邓小平

  选择字号： 大 中 小 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　本文共阅读 1 次 更新时间： 2012-05-08 10:44:48 章武生：我国政治体制改革的最佳突破口：司法体制改革 进入专题 ： 政治体制改革 司法体制改革    ● 章武生       一、我国政治体制改革的评述与突破口的选择          (一)我国政治体制改革的评述     中国的政治体制改革，是一个与改革开放进程相伴随进行的问题。三十多年来，我国的经济体制改革取得了重大的成就。然而，政治体制改革的难度和阻力则要大得多。关于政治体制改革，我们曾经有过几种突破口的选择意向：一是机构改革。但由于机构改革对政治体制改革的推进力相对较小，难以由此把整个政治体制改革引向深入，加之现行体制结构下人们不能有效地制约政府设置机构、增加人员，因而机构改革难以跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。二是党政分开。怎样分开？分到什么程度？党的领导核心地位与党政分开的矛盾如何处理？这些问题都不清楚。尤其在可操作层面上，党政分开的具体方案还不清晰。三是改革和完善人民代表大会制度。但这项制度包括的内容很多，应该从哪方面的改革入手？难以确定。四是加强基层民主建设。但是，村(居)委会不是一级政权组织，基层民主选举并不必然引起整个政治体制的连锁反应，对全国的民主化建设推动的力度不可能太大。五是干部人事制度改革。目前这项制度改革所涉及的还主要是“领导职务”与“非领导职务”干部的不同产生方式，而没有涉及更重要、更根本的“选举类”干部，主要是基层干部而非高级干部；所采取的民选、民推和公示等措施，还只是少数人实行的“任命制”的参考。①     上述分析既有一定的道理，亦有片面之处。这些改革虽未实现大的突破，但大部分还是取得了一定的成效，有些还在继续向前推进。比如说，我们的人民代表大会制度、干部选拔制度与改革前相比还是有了很大的变化。特别是近年来，我国的政治体制改革正在多个领域进行，从改革和完善党的领导方式和执政方式，到加强对权力的制约和监督，都有许多新的进展。如采用多管齐下的办法加强对党政干部，特别是担任重要领导职务官员的监督(包括制定党内监督条例，对地方派出高级别的中央巡视组、对中央部委实行纪检监督的垂直管理)。干部任免方式的改革也在探索。2006年2月，中共河南省委全体委员首次以无记名投票的方式，表决通过了27位正厅职官员的任命；山东等地也采取了类似的做法。官员的任免由主要领导一人说了算的局面正在改变。基层民主也日趋活跃，基层直选已逐步由农村扩展到城市；在乡镇以上的干部任用中，如果一个官员在民意测验中赞成票不过半，或在任内民意反对票超过三分之一，其仕途就将受到影响。2006年完成的省级党委换届包括更早的乡、县、市党委换届，更是引人注目，②除西藏、新疆等少数民族地区党委实行较特殊的“一正四副”模式外，其他省级党委一律确立了新的“一正两副”架构，与换届前相比，党委副职大大减少。如此大力度的地方党委“减副”，在我国历次机构改革中前所未有。目前正在进行的大部制改革，更是引起了国内外的广泛关注，它不仅能够减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，而且体现了中央建立公共服务型政府、革除旧有行政管理体制痼疾的决心。     上述改革说明，我们的政治体制改革在稳步推进，并取得了相当的成就。但与此同时，我们在政治体制改革上未能取得重大突破，与经济体制改革还不能协调运行，这种不协调，导致了一系列问题。比如，近年来中央反腐的决心和力度不可谓不大，但是腐败并未从根本上得到遏制。这说明了政治体制改革的艰巨性和复杂性。     (二)我国政治体制改革突破口的选择     政治体制改革为什么要选择突破口呢？对此，小平同志曾有专门论述。他在谈到政治体制改革时指出：“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。”“我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要从一两件事上着手，不能一下子干大……因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”③     那么，我国政治体制改革下一步的突破口应当如何选择呢？对此，理论与实务界是仁者见仁，智者见智，提出了不少具体的方案。     一是将党内民主作为政治体制改革的突破口。如有学者认为，选择政治体制改革的突破口，必须围绕改革所要解决的根本问题和基本目标，遵循一些必要的原则：一是实质性和联动性原则；二是难度和风险较小原则；三是相对独立性原则。从诸多选择的比较中可以看出，把发展党内民主体制作为政治体制改革的突破口，最符合上述三个原则，条件最为有利。改革从党内切入，对其他方面的改革有强大的推动作用。政治体制改革先从党内搞起，风险比较小。而且，把党先搞好，那么，后续的改革，包括理顺党政关系，实现党政分开以及国家机关的改革，推进起来就会顺利得多。④     二是将完善人民代表大会制度作为政治体制改革的突破口。例如，有学者提出，鉴于人民代表大会制度在中国政治生活中具有最高的法源地位，“完善人民代表大会制度才是真正意义上的政治体制改革”。⑤应当将“人大民主”作为中国政治发展的重点。⑥还有学者提出：中国可以而且必须对现行的国家权力结构进行较大幅度的调整和重新配置，其中，关键是要加强人大本身的权力，加强人大对行政和司法系统的监督和制约功能。⑦     三是将选举制度改革作为政治体制改革的突破口。有学者认为，中国选举制度改革滞后是一个不争的事实。按照现代政治学的理念，直接选举范围的大小是民主程度高低的标志之一。而中国是世界上极个别的实行多层次间接选举的国家之一，这使中国社会主义高度民主的理论和现实之间产生了一定的距离。此外，在干部的选拔和任用上，规定领导干部由民主选举产生，或集体讨论决定，但在实际运行中，选举往往由于不能充分地体现选举人的意志而流于形式。要改变这种状况，就必须改革和完善选举制度，扩大直接选举，坚持差额选举，适当采用竞选制，让候选人通过媒体或面对面与选民交流，使选民了解候选人，更好地行使选举权。⑧     笔者认为，上述主张，对我国政治体制改革的推进是有积极意义的，应当积极探索。但同时也应看到，这些改革方案要取得大的突破也是非常困难的。从政治体制改革先从党内民主搞起的主张来看，其在国内外既无现成的经验可资借鉴，又缺乏可操作性，实现大的突破难度可想而知。同时，即使党内民主真正搞好了，后续的改革仍然是一个艰巨的任务，绝非主张者想象的后续改革推进起来就会顺利得多。从选举制度的改革来看，适当采用竞选制，对遏制腐败等问题肯定会有较好的效果，但由于此种改革的力度不可能太大，否则，风险就可能出现。这就决定了现阶段对选举制度的改革必须控制在一定的范围内，而有限的选举制度改革对政治体制改革的推动作用就不可能太大。至于加强人民代表大会本身的权力，及其对行政和司法系统的监督和制约功能，肯定是一个发展的方向。但由于人民代表大会制度与党对干部管理制度的改革是连在一起的，这就决定了其只能是渐进式的发展，而不可能在短期内取得大的突破。     选准政治体制改革的突破口可以降低改革成本，缩短改革进程，达到事半功倍的效果。但上述突破口的选择在现阶段都不够理想。笔者以为，目前我国政治体制改革的最佳突破口应当是司法体制改革。我们过去的不少改革措施收效不大，与忽视司法的价值是有密切关联的。现代社会本应处于重要位置的司法在我国长期处于政治系统的边缘。司法权这样一种保障现代国家和社会正常运作的重要权力也被置于无足轻重的地位，发挥的作用极其有限。而这种忽略无疑是一个严重的失误。放眼世界历史，司法在政治发展中的价值已被很多国家的政治实践反复证明。任何政治系统的制度化和法制化过程都不可缺少它的司法结构和功能，并且，无论从理论抑或经验上来看，结构合理、功能正常的司法还构成了制度化和法治化的主导性力量。发达国家的政治系统不仅包含着一个强而有效的司法结构，而且这个结构在它们各自的政治发展过程中都发挥着极为重要的作用。