宪政

作者：曹思源 | 评论(0) | 标签:时事观点

四、 宪政与分权

在民主制度的建立上，尼赫鲁是通过自己的巨大影响力，身体力行，率先垂范，通过开创先例的方式来建立民主的惯例与传统。从一定意义上说，印度宪法及宪政体制的巩固，得益于以尼赫鲁为首的第一代领导人在宪法初步运行阶段的宪政精神与工作作风。

印度社会、民族、宗教、语言的高度异质性、复杂性，对于印度的宪政民主制度而言既是一个障碍也是一个优势。各民族、语言、宗教共存于一个国家里的事实，必然要求国家在进行统治时去商量、说服、谈判、妥协与整合。而尼赫鲁作为第一代领导人中的最高领袖，恰恰是一位注重协商与说服的宽容的领袖，一位反对政治暴力的领袖。他曾经在一次演说中说道，“我能容忍因错误的原因而发起的运动，但这些运动必须是和平的、非暴力的。如果我们想要为我们的国家谋取一个伟大的未来，我们就至少必须在这个基本原则问题上达成一致：即在政治领域中我们将实践真理，且以非暴力的手段。”

政治生活中的这种非暴力的精神的普遍存在，事实上为政治斗争各方的谈判提供了一个必要的基础。1962年印度在中印边界战争中失败后，一些幕僚曾建议尼赫鲁宣布紧急状态，以帮助政府渡过难关。但尼赫鲁予以严辞拒绝，认为这种措施有违民主传统。

尼赫鲁很注重权力的制衡。他并不赞成将总理和执政党主席的职务合二为一，因为他始终认为同时担任这两种职务会互相干扰。1954年秋，他在连续担任了三年国大党主席职务后，不顾党内的盛情挽留，坚决辞去了国大党主席的职务。为了使宪政制度能够在印度得到巩固，担任总理职务后，他公开表示：“我不想让印度成为这样一个国家，千百万人对一个人惟命是从，我想要一个强有力的反对派。”在内阁会议上，他从不采取压制的方法，而是以说服的办法使反对自己观点的人接受他的意见。1951年前后，在他的努力下，国大党政府改变以往对共产党的压制政策，使共产党合法化，并反对一些邦取缔共产党的法令，使共产党成为印度的主要政党之一。

尼赫鲁在任时期一直保持着一种民主的领导方式，并把这种领导作风加以惯例化，最终形成了一种制度、一种传统。尼赫鲁本来完全能够以执政党和政治制度为代价，把权力高度集中在自己的手里，他本来可以运用民粹主义的口号来取代这种正式的政治制度。而许许多多非洲国家和亚洲国家的领袖就是这样做的，并导致他们的国家为此付出了沉重的代价。然而，尼赫鲁没有选择这样做，因此，议会制度得以在印度生根。

五、 政党政治逐步发展成熟

印度宪政制度走向巩固的一个重要标志是其政党政治逐步发展成熟。

从印度独立到印度人民院第9次大选之前的这段时间，国大党长期控制着印度议会（人民院）的绝对多数，独掌政权，因此被称为国大党一党独大制。但印度宪法和法律并不限制其他政党的存在及其谋求执政的活动，在一党独大的同時可以多党并存。1957年，印度喀拉拉邦出现了第一个共产党执政的邦政权。在西孟加拉邦，从1977年开始，左翼阵线连续执政28年，是印度执政时间最长的地方政府，其首席部长巴嗒，是印共（马）中央政治局委员。这种多党并存的合法状况，为印度独立以后长期保持政治稳定，并为印度最终实现从一党长期执政到多党交替执政的转变提供了法制环境。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

纵观印度政党政治的历史，可以分为四个阶段——

1948～1964年，尼赫鲁领导着国大党和印度政府：

由于国大党在英国殖民时期领导民族主义运动的卓越表现和尼赫鲁本人在印度人民心目中的崇高威望，国大党理所当然地成为印度独立后的执政党。尼赫鲁及其领导下的国大党在印度独立以后单独执政了17年。

