其是党的领导问题。在中央开会时，对党委领导下的校长负责制问题展开了讨论。李鹏针对过去“人大有个不成文的规定，即宪法中已肯定了各项事业都应在党的领导下进行，而具体法律中有关党的领导的内容不写入”的问题，指出：“今后就要改变这条不成文的规定。关于党的领导，法律条文该写就写，不需要就不写”、“人大必须贯彻中央意图”[①]。随后在高教法草案上批示“党委领导下的校长负责制必须坚持”。在全国人大常委会党组的领导下，通过四次审议，反复调研，通过了高教法。该法对高校党委的具体职责，做了明确规定，主要有：“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成”。在法律上这样详细的规定党委的职责任务，以国家意志的形式，确立高校党委的法律地位，巩固和完善党委领导下的校长负责制，既有利于党委依法统一领导高校工作，又有利于支持校长独立负责地行使职权。实践证明，这样的体制，可以避免扯皮，效果很好。随后，在修订村民委员会组织法等法律中，也根据工作需要，进一步明确了党组织的地位和作用。 (二)依法确立民族区域自治制度作为基本政治制度的法律地位。支持民族自治地方的发展，是党和国家及全国各族人民的共同任务。在修改民族区域自治法中，李鹏经过长时间的调查研究，于2001年2月22日提出，把“民族区域自治制度是一项基本政治制度”写入民族区域自治法修正案草案，以提高这个制度的法律地位。李鹏阐述了把“重要的政治制度”改为“基本政治制度”的原因。一是党的十五大报告中提出坚持和完善人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度。民族区域自治制度是作为我国一项基本政治制度提出来的。二是民族区域自治法序言第一段讲“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”，最后一段讲“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”。这里既讲是基本政策，又讲是基本法律，应该统一起来，称之为“基本政治制度”。三是1999年9月的中央民族工作会议上，江总书记明确提出：民族区域自治是我国的一项基本政治制度。这是经中央讨论过的。修改是必要的。李鹏发言的观点，符合中央精神，江泽民来电表示满意。九届全国人大常委会第二十次会议采纳了李鹏的建议，并顺利表决通过了关于修改民族区域自治法的决定[②]。 (三)将法律草案全文公布，广泛征求意见。1998年4月27日，在召开的委员长会议上，鉴于国务院提出的土地管理法修订草案，涉及面比较广，与人民群众，特别是广大农民的切身利益紧密相关，李鹏建议全文公布，广泛征求意见，李鹏指出：“这样做一是可以集思广益，使这部法律制定得更加切合实际，更加完善;二是动员全民参加法律草案的讨论，这本身也是在人民群众中进行普法教育”[③]。在同年4月29日闭幕的常委会上，李鹏再次指出：“通过公布法律草案这种形式，直接听取和吸纳人民群众的意见，这也是人民群众行使当家做主权利、参与管理国家事务的一种形式，有利于法律更好地反映人民群众的意愿和要求，提高立法质量。同时，征求意见的过程，也是进行普法教育、提高全社会法律意识和法制观念的过程”[④]。5月6日，全国人大常委会办公厅公布土地管理法修订草案，在全国范围征求意见。随后，重要法律草案公开征求意见的做法得到长期坚持，并形成了制度。这对于坚持走立法的群众路线，发挥人民群众的智慧和力量，科学立法、民主立法，切实提高立法质量，具有制度性、根本性的重要作用。 (四)以旁听审判的形式进行立法调研。合同法是调整平等主体间经济关系的一部重要的基本法。针对审议中存在的一些问题，1999年2月9日李鹏在福建省厦门市中级人民法院旁听了一起借款合同纠纷案的审理，以增加感性认识。李鹏以实际行动表明党和国家对法制建设的重视，对法律的尊重。同时，也是对严肃执法、公正司法的有力推动[⑤]。 二、监督上的创新 (一)把立法和监督相结合，严格把关。李鹏担任委员长期间，有一件不得不说的、影响深远的大事，就是公路法的修正。从1998年10月初审到1999年10月通过，前后一年时间，修正案三次修改，其间：一次推迟表决、一次表决未通过、最后三审通过，李鹏作为委员长坚持充分发扬民主，一人一票，尊重委员的民主权利，严格依法办事，发挥了典型示范作用。在公路法的修正中，不少副委员长和委员担心费改税增加农民负担、增加其他用油单位负担，几次提出意见和建议，尽管国务院领导同志和财政部与人大多次沟通，希望尽快通过，但由于工作不够细、没有做到家，委员们仍没轻易投下庄严的一票，在人大的坚持下，国务院根据委员们的要求，工作更慎重了，把实施方案修改得更加完善。尤其是二审表决未通过，从一定意义上看，是件好事，反映了委员们对国家大事的关心，民主得到发扬，这对加强民主法制建设是有益的。同时，也提升了人大的地位和形象[⑥]。实践证明，人大不是“橡皮图章”。 (二)成立预算工委，加强财经监督。加强对财政预算的监督，管好人民的“钱袋子”是人大监督工作的重中之重，也是李鹏当选委员长后，非常重视关注的一个问题。