⑨正是基于这样一种经验性的认识，有学者提出了中国政治发展的理想模式即：经济发展—法制和司法改革—法治建设—自由权利与公民社会—民主选举—行政与政治革新—经济发展。在这个发展的“圆圈”中，司法改革处于基础和前提的地位。⑩而司法改革的重点又是司法体制的改革。          二、为什么将司法体制改革作为我国政治体制改革的突破口          中共十六大明确提出了我国政治体制改革的九大目标：坚持和完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督、维护社会稳定。而一个有效运作的司法制度对其他八大目标的实现肯定会有较大的直接和间接的促进作用。具体来说，将司法体制改革作为我国政治体制改革的突破口的理由主要表现在：     (一)有助于加强社会主义法制建设并推动我国政治的发展和良好的社会风气的形成     中共十六届六中全会公报提出构建和谐社会的九大目标之首，就是社会主义民主法治更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障。胡锦涛总书记也指出：“我们所需要的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友善、充满活力、安定有序，人与自然和谐共处的社会。”上述目标都将法治放在非常重要的位置，这说明了中央和中央主要领导对法治和法治建设的高度重视。但真正让全党全社会对法治建设重视起来，在中国这样一个有几千年封建传统的国家绝非一件容易的事情。目前，我国正处在从计划经济走向市场经济的社会转型期，伴随着经济的高速发展，各种矛盾也在迅速增长，有些问题已经到了触目惊心、难以容忍的地步。在此情况下，传统的管理模式已经远远不能适应市场经济发展的需要，人们的社会生活对于法律的需求空前增长，而我们目前的法制状况远远不能满足这种需求。早在改革开放之初，我们就提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设的十六字方针。二十多年过去了，有法可依的问题基本上得到了解决，我国的法律数量已经不算太少了，现在主要的问题是已经制定的法律不能被很好地遵守、法律实施的效果不佳、法律缺乏权威的问题。要解决这些问题，必须提高司法的水平。为了实现这一目标，自改革开放以来，我们就在探索司法改革的路径，也尝试了相当多的改革措施。尽管司法改革取得了一定的成效，但从整体上看，并没有使司法得到根本改观，有些问题甚至更加突出，理论与实务界都清楚地意识到并形成共识：司法中存在的许多问题都与体制有关，要建设法治社会，就必须改革我国的司法体制。换句话说，只有改革司法体制，才有可能使我们的司法水平得到提高。     那么，司法改革的成功为什么能够大幅度提升我国的法制建设水平呢？因为，司法的良好运行有助于培养人们的守法意识并促进法治社会的形成。美国著名学者博登海默指出，法律体系建立的全部意义不仅仅在于制定和颁布良好的科学的法律，还在于被切实执行。(11)所以，法治的基本含义在于良好的法律获得普遍遵守。司法之所以被认为是实现法治的关键，是因为法的实施是法律的生命，是公民权利保障体系中的重要一环，是法治社会实现的关键。公正的法律在制定以后，只是为规范人们的行为，而法律规则能否真正地为人们所普遍遵守，能否真正具有至高无上的权威，在很大程度上取决于由专门的司法机构所从事的适用法律的行为，取决于司法的权威。在法治社会中，法治的实践状态在很大程度上体现于司法裁判的结果和实现的状况中。公民与法律的接触需要依靠司法部门的活动，因为大多数社会公众对法治的认识常常不是通过自身对法律条文的研究和学习获得的，而是从司法的实际操作中获得的直接的感受。相当多的社会公众，甚至把司法理解为法治的全部内容。(12)美国学者范德比特指出，“在法院而不是在立法部门，我们的公民最初接触到了冷峻的法律边缘，假如他们尊重法院的工作，他们对法律的尊重将可以克服其他政府部门的缺陷，但是如果他们失去了对法院工作的尊重，则他们对法律和秩序的尊重将会消失，从而会对社会构成极大的危害”。(13)公民对法律公正的信任需要通过司法机关的公正的裁判、平等保护诉讼当事人的权益、严格执行实体法和程序法的行为而得以建立。所以，阿伯拉汉姆指出，“只有当法律完全被法院公正地作出解释后适用时，法律才会被社会的大多数成员所接受”(14)，法律的至高无上性必须深深植根于人们的心中。严格守法成为社会成员的生活的基本信念和准则，在很大程度上需要靠法律的执行。司法者真正作为法律的守护神，应当严格贯彻法律面前人人平等的原则，使法律平等地适用于一切人。司法者所从事的裁判活动要严格依循法律的一切规则。执法者良好的执法行为，能为民众的普遍守法树立真正的榜样，并使人们真正相信只有依靠正当的法律途径才能寻求公平和正义并能获得可靠的安全的保障。(15)     在司法与法治的关系中，司法公正在法治社会形成中的作用是至关重要的。美国著名法官卡多佐曾指出，法律作为社会控制的一种工具，最重要的是司法作用。(16)司法在法治社会中能否发挥作用，关键在于司法是否公正。正如培根所指出的：“一次不公的(司法)判决比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”(17)司法公正是我国法治建设最重要的内容。司法公正与法治的关系表现为：公正的司法能使公民、法人在其权利受到侵害以后，通过司法途径而获得充分的救济。正是由于司法的充分救济，而使权利得以实现，公正得以彰显；同时鼓励人们通过司法途径捍卫权利，使社会的权利观念也能得以加强。司法公正不仅仅是对民众遵纪守法的法治观念的教化，也是对从事民事、经济活动的当事人行为的规制。如果法院不能公正地执法，人们将会因失望而远离法律，使法律的实现仅仅停留在纸面。因为，公正的裁判实际上是向社会成员昭示着一种正义的行为规则，对社会成员的行为起着一种正确导向作用。例如，应当诚实守信、信守合同，不得欺诈他人，否则要承担责任，等等。社会成员正是从公正的裁判中吸取公正的意识、获得公正的力量，进而对良好的社会风气的形成产生重大影响的。(18)     (二)有助于我国政治体制改革的平稳进行并推动我国政治的发展     维护社会稳定是我国政治体制改革的目标之一。国家的政治体制改革也需要在一个平稳的环境内进行，否则，政治体制改革不仅不能促进经济的发展，搞得不好，还可能引发社会的动乱或动荡，使我们的改革事业被摧毁，甚至使我们既有的基础也受到破坏。这也是我国多年来强调政治体制改革的平稳进行，采取渐进式改革的主要原因。而司法体制改革作为我国政治体制改革的突破口，可以保障我国政治体制改革的平稳进行。因为，司法是社会政治的稳定力量，它促进社会的秩序化、规范化，而不是相反。这是其他改革所无法比拟的。同时，相对于行政机关而言，司法部门的改革所涉及的既得利益较少，操作起来也比较容易。     长期以来，我们更多关注的是日益严重的腐败现象和过大的收入差距以及日益增多的群体性事件等问题对稳定的影响和威胁，而对司法功能无法正常发挥所引发的问题则关注不够。而前者是标，后者是本，前者在很大程度上是由于后者功能的缺失所导致的。因此，司法改革的成功，会起到推动我国政治发展和维护社会稳定的作用。     首先，司法推动政治的发展和保障社会稳定的作用表现为司法是消除社会不平和不满的常规性机制。一般来说，不稳定根源于现实社会存在的各种不平等现象和人们由此产生的不满心态。作为社会控制的主导形式，一个功能正常的司法结构，应该能够将种种不平和不满所导致的冲突、矛盾等引起社会混乱的因素转换成秩序状态，为这些冲突和矛盾的解决提供常规的制度化的缓释机制和途径。因此，对政治稳定来说，司法具有“安全阀”的作用。(19)同时，司法可以及时填补社会转型之际最易出现的权力真空和制度漏洞，可以通过诉讼案件测定社会不满的程度和原因，于矛盾激化之前及时进行协调处理。(20)我国目前发生的大量上访和群体事件，与司法“安全阀”的作用失灵有很大关系。     其次，司法推动政治发展和保障社会稳定的作用表现在司法对市场经济正常运行的保障作用。市场经济对法律和司法有一种天然的需求。市场经济是竞争经济，通过竞争达到优胜劣汰，合理配置资源，这是市场经济的优越性之一。