发改委

古希腊哲人阿基米德曾经说过：“给我一个支点，我就能撬动地球。”对于踯躅不前的中国改革事业来说，当前最需要的就是这样一个支点。 一 中国国务院日前批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，对财税、金融、资源环境、文化、科教卫社会事业、行政、城乡发展、外经各项体制及综合配套改革做出了全面部署，并确立了牵头和负责的相关部委。比较引人注意的是，它对铁路管理体制、国家机关公车等一年来民意聚焦的问题均做出了回答。 虽然看起来如此重要、宏观和面面俱到，但这其实只是国务院每年都要照例批转的一个常规性文件。若拿今年3月18日转发的这个《意见》同去年5月28日转发的《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》相比，有心人一定会发现，除了抬头几乎一模一样外，两份《意见》开头的“指导思想和总体要求”与结尾的总结要求在文字上亦大同小异；如果再回头审查过去五年里每一个《意见》的最终落实情况，我们多半会相当失望。这亦凸显出推动中国改革之难。 但今年毕竟还是有所不同的，眼下正值邓小平南巡及南方谈话发表20周年之际，近来民间要求加快改革步伐的呼声一浪高过一浪，而中央高层也频繁反馈以热烈响应——我们看到，温家宝总理和李克强副总理新年以后在多个场合一再公开表达了推进经济乃至政治体制改革的决心，大有一种时不我待的急切感。加之不久之前相继曝光的广东“乌坎事件”与重庆“王立军事件”及其解决模式、并由此折射出来的对“中国应该向何处去”的迥异思考和回答，都为国家的政治生活营造出一种久违了的活跃——甚至有些躁动——的鼎新革故氛围。许多开明人士也冀望能够一鼓作气，在沉寂了数十年之后将中国改革推入“第二春”。 二 然而，正如中国改革开放的“总设计师”邓小平曾经说过的，当代中国的改革是一项“摸着石头过河”的复杂的综合性系统工程，并没有多少前人的经验教训可资借鉴。或者我们可以这么简单概括：现在社会上绝大多数人同意，中国在政治、经济、社会、文化等几乎每一个领域内都存在大量制约生产力和创造力的体制性障碍，因此必须大力推进改革。但分歧在于：朝什么方向改？怎么改？改革的轻重缓急和先后秩序如何确定？……面对所有这些棘手问题，今天的中国社会早已不像30多年前那样能够轻易地取得共识。而关于这些问题的南辕北辙、甚至尖锐对立的答案和争论，足以使亟待推进的改革长久停留在原地踏步。 许多人于是呼吁，重启改革需要重新凝聚共识。但我以为，如果把所谓“共识”理解为在上述所有主要问题上都取得一致的话，那么这个共识恐怕永远都不可能重新获得。因为在今日中国，利益和思想的多元已经根深蒂固，人们既没有共同的敌人，如当年压得所有人喘不过气来的“极左路线”；也缺乏共同的目标，如当年令全国人民向往的“温饱”和“小康”（还记得“三大件”吗？）——许多人在许多年以前就实现了“小康”，一些人如今甚至已是巨富。因此，现在和今后的改革共识，大概只可能存在于模糊的大方向上——例如，将中国建设成为一个更加民主法治、自由平等的社会等等。 但这仍然不足以直接回答“如何启动下一步改革”这个迫切的问题，因此我主张，当下亟需的是寻找到一个新支点，就像当年的农村联产承包责任制那样。文革时期国家宣传机器动员政治运动时常喜欢用一个词，叫做“纲举目张”，改革时代其实也一样。系统性的改革应当像化学中的连锁反应，经由这个支点，一个改革撬动下一个和下一系列其他改革，直至最终完成全方位、整体性的变革。 三 很显然，这个支点本身应当是经济性的，这是因为中国当下的首要问题仍然是经济问题——经济的不平等和不平衡，但它必须能够催化政治层面的变革。