1998年7月16日，为应对亚洲金融危机，李鹏在中央讨论增发国债的会议上，提出人大是权力机关，要按程序办事，先由国务院提出议案，交人大审议，江泽民同志表示赞成。同时，建议成立预算工作委员会，会议表示同意。同年12月29日，九届全国人大常委会第六次会议通过成立全国人大常委会预算工作委员会。这对于进一步提高预算审查工作质量和增强预算监督力度，具有重要作用[⑦]。随后，全国人大常委会通过了加强经济工作和中央预算监督的决定。这两个决定，都是面向中央政府的，是全国人大对国务院的监督，有助于加强和规范对中央预算的审查监督，更好地发挥中央预算在发展国民经济、促进社会进步中的作用。 (三)确立司法监督原则，积极探索司法监督之路。九届全国人大之初，司法不公问题比较突出，九届全国人大一次会议对高检的赞成票刚过半数。如何对公检法实施监督，是一个没有解决好的问题。李鹏指出，人大监督主要是对法院、检察院工作的监督。人大对某些个案的监督，是帮助审判机关、检察机关发现问题，督促与支持审判、检察机关依法办案、公正司法，但不能代替审判、检察机关办案。严格遵守程序法是司法公正的一个重要保证。李鹏对地方人大开展的个案监督进行了调查研究。全国人大常委会还起草了对重大违法案件实施监督的规定草案，广泛征求意见，五易其稿，两次提交人大常委会审议。鉴于规定不够成熟，经慎重考虑和研究，暂缓出台，为便于工作，李鹏把人大对司法监督的三条原则，即：坚持党的领导、不代替审判机关和检察机关依法办案、坚持集体行使监督权，写入人大常委会工作报告，作为开展司法监督的法律依据。同时，开展刑事诉讼法执法检查，督促解决公检法超期羁押比较严重的问题，收到了比较好的效果[⑧]。 (四)重视监督立法，为制定出台监督法奠定了基础。针对人民群众要求加强人大监督的迫切愿望，李鹏听取了前几届人大起草监督法基本情况的汇报，并列入立法规划，大量调研，征求意见，全国人大常委会还初审了监督法草案。李鹏提出，要把监督放在与立法同等重要的位置。只有突出重点，监督才可能深入。要改进监督方式，关键在增强实效。监督要有结果，没有结果，不了了之，等于没有监督。监督切忌过多、过滥而流于形式。要把工作监督和执法检查结合起来，把人大的监督和舆论监督、群众监督结合起来，把监督与完善法律结合起来，从而加大监督工作的力度，提高监督工作的实效。人大的监督工作要有中国特色。人大监督工作中可以更多地采取询问的形式。监督不可越权，主要是起示范和警示作用。人大监督的目的，是为了督促国家行政、审判、检察机关依法行政、公正司法，把工作做得更好[⑨]。李鹏的这些行为和观点为监督法的出台，奠定了良好的实践基础和理论基础，也为做好人大监督工作、依法规范监督指明了方向。 三、理论上的创新 (一)关于民主问题。李鹏指出：“中国有中国的国情，民主不是看形式，而是看实质内容。治理国家的一个重要的基本方略是依法治国。人民的意志、中国共产党的意志通过法定程序成为法律。任何组织，包括中国共产党在内，都要遵守法律，这就可以避免过去犯过的错误”[⑩]、“民主的特点就是协商”、“我们开会时不大喊大叫，不互相攻击，而是坐下来协商，畅所欲言。这就是中国式的民主”[11]、“政治文明建设的一个关键环节在于各级党委能不能很好地通过人大等国家机关依法执政、治理国家”[12]、“我国有3大基层民主，即村民自治民主、职工代表大会民主，还有城市居民民主。这3大基层民主，体现了人民当家做主。这是中国民主的特色”[13]、“‘海选’是一种民主形式，比较适合农村。但‘海选’不能没有党的领导。对‘海选’也不要太迷信，最终要通过实践来检验选出来的人是不是能真正为广大村民服务，能不能贯彻执行党的方针政策”[14]。 (二)关于人大与“一府两院”关系问题。李鹏指出：“人大对‘一府两院’既有监督，又有支持，人大和政府都是在一条船上的，为了一个共同目标而行使不同的职权”[15]、 “人大和‘一府两院’是‘同唱一台戏’”、“人大不可越权，但要发挥监督作用”[16]、“选举也是对干部的监督”[17]。人大和政府都在一条船上，说到了中国特色国家机构的本质，以及中国人大与西方议会的本质区别。人大与“一府两院”职责不同，目标相同，只有同舟共济，才能推动中国特色社会主义伟大事业，实现中华民族的伟大复兴。 (三)关于政治制度问题。李鹏持严谨、科学、客观的态度。李鹏指出：“不能说中国的人大制度是世界上最好的制度，但是最适合中国国情的制度”[18]、“没有一个稳定的政治环境，没有中国共产党坚强有力的领导，就绝不会有中国经济的腾飞;中国的经济成就，说到底，是中国政治体制发展进步成就的最好体现”[19]。世界各国人民都有选择自己政治道路的权利，但在中国，历史证明，照搬西方政治体制的模式是一条走不通的路。人民代表大会制度，深深植根于人民群众之中，是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。既要坚持，还要不断完善，使之更好地适应形势和任务的需要。 (四)关于立法问题。