但是，市场竞争必须是公平、合法的竞争，否则，市场机制就可能失灵或扭曲。因此，需要运用法律手段规范和制裁不正当的竞争和垄断行为，维护公平、合理的市场竞争。市场经济是主体多元化经济，市场主体在经济交往中发生这样或那样的纠纷是不可避免的，这些纠纷能否公正地得到解决对市场经济的正常运行具有至关重要的作用。但遗憾的是我们的司法还不能充分发挥其在保障市场经济正常运行方面的作用，我国市场运行中发生的大量侵权、违规行为与司法的缺位是有密切关联的。实际上，当前我国影响稳定的许多因素都与市场的不规范运作有关。应当说目前国家对房市、股市等与人们利益息息相关的问题是高度关注的，其与国家稳定、政治发展的密切关系也是非常清楚的。但国家采取的一系列宏观调控措施并不能有效地解决部分上市公司、监管人、房地产开发商的不规范运作，以及一些地方政府的利益冲动。他们的所作所为所导致的房价居高不下、股市的种种问题对国家稳定和政治发展的负面影响极大。这其中除了市场的复杂性因素外，司法功能无法正常发挥是主要原因。     最后，司法推动政治发展和保障社会稳定的作用表现在司法改革的成功能够优化我国的纠纷解决机制。目前我国纠纷的数量和类型均呈大幅上升趋势，而纠纷的解决则是典型的高投入、低效益。从司法来看，我国有世界上最庞大的法官队伍，而司法的效果与投入正好相反，大量经过两审的案件不能终审，许多案件的当事人因不满诉讼结果在不断地申请再审或上访。     为了应对日益增多的纠纷，近年来国家非常重视诉讼外纠纷解决机制，并在积极推进大调解格局的形成。所谓大调解，一般认为，是指在党委政府的统一领导下，由政法综治部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调处中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把矛盾纠纷化解在基层。从大调解的含义我们就可以看出，其参与部门多，涉及人员广。但即使在大调解蓬勃发展的情况下，近年来到各级国家机关甚至进京上访的人数仍居高不下。应对这些纠纷，已成了各级党政领导非常头痛的事情。国家和当事人为此都付出了巨大的代价。     应当说充分发挥大调解的功能无疑是有积极意义的，也是我们建设和谐社会的重要一环。但是，我们在高度重视并大力推进大调解工作的同时，不能忽视审判的作用。因为诉讼审判是纠纷的“法律”解决的典型形式，它所提供的是一种法律的标准答案，因此，也是其他解决方式的参考系数。在这个意义上，诉讼制度正好也为现代非诉讼解决方式的存在提供了前提条件。这也就是所谓在“法律的阴影下协商”所指的意义之一。(21)英美等国95％以上的案件在审前程序通过和解等方式就得到了解决，真正进入审判程序的案件仅占起诉到法院案件的百分之几。在德国、法国和日本等大陆法系国家，进入法院的案件有一半以上适用督促程序这一无需法官介入的简便程序予以解决，有的国家适用该程序处理的案件甚至达到同期法院受理案件的两倍以上。这些国家诉讼外纠纷解决方式也就是近年来在世界范围内广泛流行的ADR大多取得了较好的效果。上述效果主要是判决的示范效应在起作用。而在我国，判决的效应非常有限。因此，优化我国纠纷的解决机制离不开司法权威的提升。唯有如此，才能使我国的多元化纠纷解决机制(当然也包括大调解)取得较好的效果，走向健康发展之路。     (三)有助于深化我国的行政管理体制改革，改善党的领导(22)     首先，司法在深化行政管理体制改革，改善党的领导方面的作用表现为司法权对行政权的制约。这种制约主要体现在通过行政诉讼，监督行政机关及其官员履行职责的情况，纠正行政违法、失职越权行为对社会的危害。同时，通过民事诉讼和刑事诉讼，也同样能起到对行政机关滥用权力的制约。目前这方面的突出问题是，有些纠纷特别是群体纠纷本身就是政府的不当行为造成的。作为处理这些纠纷的法院本来应代表国家行使审判权，制裁违法行为，促使政府依法行政和规范自己的行为。但实际上法院在处理这类纠纷时要受到诸多法律外因素的制约，顾虑很多。不少上访案件，就是因为法院不能公正处理，甚至不敢处理、拒绝立案或拒绝裁判和执行所造成的。当然，法院的做法也是可以理解的，因为，事实上它是地方党委和政府的下属机关。如果通过司法体制改革，司法机关具有了应有的权威，能够通过行使检察权和审判权监督行政机关及其官员履行职责，这对于深化行政管理体制改革，改善党的领导无疑具有重要的意义。     其次，司法在深化行政管理体制改革，改善党的领导方面的作用表现在司法对腐败行为的控制和制裁。作为社会控制的主导形式，司法是控制腐败的重要手段之一，同时也是最佳的一种选择。因为严重的腐败行为都是违法犯罪行为，所以也是需要通过司法控制和制裁的。司法反腐败的有效性取决于它与现实社会的制度化关系。从这个意义上看，我国司法结构的社会控制功能存在着“先天”的缺陷：即它对普通公民和法人行为的控制功能要大大地高于对官员行为的控制功能。而这一点恰恰是与反腐败的要求背道而驰的。我们现行的司法组织体制反映了这种倾向。(23)一位因受贿被判处死刑的官员所作的忏悔恰到好处地说明了这个问题：“在现行监督体制下，玉林市公、检、法的领导都是由我任命，他们用的是市里的钱，对市委、市政府主要领导不敢监督。我的权力太大，稍不注意，权力就会转化为金钱，监督机构对于我形同虚设。”(24)由此看来，既要司法主要承担起规约政治权力的重责，而又使其处处受制于政治权力，这样一种制度安排的自我矛盾，怎么能使司法反腐败的有限性不因此而大打折扣呢？(25)如果司法机关具有了应有的权威，能够通过行使检察权和审判权监督行政机关及其官员履行职责，就等于为地方国家机关行使权力增设了平行的监督机构或者说现场监督，许多滥用权力和腐败的问题就不至于发展到非常严重的地步。对其有约束力的司法机关的存在会时时提醒行政机关及其官员，必须遵守法律的界限，不得侵害民众的权利和利益。     　     三、我国司法体制改革的目标和方案          从以上分析中我们可以看出，其他突破口选择与司法体制改革作为我国政治体制改革的突破口的不同点在于：前者具有试验性、风险性、改革成果的不确定性；而后者具有规律性、平稳性和结果的必然性，其收益最大，风险最小。因为司法的独特价值是人类文明的结晶，是被无数国家的实践所证明了的，是我国市场经济建设和政治体制改革的必由之路。因此，目前我国政治体制改革的最佳突破口就是司法体制改革。可以说，一个国家只要搞市场经济，就必须有一个能保障市场经济正常运行的司法体系。     那么，我们司法体制改革的目标是什么呢？笔者认为，我国司法体制改革的目标是：法官能够独立行使职权，依法办案；司法具有其应有的权威，能够担负起维护社会的公平与正义的重任。实现了这一目标，我国的政治体制改革就有了重大的突破，我们的国家也就有了重大的发展。那么，我们现行司法体制的主要弊端是什么？我们如何才能实现司法体制改革的目标？围绕实现这一目标，重点需要解决的问题又是什么呢？     (一)要解决法官依法独立行使职权的问题     解决法官依法独立行使职权的问题，主要应从以下两个方面着手：     1.要落实宪法确立的司法机关独立行使职权的规定。新中国第一部宪法和现行宪法均规定了司法机关独立行使职权。但宪法的规定未落到实处，我们并没有围绕实现这一目标建构我们的司法制度。由于司法机关在人财物等方面都受制于同级地方政权，在有些案件的审理上，法官不是代表国家行使审判权，而是代表地方利益甚至是某个人、某些人的利益。保障司法机关独立行使职权，必须彻底改造形成司法权地方化的体制性因素，解决法院人财物受制于地方的问题，并以此为思路来进行相应的制度设计。     2.司法机关独立行使职权应落实到法官独立行使职权。司法独立应是法官独立而不(仅)是法院整体独立，这也是审判规律的总结。否则，来自法院内部的影响法官依法办案方面的干预会远远多于外部。但法官独立的依据是什么？有什么能充分地证明法官独立一定优于法院独立？笔者认为，法官独立的依据可以从司法活动追求的两种价值——公正和效率的角度提出。(26)     首先，个人决策更符合司法活动的性质，因而有利于司法的公正。通过公正的程序使当事人产生对司法机关和司法活动的肯定性评价，这即是通常所谓“通过程序的正当化”。