照此标准，在我看来最合适的，莫过于政府财政预算的民主化和透明化了，特别是基层政府的公共财政体系建设。历史经验告诉我们，管住了政府的钱袋子，差不多就等于管住了政府本身；而管住了政府，则就基本上自然消除了社会中的绝大部分问题，在目前的中国社会尤其如此。 所以西谚有云：“悠悠万事，惟税为大。”世界上第一个现代议会——英格兰议会正是因税收和财政的分歧而诞生的，而我们所熟知的美国国会两党的争吵也主要集中在财税问题上。就中国未来而言，可以预计的是，只要公众能够对政府的税收政策和财政支出充分知情并行使真实而有效的监督权，则必将对政府行为、人大代表选举、国有企事业监管、新闻监督与言论自由等诸多方面产生深远影响。 推进预算民主的操作路径很简单：惟“公开”二字而已。就此意义来说，温家宝总理去年起亲自督办的国务院各部位公开三公经费，是一个良好的开始。接下来不仅是三公经费，还应当将这种公开推开到各级政府的所有财政支出，一言以蔽之，政府收进来和花出去的每一分钱都要让纳税人清清楚楚。 四 按照许多有识之士的分析，中国改革之所以陷入僵局，共识难以取得，动力日益衰竭，一个最重要的原因是所谓“既得利益群体”的强大阻力。应当看到，它们本身正是改革开放和经济发展造就的。在改革之初，这些群体曾是改革的热心支持者，但随着改革的深入和利益格局的多元化，仅仅“做大蛋糕”——所谓“发展”——已越来越难以满足所有社会群体的诉求，如何“切蛋糕”——“分配”——的重要性日益突出之时，他们中的许多人便转而利用自身掌握的话语权，试图在立法、行政、司法等各个领域里，将尚存诸多不合理性、原本属于改革中途的“过渡体制”永久地固定下来，从而谋求本集团利益的持续最大化。 而在另一方面，社会中“沉默的大多数”的权益则因为他们无权无势、缺乏基本的话语权而被漠视和损害。因此，如果想要为改革重新注入动力，最有效的办法便是帮助他们将自身的诉求转化为切实的博弈力量。 要做到这一点，几乎不需要政府做什么，事实上很可能恰恰相反，它要求政府少做或不再做什么——只要在社会管理层面逐步放开各种民间自发团体的设立和监管，就能起到事半功倍的效果。去年以来，广东省在这方面进行了一些可喜的尝试。可以想见，放松对社会组织的严厉管制，降低它们的门槛，允许民间自发成立各类社会组织，在当下并不会对任何一种依靠政府行政壁垒维护的既得利益造成直接的冲击，因而几乎不会遭到什么团体和个人特别强大的反对。然而，一俟这些不受党委和政府“领导”的真正意义上的民间组织发育成长起来，它们本身也会成为具有足够博弈力量的“利益团体”——由100个会员组织起来的四川建筑工人同乡会在与雇主和政府谈判时，其议价能力毫无疑问比100个互相不认识的分散的四川建筑工人不可同日而语。而随着各种类型、性质、规模的自发社会组织纷纷茁壮成长起来，那么，目前社会上那些掌握了大部分政治、经济资源的肆无忌惮的强势利益集团今后的行为恐怕必将受到有力的束缚。 我想进一步指出的是，即便是在西方民主国家，事实上绝大多数社会组织也并不是政治性的，而且它们的目标大多只是追求某一种微观的、单一的经济利益。然而，组织性质的非政治性并不妨碍它们在追求各自具体和独特目标的过程中对政府权力发挥有力的制约功能。 这是一种非典型的“增量改革”模式。过去人们常说的“增量改革”，是指在不触动既有体制的前提下在它之外另做出一块蛋糕，最终由于增量越来越大而逐步“覆盖”掉体制内的“存量”。而像放松社会组织管制这类改革，也不会直接损害到现有体制之下的既得利益，但它不是通过直接“做大增量”，而是通过在既有体制框架内扶持弱势的利益集团参与博弈来促进旧体制的瓦解和新体制的形成。 五 有些人经常忧心忡忡地说，蛋糕不可能永远做大下去，利益格局重新调整的那一天迟早会到来。