1965～1988年，国大党继续执政，印度民主政治有走向专制的危险：

1964年5月27日尼赫鲁去世。不久，尼赫鲁的女儿英• 甘地当选为第三任总理。她采取以“消除贫穷”为核心的政治来动员占印度人口大多数的穷人。这将英•甘地推向了政治权力的顶峰。同时，她利用民众的支持，排除国大党的元老，代之以绝对效忠和维护她个人的官员；这些人同样在低一级上任命效忠于自己的人。致使原来国大党自下而上选举党的领导人的做法被自上而下层层任命党的各级领导的做法所取代。此举严重侵蚀了国大党地方领导人的民主基础。再则，为对付老一代国大党精英所组织的反对和指责，特別是纳拉扬领导的反对党于1974年组织全国性罢工，1975年6月26日英•甘地宣布全印度“紧急状态”，中止公民的民主权利，实行严格的新闻审查制度，逮捕了大多数反对派领导人。紧急状态持续19个月，英•甘地这一行动导致国大党支持率的急剧下降和国大党內部加剧分裂。1977年大选惨败，使得国大党及尼赫鲁—甘地家族执政链条中断。

1984年的第8次大选中，由于英•甘地的遇刺，许多民众出于对其儿子拉•甘地的同情，同時也由于当时拉•甘地本人有“廉洁先生”的美誉，国大党以人民院403席，占总议席73.9%重新胜出。

1989～2004年，印度一党独大体制的结束和两党制的雏形：

1989年，由于国大党在处理地区教派和外交事务上的失误，以及陷入“博福斯丑闻”，最终导致国大党在第9次大选中落败。印度政党政治进入国大党、印度人民党和全国阵线三足鼎立时期。在1989年12月至1999年4月的十年中，印度一共组织了八届中央政府，其中六届只执政了一年左右便倒台了，印度进入了比较短暂的政府频繁更迭时期。与此同时，多党制终于宣告了印度一党独大体制的结束。

1999年10月印度第13次大选中，以印度人民党为首的全国民主联盟在人民院543个竞选席位中占有356席。人民党及其联盟稳定执政，一直到2004年。

2004年至今，印度两党制基本成功定型，民主宪政走向成熟。

2004年4月20日至5月10日印度举行了第十四届人民院选举。以印度人民党为核心的全国民主联盟只赢得了人民院543个议席中的185席，而国大党及其盟党赢得了217席。根据印度宪法中的简单多数原则，国大党获得了联合其他党派组阁的权力。

2009年4—5月，印度进行第15届人民院选举。选举结果，由国大党领导的联合进步联盟胜出，再次组成联合政府。

这样，经过50余年的长期发展，宪政民主制度经过了初期的不确定状态，在印度基本上算是根深叶茂了。多党竞争、胜者轮流执政，标志着印度宪政民主制度已经成功定型。

六.政治力量的多元化

印度多党竞争局面形成的具体原因在于政治力量趋于多元化。

议会民主体制在很大程度上表现为选票政治。选举的竞争性使各种社会集团都在为获得政治权力去争取选民，即使是那些原来政治上消极或被排除于政治活动之外的社会集团也被动员起来卷入了国家政治，从而使印度成为高度政治化的国家。在这个由众多种族、语言、宗教、种姓构成的多元性社会中，不同的社会集团在争取和维护自己利益的过程中不断集聚并形成了各自的政治势力。长期以来，政治宗教化、种姓化和地方化已成为印度政治发展的显著特点。在印度当今的政治舞台上，代表不同宗教、种姓和地方种族的政治势力正在崛起并从三个方面使政治力量不可避免地走向了多元化的发展趋势。

1、印度教民族主义势力的崛起

在国大党走向坎坷的同时，具有民族主义和印度教教派色彩的印度人民党却迅速崛起。该党通过唤起广大民众对印度教传统文化的宗教热忱和强烈的民族主义感情而赢得了政治上的支持，迅速发展壮大了自己的政治力量。该党在人民院的席位由1984年的2席猛增到1989年的86席和1991年的119席。在1996年的大选中，该党获得161席，成为议会第一大党并组织了政府。在1998年的大选中，印度人民党获得179席，再次成为获得人民院席位最多的政党，与十几个小党共同组成了联合政府。在1999年的大选中，该党获得182席，第三次与其盟党组织了新政府。印度人民党在其成立后的最初几次大选中的得票率也反映了该党力量的增长和在选民心目中地位的提高。从第八次到第十三次大选，它的得票率分别为7.4%、1.5%、20%、25.5%和23.8%。