这种效果，只有当事人亲身经历了公开的庭审和判决过程，才能获得和维持。法院作为一个整体行使审判权的司法模式，不可能提供这种“公正的形式”，因为在所谓“民主集中制”的司法决策模式中，当事人的主体参与、程序的公开、裁判者直接听证这类公正程序的基本要素均被牺牲了。失去了这些要素的司法程序，不仅无法满足人们对公正的审判程序的要求，事实上也难以保证公正的审判结果。     法官独立的另一个理论依据可从效率的角度提出。司法是一种个性化的活动。之所以这样说，恰恰因为司法是一种讲究“亲历性”的活动。正如有学者所言，“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察”；(27)而只有在这种“近距离观察”基础上的判断，才更接近事实，也更让人信服。     (二)司法权威的实现     司法权威的实质是司法公信力，而司法公信力的形成来源于司法机关尽可能公正地解决每一起案件，实现所谓实体正义，在经过一定时间后取得公众信任并由此而形成稳定的影响力。如何确保法官尽可能公正地解决案件呢？程序正义所要求的公正的审判程序和审判制度在这方面发挥的程序保障作用是不言而喻的，但法官自身的素质直接影响到审判的质量。这是因为法官行使的司法权是一种判断权，而判断的正确性依赖于法官超出常人的专业素养和公正的品格。高素质的法官是确保审判质量的前提，而高素质法官队伍的建设在具体落实时，一是要求素质高，二是要求数量少，两者缺一不可，由此实现法官精英化。可见，法官精英化是对法官高素质化的一种更为贴切的表达。实现法官精英化的直接制度保障是法官职业化的一系列制度安排。     法官精英化是法治对现代司法体制的必然要求。先行的法治发达国家均有高度自治的、精英化的法官群体来支撑，并对本国的法治建设起着举足轻重的作用。一般说来，人数较少的群体，素质比较容易保证，国家也比较可能为其提供优越的任职保障，因而其权威地位比较容易获得和维持。这大致可以解释，为什么现代法治国家都把其职业法官限制在一个很小的数量范围内。即使在近年来出现诉讼爆炸、案件大幅度上升的情况下，这些国家对法官数量的增加亦非常慎重，主要通过其他的方式来分流案件。     我国法官群体中虽不乏德才兼备的优秀法官，但从整体上看，现有的法官人数过多，素质不高，不能适应法官职业化的要求，需要进行重组和分流，即创建法官少、辅助人员多的新型法院。     当然，并非司法体制改革后，整个司法上的问题都可以随之解决，我们的司法就可以承担起实现司法各种功能的重任。我们还需要有许多配套制度的建设和完善，如信用制度、判例制度、律师制度等等。但司法体制的改革是一个前提条件，这一关键性问题解决了，其他影响司法功能正常发挥的问题解决起来就会容易得多。     此外，我们的司法机关中还应包括检察机关。其肩负着打击犯罪、保护国家利益和社会公共利益等职责。宪法规定的检察机关独立行使职权规定的落实也是非常重要的。检察机关除在领导体制、行为方式等方面区别于审判机关外，其在许多方面都可以比照法院的改革进行。相信随着检察体制的改革，各种经济犯罪特别是贪污腐败、各种侵害社会公共利益的制假造假、环境污染就都能得到较好的控制。限于篇幅，检察体制改革方面的问题这里就不再展开。          注释：     ①何卓文：《加快推进政治体制改革——当前党政领导干部关注的重大思想现实问题》，《科学社会主义》2004年第2期。     ②2004年，中共十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。《决定》中明确提出：要“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”。     ③《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第176—177页。     ④参见王贵秀：《谈谈政治体制改革的突破口问题》，《科学社会主义》2002年第1期。胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》(社会科学版)1999年第1期。     ⑤赵景刚：《十余年来的中国政治体制改革研究述评》，《学术界》2006年第6期。     ⑥浦兴祖：《以人大民主为重点继续推动中国民主政治的发展》，《复旦学报》(社会科学版)2005年第5期。     ⑦李严昌：《文化整个视野下的中国政治体制改革》，《中国特色社会主义研究》2004年第2期。     ⑧刘素英：《关于中国政治体制改革的理论思考》，《北京青年政治学院学报》2003年第3期。     ⑨程竹汝著：《司法改革与政治发展》，北京：中国社会科学出版社,2001年，第28页。     ⑩周天玮著：《法治理想国》，北京：商务印书馆，1999年，第17页。     (11)埃德加·博登海默著，张智仁译：《法理学——法律哲学和方法》，上海：上海人民出版社，1992年，第220页。     (12)公丕祥主编：《法治现代化研究》第2卷，南京：南京师范大学出版社，1996年，第30页。     (13)Arthur T. Vanderbilt, The Challenge of Law Reform(Princeton: Princeton University Press 1955)4—5.     (14)Henry J. Abraham, Judicial Process(Clarendon: Oxford University Press 1998)1.     (15)王利明著：《司法改革研究》，北京：法律出版社,2000年，第18—19页。     (16)H

陈志武：经济改革能做的已经差不多了 进入专题 ： 中国经济    ● 陈志武 （ 进入专栏 ）        经济改革能做的已经差不多了          搜狐财经：今年是邓小平南方讲话20周年，有很多人认为中国的经济改革已经走到头了，您认为是这样吗？     陈志武：目前能通过经济改革做的事情，已经差不多了。如果政治改革不发生，如果民主、法治、宪政制度建设方面没有进一步变化，经济改革所能做的事情基本上已经差不多了。     当然，国有企业可以在不改变基本政治制度，不改变宪政、权力制衡架构的情况下做更多改革。但要把目前的国进民退趋势从根本上扭转过来，就必须有政治改革的支持。除此之外，也要从根本上对行政部门的征税权进行制约，没有政治改革这个大前提，很难做到。           既得利益等三个原因阻碍土地产权改革          搜狐财经：土地产权改革的推进，是否也需要以政治改革为前提？     陈志武：基于两者之间。中国土地到现在还没有被私有化，其中有很多原因。     第一 ，是以往的意识形态和教科书理论误导，其流毒还很深很广。以前我们都说私有制是万恶之源，要取消私有制。后来就完全变成了国有、公有。上世纪五十年代初，开始进行的土地集体化，一直到57、58年完成的人民公社制度，把中国的土地全部集体化、国有化了。     尽管现在看起来，把私有制看成是万恶之源是错误的，是得不到人类社会实际经验支持的。但是由于历史原因，在没有对政治理念进行根本梳理的情况之下，要改变以往的教科书的误导，修正教科书、修正意识形态的误导，至少到目前为止还比较难。     尤其是重庆的唱红打黑，进一步告诉我们，以往的误导性意识形态在中国社会还是非常根深蒂固的。这样一来，不管是民众层面，还是决策层官员层面，都倾向于阻挡土地的私有化，他们还是认为土地一私有化就完了。他们没有看到世界上富裕良序的社会中没有哪个是靠土地公有富裕起来的，私有财产是法治和个人权利的基础，而土地是任何社会的最基础性也最重要的财产，如果土地都不是私有的，这个国家的法治和个人权利就少了最重要的根基了。     第二，是地方政府通过土地的集体所有制得到的好处实在太多了，他们就当然阻挡土地私有化。土地私有化以后，几亿农民有了自己的土地，地方政府很难再从土地中创收那么多。所以地方政府首当其冲地继续阻挡土地私有化。     第三，好多学者，包括很多的决策层官员的认识存在误区。