李鹏指出：“法属于上层建筑，不同的社会形态，有着本质不同的法制”、“立法需要法学理论的支持和指导，但同时又强调法学是上层建筑，必须为经济基础服务，为现代化建设服务”[20]、“中国政体的特点，是法制统一，所有法律必须服从宪法，地方立法不能与国家法律冲突，这是中国稳定发展、国家统一、民族团结的重要保证”[21]、“中国法律不能像美国那样具体，也不能搞英国式的判例法，应该是既有原则，又有具体内容”[22]、“法律应有一定的前瞻性，但从国情出发，不应过分强调与国际接轨。法律又是可以适时修改的，不能求全”[23]、“东南亚金融危机有很多启示，其中一个重要启示是发展中国家要注意防范风险，学会保护自己。体现在立法上就是既要借鉴国际上一切成功的经验，又要充分考虑到中国国情”、“世界各国经济发展水平有高低，条件各有不同，在经济活动中采用完全相同的规则，表面上看是公正的，但在某些环节上就可能导致事实上的不公正”、“我们制定的法律既要有前瞻性，又要体现阶段性特点。改革是一个不断发展和深化的过程，因而法律也必须随着改革的进程不断加以完善。从这个意义上说，我们今天制定的法律既要为改革和探索留下一定的空间，又要切实可行”[24]、“要把改革和发展中被实践证明是正确的做法用法律形式肯定下来，对不适应现实需要的法律进行修改或予以废止”[25]、“人大制定法律就是把人民的意志，把党中央、国务院的政策上升为法律，等于在做政策的评价”[26]、“制定法律也应防止烦琐哲学，减少重复条文”、“立的法既要符合中国国情，同时也要符合人类社会生活的共同规律”[27]、“立法的过程是一个动态的过程，也是一个与日俱进的过程”[28]、“人大常委会应该把更多的精力放在法律议案的审议方面。这样，人大常委会的工作就比较主动”[29]。 (五)关于代表依法履职问题。李鹏说：“人大代表在履行职责时，要避免把注意力集中在局部利益而忽视国家整体利益，避免只关心少数人利益而忽视对特殊困难群体的关心和全体人民的根本利益;要防止以人大代表的名义，为自己、亲朋好友谋取私利和争取特殊照顾”、“人大代表不仅是一种荣誉，更是一种职务，承担着宪法和法律赋予的重大职责”、“要改革创新，不断拓宽工作思路，探索新的形式，支持和保障代表依法行使各项权利，履行各项职责，更好地发挥代表作用”[30]、“中国的代表制度跟国外议会不一样，每个代表都有自己的专业和本职工作，生活和工作在人民群众之中，这是中国民主制度的一个特点，也是一种优势”[31]。 (六)关于党的领导与发挥人大作用问题。李鹏指出：“加强党的领导同发挥人大作用是一致的，是辩证统一的。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民遵守、执行宪法和法律，党本身也在宪法和法律范围内活动”[32]、“人大是权力机关，这是针对其他国家机关而言的。人大是在中国共产党领导下开展工作的”、“人大享有的权力要根据党中央的决策，经过法定程序来实现”、“如果人大的工作不是加强党的领导而是削弱党的领导，那么人大的工作就违背了我们国家的体制”[33]、“各级人民代表大会本身就是一个政治机构，是国家政权的基本组织形式，必须贯彻党的意图”[34]、“把党和法对立起来，是不对的。同样，把党的领导和人民当家做主对立起来，也是不对的”[35]、“人大不要过多地做决定。一旦做决定就要做在关键的问题上”[36]。 四、其他方面的创新 (一)常委会分组。针对前几届人大常委会审议分4个小组，每组人员不固定，每次都要重新编组，指定临时召集人，审议时不能有效引导，审议质量不高等问题，经过调查研究，李鹏提出了新的分组方案，共分6个组，人员固定，召集人由委员长会议提出建议名单，大都由各专门委员会正副主任委员担任。在第一次小组会议通过后，召集人就固定下来，在本届任期内不变。实践证明，这种做法，有利于提高审议质量[37]。 (二)立法计划和三审制。李鹏提出，争取制定法律的主动性，加强计划性，做到年度有计划，本届有规划，到2010年有纲要。变被动立法为主动立法。针对国务院、“两高”和军委提交法律草案，一般比较晚，没有充分的时间审议问题，李鹏提出了采取三审制的办法，即：一审提出草案，并加以说明，使委员们了解草案要点;二审进行深入讨论，进行充分的调查研究;三审时，根据讨论的情况，决定是否表决，如果三审后意见分歧仍很大，继续审议，以此提高立法质量[38]。这些好的做法一直沿用至今。 (三)人大新闻宣传工作。李鹏指出，对人大的活动做适当的宣传是必要的，让人们了解人大，对人大工作也是个督促。宣传民主与法制，是党整个宣传工作的组成部分。我国要真正成为一个法治国家，除了要有健全的法律体系、监督体系外，很重要的就是要在人民群众中间树立法制观念。只有把人大工作同舆论宣传结合起来，才能提高人们对人大性质、地位、作用的认识，了解人大及其常委会，更好地推动人大工作[39]。在李鹏的重视下，《人民日报》开辟了《民主法制》周刊，全国人大的《人大工作通讯》改名为《中国人大》，并由李鹏题写刊名。民主法制建设和人大工作的宣传有声有色，有力地配合了人大工作的开展。 (四)对地方人大工作的指导。李鹏指出，地方性法规有几条就定几条，重复的都不写，这样既简明，针对性也强。同时，地方立法一定要注意可操作性，规定应该具体一点。在不与国家法律相抵触的前提下，也可以创新[40]。要提倡一事一法，简明扼要，不要面面俱到。