印度人民党在1998年选举中获得的选票情况表明了该党在印度教徒中的支持基础正在不断扩大。该党不仅继续获得了高等种姓半数以上的选票，而且成了获得较低种姓选票最多的政党。该党原来的社会基础主要是城市中有文化的印度教徒，但后来不论在城市还是在农村的印度教徒中，都是获得选票最多的政党。在有文化的印度教徒选民中，其支持者最多。

印度人民党在民众中的吸引力和号召力越来越强，有其深刻的社会背景。上世纪80年代以来，印度出现了一股强大的印度教复兴思潮，一种新的印度教认同正在确立。印度教复兴主义的积极分子常常是成功的商人和官员，印度新闻界称他们为“身穿藏红色衣服的雅皮士”。90年代初其支持者越来越多地来自印度稳健的中产阶级印度教徒、商人、会计师、律师和工程师，以及来自高级文官、知识分子和新闻记者。

2、低种姓政治力量的觉醒

在印度社会的等级结构中，宪法上的表列种姓和表列部族是处于社会最底层的劳苦民众，也是两支人数庞大的选民队伍。据1991年的人口普查，表列种姓人数为1.38亿，表列部族人数6780万，两者之和达两亿多，占了当时全国人口总数的1/4 。 教育的普及、媒介的扩大和选举制度的实行，大大促进了低种姓政治意识的觉醒。他们越来越认识到政治权力的重要性，要求在政治、经济和社会方面获得平等权利和地位的呼声越来越高。高等种姓和“大人物”逐渐失去了在政治上支配中、低种姓的能力。早在上世纪五六十年代，一些较低种姓就已经通过政党政治的合法性成功地挑战了婆罗门等高等种姓在政治领域里的支配地位。70～80年代，在印度的北部和西部地区，中、低种姓要求分享高等种姓权力和地位的斗争也开始高涨，例如在北方邦和比哈尔邦就出现了分别代表中等种姓和低等种姓利益的政党。

由于低种姓在人数上占有优势，因此很快就形成了不可忽视的政治力量，并能够在邦议会选举中获胜成为执政党。一些受过高等教育的低种姓青年积极参政并成长为颇具影响的政治领袖。从中央和各邦议会议员的社会、经济背景来看，政治权力正在从城市的高种姓手中转向农村的中、低种姓手中。低种姓作为一种政治力量的崛起，必然对其它表列种姓、表列部族等社会贫弱阶层产生示范效应。从社会发展的角度来看，低种姓的崛起和参政是印度民主进程中的一个重要方面，它不仅会对未来的政治发展和政治力量对比产生重大影响，而且已经对沿袭了几千年的种姓制度构成了致命的挑战。最后彻底埋葬这一丑陋制度的必然正是这支力量。

3、地区政治力量的增强

印度独立后，虽然名义上实行联邦制的国家结构，但是联邦政府为加强国家的统一而采取了中央高度集权的作法，中央与各邦的矛盾一直比较突出。上世纪50年代中期，印度政府在国内少数种族的强烈要求下，按照种族/语言的原则划分了各邦。这种划分一定程度上缓解了种族之间的矛盾，但同时也助长了地区种族主义的发展和政党政治地区化的趋势。

印度的地区政党一般都是代表某一邦的地区利益或者是某一特殊种族/语言、宗教或种姓集团的利益，因此在地方上有着深厚的社会基础。在某些邦，如泰米尔纳德邦、印控克什米尔和西北部地区的所有邦，全国性政党的力量基本上没有什么影响。一些所谓的全国性政党，如，大众党（BSP）、平等党（Samata Party）、印共和印共（马）实际上也只具有地区特征。上世纪80年代以来，越来越多的地区政党的实力和影响不断增强，有的在本邦建立了政权，有的成了邦内最大的在野党。从90年代以后的几次大选结果中，可以明显看出地区政党在中央的力量也在不断增强。地区政党在人民院的席位从1991年的55席依次增加到1996年的110席，1998年的168席和1999年的222席。它们的得票率也从1991年的15.1%增加到1999年的23.6%。

地区政党势力的上升大大削弱了全国性政党的势力。由于地区政党在人民院获得的席位越来越多，全国性政党只有在地区政党的支持下才能上台执政。目前，在一些重大的国家政策，甚至对外政策方面，邦政府有了越来越多的发言权。印度中央高度集权的联邦体制有可能转变为真正的联邦制。