比如他们会说“把土地私有化，那农民把地卖掉了，他们以后没有工作、没有收入了怎么办？靠什么来养活？”     实际上这个说法站不住脚。北京两三千万人口，没有人会担心自己没有土地会怎么办。我们当然指望社会保障体系的建立为北京的老百姓提供最后的保障。这个思路为什么不适合于农民？     历史上，那么多农民祖辈离开农业和农村，进入城市，他们也没有这种担忧。为什么现在剩下的农民就必须有这种考虑，而不能够把土地这块自己最重要的资产私有化？     昨天我参加一个博士生论文答辩，其中讲到了土地历史，讲到明清时期、民国时期土地交易市场的方方面面。以前的理解，是土地买卖让地主的剥削越来越重，普通的贫农、雇农日子越来越难过。其实这种理解一点都站不住脚。原来总是把自耕农看成是最理想、最完美的一种农村土地制度和经济形态、社会形态，＂耕者有其田＂真的是最理想的状态吗？     实际上你想一想，如果说农地都不能买卖，也不能够被租佃，都只能自己种自己的地，那是一个什么概念呢？为了种田，你必须得有钱，要有自己的地。你要是没有钱、你就没办法去种田，而另外一些人有钱有地但不一定会种田，可他们又不能把地租佃出去。很显然那种安排很糟糕，对大家都不利。     并不是每个农民种田的能力都很强，并不是每个农民都喜欢种田。土地不能私有买卖租佃，最后导致的结果是没有能力种田的人也拥有土地，而有能力种田的人也没有办法去扩大生产。最后不仅人们的收入会普遍低，而且个人的自由选择会非常少。因为土地不能买卖交易租佃，许多人会被捆绑在地上了。     我们昨天讨论到的土地买卖市场，田面权都有一级、二级等多级交易市场。假如你从张三手里买了60年的田面权即土地使用权，你种田每年给他交地租，如果什么时候你发现进城办杂货店更赚钱的话，你可以考虑把已经租过来的、还有50年的田面使用权卖给李四，而李四今后不想种田的时候，可以把田面权卖给王五，等等。这样，田底权、田面权不仅可以交易、买卖，而且可以再交易、再买卖。就有了很多地权的衍生交易市场。     以前我们的看法是土地私有制导致剥削、导致收入差距。现在我们研究发现，实际上这种交易改变了无地农民的生活和收入的选择。你只要有能力种田，即使没有自己的土地，没有钱去购买土地，照样可以种很多地。租佃交易市场将钱和地、和种田能力三方面的生产要素给拆分开来了，于是，你只要能干，就算没有土地、没有钱也照样有很好的机会去创造很多收入。所以，只要土地私有能自由交易买卖租佃，没钱的农民反而有更大的发展空间。     总的来讲，土地产权改革难以推进有三个原因：第一，有意识形态方面的误区。第二，有一些既得利益群体，包括地方政府，他们会不顾一切的阻挡改革。第三，某些决策智囊对于土地制度变革带来的影响，没有真正全面的专业化理解。          搜狐财经：如果能继续推进土地改革，中国经济增长空间应该会很大。     陈志武：特别是对农民来说，影响非常大。用经济学常识来理解，如果每个农民的地差不多一样多而且不能买卖变更，那显然是非常低效的，因为一方面那样使得种田人手没法获得更多的地去种，没法出现规模化农家，另一方面天赋更多是在非农、在经商的农民又不能把地卖掉去进城，于是，各类能手都无法使自己收入增加，浪费才华。农村土地制度从根本上抑制了农民收入增长，也导致了整个经济民间消费增长乏力。我们不能因为怕几个无能或不幸运的农民可能出现的生活挑战、怕他们变为无地农民后生活没有保障，而迫使千千万万个其他农民的收入不能增长，这是没有道理的。     在工业化之前，原来的中国农民没有太多进城务工的选择。或许在历史上，这种固化的土地制度所能带来的效率损失也许不是特别高。但是，今天的农民在农业之外的就业机会、收入机会已经很多，在这种时候还通过错误的土地制度将他们固化在农地上，让他们不能卖地进城，让种田能手不能通过土地兼并进行规模化农业，这是说不过去的。     如果土地制度能得到纠正并真正私有化，那将为中国经济下一步的增长提供新动力。           既得利益者阻碍国企产权改革          搜狐财经：您关于分发国有资产的建议获得了广泛关注和支持，包括张维迎、许小年等经济学者也在不同场合表态支持。但是从实际的政策看，好象并没有什么变动，您认为分发国有资产的阻力在什么地方？     陈志武：最大阻力是既得利益者，包括国有企业的管理层和员工以及官员，再加上很多左派愤青。     许多人说：“国企不是也提供就业、产出利润吗？”这是缺乏常识的说法，因为国有企业占用了中国社会绝大多数资源，但没带来相应多的收益，更没有成比例地创造就业机会。现在每年90%的新增就业来自中小企业，而它们占用的社会资源尤其金融资源少得可怜。也就是说，在整个经济的资源不是无限的情况下，不是国企能否产生价值的问题，而是国企占用这么多资源、享受这么多特权但创造的价值很少的问题，是国企挤掉民间创业创新空间的问题，是国企造成各行业无法平等竞争、破坏法律面前人人平等的法治精神的问题。     我和其他朋友都为国有企业民有化推了好几年，希望把剩下的国有企业产权，尽可能通过国民权益基金的方式进行民有化改革。但是实际政策方面并没有往这个方向迈进太多。主要是既得利益群体继续阻止这种改革。     另外，是2008年金融危机后，很多人认为，连美国、欧洲国家也由政府收购有问题的银行和金融机构，那么，为什么我们要把国有企业进行民营化的改革呢？     这里有很大误区。在美国，不管是花旗还是AIG要倒闭的时候，政府只是暂时接过来，是短期应对危机的措施。一旦危机过去，等花旗、AIG这些公司恢复正常，美国政府就把那些股权卖给私人，包括把通用汽车公司、AIG的股权已经卖掉一部分，以后还会继续淡出。     这些作为解救危机的手段，跟中国还是强调以国有经济为主体的基本制度安排完全不是一回事。那些人以这个理由支持国有企业发展，是很错误的。           以赎买机制推进国企改革有失公平          搜狐财经：有人建议实行一种赎买机制，比如说给政府官员和国企员工更多补偿，您认为这样会不会更容易推进国企改革？     陈志武：我不赞成。因为国企员工不管是医疗保障还是退休、住房等待遇，都已经比民企、中学、小学和大学老师的好，他们跟其他政府单位雇员一样都得到了当期的优越待遇。在他们享受的待遇和收入已足够高的前提下，还要在国企股权民有化时额外给多分，这不公平。     最好是把剩下的国企股权都由现在的国资委持有，把国资委改成国民权益基金管理公司，同时把这些国民权益基金的股权均分给13亿公民，而不是让有的公民多分另一些少分。这是跟50年代建立国有企业的初衷最为一致。     按照现代公司治理规则，对新改过来的国民权益基金管理公司的方方面面进行治理。这样的话，当国民权益基金被13亿基民问责的时候，就不是一个政治问题，而是一个纯粹的公司治理、公司管理的问题。十三亿中国公民可以以股东身份参与对国民权益基金公司、对国企的监督与监管。     这样做也可以解决国家安全的问题、解决所谓“战略行业”的安全问题，比如中石油、中石化、工行、建行、中移动这些大公司的股权都在全国国民权益基金里，它们基本不用因为民有化改革而被拆分。国民权益基金管理公司一方面受到全国公民作为股东的监督，同时也受到全国人大常委会和各级人大常委会的监督和监管。          搜狐财经：国民权益基金如果按股份分给每一个人的话，人们是不是应该有权转卖？     陈志武：对。但是，退一步讲，即使国民权益基金的股份不可以转让、不可以买卖，亦即公民只有享受分红、享受股权增值好处的权利以及行使监督问责权利，那也比目前的状况好很多，尽管那不是最理想的状态。          搜狐财经：目前在政府层面有什么动作吗？     陈志武：除了一些经济学家，比如张维迎、许小年等学者，再加上一些退休的政府官员在呼吁外，决策层没有这方面的动力。因为目前的经济增长速度还比较好，再加上既得利益群体的阻力，对国企进行民有化改革还难以立即成为政策。     尽管这样，我们作为学界人士还是有责任把逻辑上、实践上看可以更好的安排讲清楚，向社会解释为什么不进行民有化改革的话中国经济会难以持续增长。我们有责任向社会说明，如果不进行这些改革，中国经济未来的增长前景会怎样，以及国有经济对法治建设的妨碍作用。          