地方立法还要注意防止不适当地强调部门利益和地方利益[41]。李鹏指出，地方人大决定重大事项，具有法律效力，党委通过人大做出重大事项决定，可以规范和引导全社会的行动[42]。各地人大创造性地工作，有利于全国人大总结经验，加以推广[43]。人大的立法、监督工作都只由全国人大及其常委会进行，而没有地方人大这个基础，是不行的[44]。全国人大常委会要坚持从群众中来到群众中去，总结和推广地方人大的好的经验和行之有效的做法，这样可以使人大工作开展得更加切合地方实际[45]。 五、几点启示 (一)要用心去做人大工作。人大工作并不复杂，只要用心去做，都会做好。李鹏当选委员长时已69岁，正是颐养天年的时候。为不负人民的重托，李鹏以“而今迈步从头越”的气慨，脚踏实地，勇于担当，依法履职，鼓励创新，积极作为，颇有建树。李鹏有记日记的习惯，用心观察世情和国情的变化，用心分析研究人大工作中的点滴体会和认识，提出真知灼见，指导各项工作的开展，既充分发扬民主，群策群力，集体行使职权，又较好地发挥个人智慧和作用，其理论价值和实践意义，对中国的民主法治建设和人大工作将产生长远的影响。 (二)要深入实际调查研究。人大是民主选举产生的，其权力来源于人民，只有保持同人民的血肉联系，了解人民的意愿，倾听人民的呼声，议事、决策才有坚实的群众基础，人大工作才能保持蓬勃生机与旺盛活力。李鹏担任九届全国人大常委会委员长期间，全国人大及其常委会通过的法律、法律解释和有关法律问题的决定共113件，常委会开展执法检查22次，听取专题工作报告40次。在繁忙的工作中，李鹏经常深入工厂、农村、学校等地调查研究，深入听取各方意见，为人大立法、监督等各项工作，更好地反映人民群众的意愿和要求、更加符合全国及地方实际，奠定了良好基础。这也是李鹏深得各方好评的重要原因。 (三)要坚持和依靠党的领导。中国的人大不是西方议会。坚持和依靠党的领导，是做好人大工作的重要原则和根本保证。李鹏在人大工作中，坚持重大事项请示报告制度，积极争取中央领导集体的重视和支持。同时，加强与“一府两院”的沟通协调，既督促其依法行政、公正司法，又大力支持“一府两院”的工作。在党的领导下，人大与其他国家机关各负其责，各司其职，协调配合，共同坚持和完善人民代表大会制度，为国家的兴旺发达、社会长治久安、人民幸福安康，提供了重要保证，做出了重要贡献。 (蒋元文，男，1963年7月出生，中央党校行政管理学在职研究生学历，长期从事人大制度和人大工作理论与实务研究，主要研究方向为宪法学、行政管理学，现任重庆市人大常委会研究室调研处处长。联系电话：(023)67678627 13062332812。邮编：401147。) 注释： [①]《李鹏人大日记》第90页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [②]参见《李鹏人大日记》第475、476、478页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [③]《李鹏人大日记》第107页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [④]《李鹏人大日记》第109页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [⑤]参见《李鹏人大日记》第196—199页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [⑥]参见《李鹏人大日记》第347—369页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [⑦]参见《李鹏人大日记》第376、383页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [⑧] 参见《李鹏人大日记》第487、490、493、514、515、523页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [⑨] 参见《李鹏人大日记》第526、535、538、547、555、560、564、538页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [⑩]《李鹏人大日记》第159页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [11]《李鹏人大日记》第761页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [12]《李鹏人大日记》第900页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [13]《李鹏人大日记》第163页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [14]《李鹏人大日记》第170页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [15]《李鹏人大日记》第35