正是政治力量多元化的趋势导致了印度多党竞争的政党政治日益成熟和不可逆转。

七．宪政的活力

在宪政民主建设落后的国家，对于宪政民主制度了解不多、顾虑重重，往往有一种谈虎色变的落后意识。有些人误以为一搞宪政民主就会导致民族分裂、经济发展缓慢、引起社会动乱。而印度的现实、恰恰否定了这种落后意识和误解。

如今，宪政民主体制已在印度的政治生活中扎下了根基，得到了社会各个阶层特别是新兴中产阶级的广泛认同。印度的经验再一次表明，宪政民主体制具有较大的弹性，对缓解社会矛盾有较强的协调能力。通过宪政民主制度，各种政治力量纳入了合法的政治斗争轨道，避免了大规模暴力事件的发生。印度仰赖这样一种制度，得以通过事前的充分协商和社会各集团的利益诉求，使社会矛盾适度释放，不至于因长期积累酿成不可收拾的大动乱，从而保持社会的基本稳定。政府作为定期获得人民授权的公仆，也不得随心所欲、胡作非为、折腾社会。在印度从来没有出现过类似中国那种针对千百万知识分子的“反右派”运动；在印度的宪政条件下，也不可能“高举三面伟大红旗”，胡搞大跃进、饿死几千万人；印度从来没有一个党、一个领袖亲自发动和领导一场轰轰烈烈的“文化大革命”，导致整整十年的全国性浩劫及“最高权力机关”全国人大停摆十年。因此，宪政民主被各界视为印度长期发展的可靠的制度性保障。

当然，任何制度都不可能是天然完美无缺的。宪政民主的推行，难免有一个逐步完善的过程，印度也不例外。在不尽人意的现实面前，倒退没有出路，出路就在于努力完善。民主制度本身，也是提高民主质量的最佳途径。正像美国大师杜威先生所说：“当民主有病时，加重民主成分便药到病除。”例如，印度民众对于尼赫鲁—甘地家族权威崇拜的传统，正是在多党竞争中才得以逐渐淡化。

由于开国领袖尼赫鲁在经济体制上偏好苏联模式，印度搞了四十多年的计划经济，导致庞大的国有经济长期效率低下，政府管制无处不在。后来通过艰苦的经济改革，印度经济才摆脱了旧的模式。从1991年开始，印度经济逐步从政府管制中松绑，在自由市场中翱翔。幸亏印度宪法从来就保护私有财产，并拥有较完备的法治体系，故私有经济的发展如鱼得水，没有体制性的障碍，没有“所有制歧视”问题。在印度国内，服务业和高科技领域生机勃勃的创新型私有企业正在逐步获得全球竞争力。目前印度私有企业产值已超过GDP的60%。

印度政府在“十五计划”中，将2002—2007年的经济增长率定为8%，已经完全实现。尔后，2008年增长率达到12.7%。后来同样是受到世界金融风暴的影响，2009年第一季度中国的经济增长率为6.1%，而印度为8.9%。

此外，印度在教育和医疗方面创造了诸多优势。

印度教育经费占GDP的比重，2003年便已达到5%，远高于中国（2006年尚不足3%）。印度从幼儿园到高中，全部免费，公立大学有补贴，私立大学学费与世界各国相比也很便宜。印度高等教育规模在世界上名列第三。

印度全民享受免费医疗。国立医院不但基本治疗全部免费，而且治疗期间，还可以享用医院提供的免费食物。私立医院虽然要收费，但按照一般国际标准衡量，价格仍然是相对便宜的，以致于大批西方国家的患者不远万里到印度求医，形成一道亮丽的风景线！

印度经济改革的起步比中国晚了13年，印度经济和中国经济你追我赶，都在崛起之中。“龙象共舞”的图景已经成真。

然而，中印两国的崛起，在国际上的接纳程度却有很大的差别。全球“中国威胁论”甚嚣尘上，却未闻“印度威胁论”。对于印度经济的快速增长，世界不仅没有顾虑和猜忌，美国、日本和西欧国家还纷纷予以协助和鼓励。这究竟是为什么？待遇如此悬殊，关键究竟何在？说透了，就在“宪政”二字。

看来，宪政问题不仅涉及内政，而且涉及外交，涉及一个国家的国际地位和历史地位。