搜狐财经：茅于轼老师说，国有企业的改革总有一天会继续推进。因为中国的社保亏空很大，以后政府要填补这个财政亏空的时候，就不得不把国企卖掉。     陈志武：西欧、美国、东欧、拉美国家在八十年代进行大规模的私有化改革，大致也是在这样的背景下展开的。都是因为国有企业给政府带来了太多损失，使财政赤字越来越高，高到没办法实施的地步才卖国企私有化。最近我们看到的希腊也是这样，是最后在财政赤字压力下，政府才被迫把剩下国有企业产权卖掉。           没有司法体系配合，证监会很难保护投资者权益          搜狐财经：资本市场的建设，对经济发展和百姓收入有重大影响。最近新上任的证监会主席郭树清说“证监会必须当好投资者合法权益的保护者”。那么，您认为从证监会成立二十的历史看，这个机构有没有做好这个工作？     陈志武：证监会的工作很难，整个制度环境决定了证监会要一枝独秀很难。我以前的文章和书籍里面也谈到过，你要运作好一个股票市场、资本市场，需要具备很多制度基础设施。一是证监会，它可以主动监管。第二，要有独立的司法体系。要保护投资者权益，没有独立的司法体系，而单靠证监会是不行的。第三，要有独立自由的媒体，媒体的监督是证监会和法院都无法代替。     证监会可以去惩罚、起诉一些证券公司、上市公司，但是到最后，投资者必须有办法主动保护自己的权益。当他们的权益受到侵犯，要能到法院起诉这些上市公司和市场操纵者。这时，法院是不是称职，是不是中立，是不是能够独立地根据相关法律保护投资者权益，就变得非常重要了。但是我们知道，中国司法体系在过去二十年没有真正发挥它应该发挥的作用，连集体诉讼都不容许。单靠证监会一家，而没有司法体系的配合，很难保护投资者利益。即使有司法体系的配合，没有执法体系的配合也不行。公安系统、检察院系统是不是能够中立、独立地运作，坚守他们职责，又是另一块必须跟上来的制度安排。     与此同时，媒体是不是能独立监督，是否能享受到足够的新闻自由、言论自由，这也非常重要的。不管是美国还是其他的国家，独立的媒体历来都是资本市场发展不可或缺的一部分。没有他们的话，即使有一个证监会也不会起到多大的作用。     郭树清做证监会主席以来，短短几个月就推出了很多新理念、很多新举措，这非常好，让我们对中国资本市场充满信心。我们也必须看到，中国证券市场的良序发展，与其说是一个监管政策问题，还不如说是一个宪政制度问题，涉及到行政、立法、执法、司法部门以及媒体之间的权力制衡问题。所以我很能理解证监会面对的挑战。          搜狐财经：在2002年的一篇文章中，您曾经指出中国的证监会不但有执法权，还有立法权。而实际上，它应该和法院、人大形成互动，由人大来制定法律的。在您看来，这些年来这种状况有什么改进吗？     陈志武：没有改进，实际上可能还有些恶化。这些年来，全国人大常委会、全国人大财经委员会，印象中没有一次就证券监管进行公开听证、问责的，人们对法院的期望也已经不再。无论是在资本市场监管、改善法律法规，还是促进法律法规的执行方面，全国人大都没有发挥他们应有的作用。     也正因为过去几年中国A股市场上涨了一些，尽管去年、前年跌了一些，但只要股市没有进一步的恶化，人们要求司法介入、要求立法机构的介入的呼声就不会像01、02年那么高。所以对立法机构、司法机构的压力也不像01、02年那么高。          搜狐财经：现在很多经济学家和政府官员，在谈到股市的时候更多的都是关注其短期的指数表现，而不太谈其最基本的制度建设，这是为什么呢？     陈志武：大家都失望了吧。因为人不管怎么样，都很现实，也必须做一些心理和预期方面的调整。这么多年下来，只要政治改革没有进行、宪政制度建设没有真正进展，大家抱怨再多也不可能对现状有太多的改变。在这样的情况下，大家把注意力往别的地方放，不在一个没有办法改变太多的事情上让自己自讨没趣，让自己痛苦。我的感觉就是，大家都已经疲倦了，所以就回避这个话题。不过，现在郭树清主席让人们重新有希望。           中国早就应该终结审批制          搜狐财经：今年全国两会的时候，中金公司董事长李剑阁建议逐步改变公司上市的审批制，改为注册制。但郭树清在答记者问时，好像认为应该继续保持审批制。您认为是审批制好还是注册制好？     陈志武：注册制更好。中国早就应该终结审批制。道理很清楚。在审批制下，中国的上市公司质量、可信度变好了吗？没有。那么多公司在造假，照样还能通过审批。     就好像人民网这样的公司，也可以通过审批。人民网的一家子公司，2010年收入等于0，但是利润居然可以有一两千万。这是怎么回事？它在09、10、11年有税收方面的优惠，但这些优惠都是为了包装上市时补加的。按一般规则，你没有收入的话，你本来就没有税。更何况股市给股票以市盈率时，是针对公司未来主营业务增长而来的，不是对这种随机税收优惠而来的。针对这种情况，发审委应该看到其中的问题，但是发审委照样批准人民网上市。     更不用说过去十几年，这么多公司造假那么严重，但发审委也没有在审批的过程中把它们挡下来。既然这样，还不如都放开，强调注册，保证各个公司的信息是准确的，不能有虚假陈述，不能漏掉一些重大事项的公告。只要能做到这些，就可以让投资者自己去判断是否购买相关股票、愿意花多少钱买。可能很多人会说，中国的很多股民没有这些知识，也不愿意对上市公司做很多认真的研究。但是人就是这样的，只能通过让他们经受挫折才吸取教训，逼他们去关注这些上市公司到底是怎么回事，只有这样才能让股市变成良币驱赶劣币的机制。不能分辨好坏的股市只能导致劣币驱赶良币。     以往审批制什么都管，反而让广大股民们和机构投资者没有自己去做调查和研究的激励，受损失后当然也把责任推到证监会。政府什么都管之后，社会就容易变懒，出了问题当然也会怪政府。但是，如果像李剑阁说的那样，从审批制转变到上市注册登记制，刚开始很多投资者可能不习惯。但是很快的，通过损失他们会被教训的慢慢习惯，慢慢知道自己对自己负责，而不是指望证监会帮他们。所以，为了做李剑阁建议的这种改革，一个办法是慢慢试点，先让一些公司只注册就可以上市，慢慢转变到所有公司满足注册要求就可上市。最后，整个市场就会习惯这样的体制。           发改委干预导致猪肉价格产生更大波动          搜狐财经：政府对经济的干预和管制，最受人诟病的还是发改委。那您认为发改委对经济管制都表现在哪些方面？最大的危害有哪些？     陈志武：主要体现在资源配置，包括项目审批、项目监督管制、产业政策、价格管制等等，都是发改委影响中国经济的方式，也是他们造成资源配置错位、低效的具体手段。     比如说猪肉行业。过去这些年，发改委对养猪农民、生猪物流、猪肉价格等进行干预，包括补贴扶持，使这些年的猪肉价格大涨大跌，涨跌幅度被放大了很多。     发改委在猪肉行业的政策往往是滞后的。一旦猪肉价格涨了很多，他们就会鼓励农民去多养猪，给他们各种帮助。这样一来，接下几个月后猪肉供给大大增加，导致价格猛跌。其实，因为肉价涨了以后，农民自己也有更多激励去养猪，使几个月后的猪肉供给增加，未来几个月猪肉的价格自然会降低一些。     但是，有了发改委的帮忙后，未来肉价降低的程度比自然状态下的肉价降幅要多很多。一旦几个月后的跌幅被夸大，接下来这一年的养猪农民数量会大幅减少，比自然状态下要减少得更多。于是，一年半至两年后的肉价又要因为短缺严重而更加猛涨，依此恶性循环下去。我们看到，由于发改委的介入，猪肉价格要么涨得冲破天，要么跌入无底洞。为什么不能给自然市场秩序足够的机会呢？发改委太相信人定胜天了。          搜狐财经：发改委全称“发展与改革委员会”，但是它好像对经济发展和改革并没有什么促进作用，反而在起一种阻碍的作用。那么，从机构改革的角度看，您有什么建议？     陈志武：在朱?基做总理的时候，政府精兵简政，政府从经济领域退出，国有企业民营化等，这些在朱?基时代做的非常多。当时，报纸和政府会议上谈这个话题也是最多的。     但是，在过去九年里，缩减政府行政人员、精兵简政、国有经济通过民营化不断缩小，等等，这些话题在媒体上不再经常出现。因此，发改委尽管是叫“发展与改革委员会”但实际没有推动改革，也就不奇怪。     这个问题不只是发改委的，其他部委也如此。