这是正确的，但利益格局的重新调整并不意味着必须通过政治力量来重新规划、进而通过剥夺一部分人的既得利益的方式来补偿另一部分人。事实上，这样强制推行的改革既阻力重重，一般也不会取得很好的效果。利益格局的调整完全可以通过有意识地帮助一部分人增强博弈力量、进而让他们自己去通过讨价还价来实现。时下许多人一提到“利益集团”就反感，实际上，中国真正的问题不是存在太多太强的利益集团，而是相反——中国的利益集团还不足够多元、还没有公开化，不同利益集团之间的力量对比严重地不平衡——只见强势利益集团的主张而听不到弱势利益集团的呼声，因而在各种法律政策的制订和执行过程中形不成真正公平透明的博弈。 就这个意义上说，我认为，如果我们想要继续顺利、平稳、有序地推进改革，放开乃至求助于“民间社会”，是必须要迈出的关键一步。没有一个拥有强大自我组织和自我管理能力的充满生机的“社会”，中国未来必将发生的政治变革的前景将会非常叵测和险恶。 写到这里，或许有必要特别指出一下我个人最反对的一种思维模式：在它看来，面对积弊丛生的社会现状，一切局部的、枝节的修修补补都是无济于事的。相反，它怀着一种“这是最后的斗争”的理想情怀，试图为未来描绘一幅完美的蓝图，在此基础上设计一套看起来可以一步到位的全局性方案，并规划详尽的实施战略和步骤……一旦这种思维模式遇到适合的社会土壤，再度发酵成为支配性的主流语境，那么，不仅是改革开放的未来，整个国家的现代化都将被彻底葬送。如果说过去一个世纪的历史给予我们现代中国人留下了些什么的话，这应该就是最宝贵的教诲。古往今来一切成功而具有进步意义的社会变革从来都不是哪个先知在书斋里根据什么“主义”事先规划出来的，相反，它们都是从看似枝节性的修修补补出发，一点一滴积累演化而来的。 六 作为推进下一步改革和谋划更长远的变革的另一个补充环节，我还认为，应当适时恢复在改革开放前半程曾发挥过巨大作用的国家体改委那样的机构。事实上，不少分析人士正确地指出，过去10年来改革之所以陷于停滞，与体改委作为一个独立机构于2003年的被撤销、其职能并入实权在握的发改委有很大关系。过去的体改委基本不具有国务院其他部委所拥有的政策审批权，作为一个为改革出谋划策和设计方案的“半智囊”机构，其自身相对超脱，因而比较容易做到不受部门利益左右，它出台的政策也被认为更具全局考量、更着眼于长远。未来的中国改革必定需要诸多更深刻的“顶层设计”，类似过去体改委的独立机构将是不可或缺的。 当然，在中国社会已经进入到目前这样一个需要更广泛和全面变革的新时代，简单恢复国务院下辖的国家经济体制改革委员会旧制，已经不能适应新的改革形势之需，因为该新机构的职能范围远远超出了“经济体制改革”，亦非国务院职权所能涵盖。依我之见，在最合理和最高效的架构下，新的改革政策设计机构应当隶属于中共中央，其地位差不多相当于中央的一个专门委员会，例如现有的纪委。未来这个机构的名称可以叫“中共中央体制改革委员会”，由一位政治局委员以上的中央主要领导主持。如此，则未来的改革事业庶几既能够稳妥可控，又不至于被利益集团所劫持。 作为一个一贯主张分权和放权的自由宪政论者，以往我几乎从不主张（而且几乎总是坚决反对）为某一特定社会目标新设专门的政府职能部门。但改革必然要动到人们现有的“奶酪”，因而其政策的设计和推动需要有超然于现有利益格局之外的“旁观者”。这就呼唤一个类似于体改委这样的部门——我们不是因为它拥有强大的管制能力而呼唤它，而是因为它自身有可能不陷入既得利益纷争而期待它。 （注：本文仅代表作者本人观点。作者是中国《上海商报》评论版主编。 本文编辑刘波 bo.liu@ftchinese.com）

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