页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [16]《李鹏人大日记》第531页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [17]《李鹏人大日记》第147页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [18]《李鹏人大日记》第50页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [19]《李鹏人大日记》第854页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [20]《李鹏人大日记》第51、52页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [21]《李鹏人大日记》第333页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [22]《李鹏人大日记》第102页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [23]《李鹏人大日记》第216页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [24]《李鹏人大日记》第224页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [25]《李鹏人大日记》第312页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [26]《李鹏人大日记》第675页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [27]《李鹏人大日记》第298页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [28]《李鹏人大日记》第337页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [29]《李鹏人大日记》第307页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [30]《李鹏人大日记》第870、871页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [31]《李鹏人大日记》第864页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [32]《李鹏人大日记》第274页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [33]《李鹏人大日记》第559、551、562页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [34]《李鹏人大日记》第836页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [35]《李鹏人大日记》第892页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [36]《李鹏人大日记》第905页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [37]参见《李鹏人大日记》第78、79页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [38]参见《李鹏人大日记》第281—284页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [39]参见《李鹏人大日记》第787、789、795、794、800页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [40]参见《李鹏人大日记》第300页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [41]参见《李鹏人大日记》第318页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [42]参见《李鹏人大日记》第342页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [43]参见《李鹏人大日记》第325页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [44]参见《李鹏人大日记》第882页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。 [45]参见《李鹏人大日记》第534、876页，新华出版社、中国民主法制出版社出版。