他们只有行使权力的冲动，没有被问责的机制。结果，发改委也好，其他部委也好，都是权力很大，但是责任没有多少。权和责都没有相对应，最后不仅这些机构失控地膨胀，而且权力往不该去的方向扩张。之所以有这样一个系统性局面，都是因为全国人大没有发挥作用，他们没有对行政权力进行制衡。           有些国企高管在拿国企的钱作政治投资          搜狐财经：温家宝总理曾在很多场合不断的谈到政治改革这个话题。在今年全国两会上，他也说中国不仅要进行经济体制改革，而且要进行政治体制改革，特别是党和国家领导人制度的改革。您对这个有什么看法？您觉得经济改革是不是政治改革的一部分？     陈志武：温总理说的很对，道理也简单。一方面，中国经济在过去三十几年，特别是最近十几年，主要依赖投资，依赖出口来带动，而不是靠民间消费来带动。很重要的原因是政府征税权失控，使国民收入转移到政府口袋里的比重每年都以非常快的速度上升。当越来越高比重的国民收入进入政府腰包，而不是进入老百姓腰包的话，必然使得政府投资越来越多，民间消费增长的收入基础越来越弱。之所以如此，是因为政治改革没有到位，征税权没有得到制约，导致了国富民穷局面恶化，这是宪政问题。     还有国进民退，政府拥有的国企资产和土地很多。在政府权力不受制约的大背景下，国进民退在过去十年特别是过去三四年越来越强化，趋势很难控制，就不奇怪。因为在没有进行政治改革的环境下，国有企业和政府部门的权力就难以被制约，国有企业就有了自己扩张的本能。这样一来，政治改革不进行，就不只是一个政治问题，也同时是经济问题，会影响到整个经济能否持续增长以及增长带来的收入在政府、权势者和老百姓之间如何分配，最后影响到收入分配结构，财富分配结构，就业增长等方方面面。     第二方面，政治改革之所以很重要，也是涉及到中国今后发生金融危机的概率会高还是低的问题。比如说，如果还不进行政治改革，一方面国企规模会不断扩大，而同时国企高管的权力继续不怎么受制约。试想想：很多国有企业很有钱，它们的资金会怎么用呢？它们会在乎效益吗？不会的，因为做好了对管理层个人收入没有影响。如果我是大国企的高管，如果每年我企业有几十亿甚至上千亿的投资资金可以用，那么，我会怎么花钱、往哪些方面投资呢？因为对我来说，投资回报好坏对我个人经济上没影响，但我知道作为国企老总，我追求的是更快地在政治权力上上升，那么，我可能会利用手中的资源到一些市长、书记未来政治前途非常好的地区去做投资，去他们那里投大项目，因为今天拿国企的钱帮他们制造政绩，等他们升官后不会忘记我的，这是政治投资。这种投资，经济效率不会高，因为效率不是一个重要的考量，反正跟我个人没有关系。如果太多国企都这样做，就造成了中国的银行以后的呆坏帐，地方政府的财政问题、全国财政挑战会越来越大。财政危机、金融危机会因为政治改革、国企改革的迟到而升得很快。     法国很多学者对法国的国有企业做了很多的研究，他们发现法国国有企业那些老总们，尤其是在他们要参加竞选议员席位或者某官位之前的几年里，会把自己管控的国有企业投资尽量偏向于对自己政治前途有利但会带来很多投资损失的项目上。在法国，尽管媒体监督很自由，但国企领导在参选前还是会不顾经济效益地做政治性投资。在中国，这种现象就更加多了，只是他们投好的方向跟法国国企老总的不相同。          搜狐财经：过去几年到重庆投资的国企是不是很多？     陈志武：是。大家可以自己去看一下。           北京房价高得离谱 离合理价位还差很远          搜狐财经：前段时间您在接受媒体采访时说，中国房价跌到20%的时候政策就会转向？     陈志武：现在看来不需要20%，跌10%决策层就会挺不住了。未来几个月很关键，很多房地产信托产品面对偿还压力，那时候有多少房地产公司能挺得过去？这是决定未来几个月房价到底是跌很多还是不怎么跌的关键因素。但是，现在总的看，银行信贷已经有所放松，特别是对住房按揭贷款有选择地放松了，不管是住房按揭贷款利率，还是贷款审批速度都有改善。          搜狐财经：前一段时间也有很多人在讨论各个地方的合理房价。在你心目中有一个合理房价吗？     陈志武：主要参照有两个，一是老百姓收入水平，一个是其它国家的情况。我知道许多人总喜欢说中国不一样，短期看可能如此，但经济规律哪里都一样，而且每个国家在泡沫发生时都说他们跟别国不一样。以纽约为例，纽约的房价和北京比差不多。几个月前在曼哈顿最繁华、最贵的一个区的100平米的房子，要130万美元。如果按照纽约一般人收入在四万美金一年算，130万除以4万，等于是一个普通纽约的人32年的工资。北京一百平米的房子按照3万一平米，也要300万。对于可支配年收入是3万的北京人，需要一百年才能够买得起一百平米的房子，显然北京的房价是太离谱了。          搜狐财经：按照总理所说的要回到合理价位还差很远。     陈志武：对。          搜狐财经：有很多既得利益在那儿……     陈志武：当然，北京房子的合理价格相对于一个普通北京人的年收入之比，可能比纽约要高一点。主要是因为中国的制度安排是非常歧视性的，都重点优待北京人，不管是医疗条件、教育机会、科研与就业机会、以及各方面福利，都是北京远高于其他省市，更高于地区市和全国县城，把其他地方的人都变成二等公民。不管是进入北大、清华、其他一流大学的机会，还是其它方方面面的社会福利，全中国最好的医院、最好的医生大多数都在北京，学界也是北京最好。这些制度让谁都想往北京挤，所以，北京房价是会超常地高，会合理地更高。     纽约并没有这样，在美国社会里，纽约并没有享受北京那么多方方面面的优惠、垄断地位。中国人民想搬北京的倾向远比美国人搬到纽约的倾向高很多很多。当然纽约有另外一个好处，它是世界人民向往的地方，想到纽约买房子的人数可能比想到北京买房的世界人数多很多。这也是从另外一个角度说明，也许纽约跟北京的合理房价应该差不多。如果按照这个标准算，现在北京的房价太离谱。          （稿件经陈志武教授审阅修订） 进入 陈志武 的专栏    进入专题： 中国经济    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： jiangxl 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 经济学 > 经济时评 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/53098.html 文章来源：本文转自搜狐财经，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。    

陈剑：中国改革十建议书 进入专题 ： 改革    ● 陈剑       中国改革亟需突破。这一突破是中国凝聚人心、维持国家认同和支持国家发展的前提条件。就此而言，处在2012年的中国经济周期与政治周期体认中的国家领导集体与普通公民，都需要自此开启真正有效的改革突破，开启国家的崭新局面。          落实法律是当前最重要的改革          2011年3月，全国人大常委会委员长宣布，中国特色社会主义法律体系宣告形成，这是中国法制建设的重要成就。正如《中国特色社会主义法律体系》白皮书说到的，“法律的生命力在于实施。”如何保证法律得以有效实施是接下来的重要任务。尤其在中国这样一个转型国家，相当多的法律法规出台后并不能得到有效实施。1982年修订的《中华人民共和国宪法》，赋予了中华人民共和国公民诸多权利，其完备程度与发达国家相比并不逊色，但是，相当多的权利在现实生活中没有得到很好落实。宪法第三十五条规定了公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，但现实中并没有得到实现或没有得到很好实现。2007年出台的《中华人民共和国物权法》，其诸多保障公民私有财产的法律条文在现实生活中难以得到有效落实。     造成法律得不到实施的原因有很多。有立法缺陷问题，也有权力机关不愿推行的问题，也有公民对法律的具体规定利用不足的问题。无论如何，结果都是法律权威性和神圣性大打折扣。     立法缺陷的问题，可以通过完善和修订法律实现；公民对法律具体规定利用不足的问题，可以通过提升公民素养和法律意识加以弥补；而基于政治考虑或利益作祟不愿推行，则需要克服各种利益集团的阻力，加大改革步伐，使法律得到实施。     《中国特色社会主义法律体系》白皮书承诺，“中国将积极采取有效措施，切实保障宪法和法律的有效实施，加快推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程。”因此，未来努力的方向是加强和规范执法、司法，缩小法律实施与立法之间日益扩大的鸿沟。          高举特色旗帜，淡化意识形态色彩，遵循人类政治文明规律          从其固有意义分析，社会主义本身并无东西方之分。在中国、前苏联这样一些生产力并不发达的国家，建设社会主义，用邓小平的话说，并不够格。所谓社会主义的初级阶段，正是不合格的社会主义的另一种表达。     中国改革开放34年的经济和民主政治的发展，使得中国自身的社会主义因素相对得到了极大的发展，中国特色社会主义理论体系，正是从不合格的社会主义向合格的社会主义迈进的一种学说。坚定不移地继续高举中国特色社会主义旗帜，紧定不移地沿着这条道路继续走下去，仍是中国今后必须坚持的方向。这与淡化意识形态色彩并不矛盾。因为，社会主义因素本无东西方之分，中国作为一个新兴工业国，目前所遇到的问题，有转型期特有的问题，但绝大多数是发达国家在其发展过程中曾经遇到的问题。因此，中国特色社会主义道路，实际是通过选择市场经济，借鉴和学习人类文明共同的规律，同时结合自身实际所选择的道路，实际是社会主义的一般原理与中国具体实际相结合的道路。     在中国快速融入国际化进程中，过多强调自身意识形态色彩，并不利于中国融入国际社会，也影响中国进一步借鉴人类一切文明推动自身发展步伐。并且，目前全球个别自称社会主义的国家，其国家治理，特别是权力更替方式实际上影响了社会主义在全世界的形象。这些国家，与改革开放后的中国实行依法治国，选择市场经济的做法有着巨大的差别。此外，中国也需要做好自身角色转换的准备，调整心态和做好理论准备，以适应向当今世界主要国家的角色转换。这需要我们既要坚定不移地改革开放，还要有一套与时俱进的外交理念和价值观，特别是要淡化意识形态色彩。这样，中国才会被世界上更多的国家所认同，中国发展步伐才有可能更快一些。          出台新政吸引国际人才          实行双重国籍，一项重要意义是有利于吸引国际人才。     改革开放以来，就全球范围看，中国是全球人才主要输出国，“回流”十分有限。自1978年以来，中国累计向国外输送留学生、学者总计超过200万人，目前仅回国60万人，比例不足，只有三成。而且，吸引的国际人才规模也很小。截至2009年，全国持工作签证的外国人仅22万，集中在京、沪、穗等大都市，国际人口占比不足0.5%。与之相对，在纽约、伦敦、巴黎等城市，这一数值普遍超过10%，甚至达到20%-30%。     面对中国人才流失的严峻形势，亟需出台政策以适应新的国际人才竞争。改变目前采用的严厉的单一国籍政策已迫在眉睫。一项重要内容，就是修改国籍法，采用港澳台地区针对双重国籍的默认政策，采用双重国籍。这有利于吸引海外资金、人才以及技术。反之，则不能阻止人才流失，因为，如果一个人才若具备移民欧美的条件和主观意愿，那么，即使剥夺本国国籍，他也会选择移民，同时，还会因为失去了祖籍国的国籍而把本可能保留在祖籍国的产业全部转移至海外。     对于一些国家反对“双重国籍”，我们仍然采取不予承认的做法。如果对方承认，我们也应该承认。如果“双重国籍”一时难以认同，也可出台类似“海外公民证”或“海外华裔卡”的政策，以此承担部分“双重国籍”的职能。所谓“海外公民证”，意指原籍中国的华人可终身免签证回国，而“海外华裔卡”适合海外华人的第二代、第三代，可15年免签证。此外，两证都可享受除选举和被选举等政治权利以外的本地居民待遇。          推进行政管理体制改革          行政管理体制改革处于整个体制改革的中心地位，必须站在正确的基点上，运用科学方式坚决稳妥地推进。     相对于进一步完善社会主义市场经济体制来说，从无所不能的政府向“公共服务型”政府转变，是一场非常有深度的改革。这有利于降低政府运营成本。2010年，全国财政收入8.3万亿元，约占GDP的20%，虽然这只比美国联邦财政收入占GDP的16%高出4个百分点，但是，美国政府财政开支的73%用于社会保障、医疗卫生、教育文化等公共产品，行政开支只占10%，而中国政府开支只有25.5%用于社会保障、医疗卫生、文教和科研事业，行政开支却占了38%。     政府运营成本居高不下，主要有两方面原因，一是中国的各级人民代表大会没有很好地行使对政府运营成本实施监督的权力，二是政府的职能转变远未结束，承担了过多的社会事务，机构庞大，导致财政供养的人口居高不下。推进政府机构改革，需主推以下两方面工作：     一是对那些完全由财政供养的社会组织，或纳入参照公务员管理的社会组织，或逐步与政府财政脱钩，使其真正成为民间性的社会组织。在北京，包括中国作家协会、中国红十字总会和中国计划生育协会在内、行政级别属于副部级以上的社会组织超过20多个，或是全额拨款的事业单位，或是参照公务员管理。从其功能分析，借鉴成熟国家的做法，至少一半都可以回归社会，成为真正意义上的民间性的社会组织。即使需要政府财政补助的，政府也是酌情给付，大可不必大包大揽。     二是随着中国市场经济体制逐步成熟，应当对一些已经不适合市场经济发展要求的机构实行调整。例如，可以考虑在新一轮机构调整中，调整铁道部等机构。          加大证券市场改革的力度          2011年中国经济保持了9.2％的增长，但是，中国股市的跌幅却位列全球主要市场第一，高达22.6％。在散户几乎都赔钱的情况下，却新生了百位亿万富豪。     中国股市一直不能被看做“经济睛雨表”，是因为它不是一个投资场所，而是一个十足的赌场。其核心的缺陷在于利益分配机制的严重不公平。像新股“三高”发行、上市公司只顾“圈钱”不图回报、中介机构为了自身利益漠视市场整体利益、内幕交易、操纵股价等，都是典型的表现。再加上监管的缺失与缺位，许多中小投资者只好接受血本无归的命运。     要使中国股市从赌场变成投资者投资场所，至少应当重点推进以下几方面的改革：     一是退市制度。设计好退市制度，市场的投机性必然受到遏制。现在要实行退市制度，那些已经买了垃圾股的就会归咎于管理层而要求补偿。因为是管理者改变了规则。但是，即便如此，也应当想出办法来主动实行退市制度，越早越主动。没有一个完善的退市制度，股市的健康发展是难以想象的。二是大幅减少上市公司中国国有企业的比重。中国股市成为当今全球最差的股市，有体制上的原因，就是国有企业特别是垄断国有企业的比重过高，已经成为沪深两地股市上市公司的主导，完全挟持了股市。目前A股上市公司超过千家，而国有企业占同期A股市场的50%以上，市值更是超过了70%。     2011年12月1日，新上任的中国证监会主席郭树清在第九届中小企业融资论坛上，首次公开阐述资本市场监管理念，提出要把中国资本市场建设成为自主创新的发动机、产业升级的推进器、国民经济的晴雨表、全球合作的粘合剂。同时，证监会推出六大举措促进市场健康发展，包括：推进债券市场制度规范统一和监管审核统一；多管齐下逐步改变高市盈率发行股票的局面；先在创业板探索试行退市制度改革；将启动创业板上市公司非公开发行债券工作；坚定不移地打击内幕交易行为；清理整顿各类交易场所。如果上述措施能够很好实施，中国股市的健康发展，有理由值得期待。          税制改革决定权应当提交给全国人大          《中华人民共和国立法法》规定，有关税收的基本法律必须由全国人大制定。还没有制定的可以授权国务院制定暂行条例，但是，授权必须有明确的目的和范围。1985年，六届全国人大三次会议，授权国务院对有关经济体制改革和对外开放的问题，可以制定暂行条例。经过实践检验，条件成熟时，由全国人大或人大常委会制定法律。但是，这个笼统含糊的“空白授权”，显然与2000年出台的《中华人民共和国立法法》相冲突。统计显示，中国现有19个税种中，只有两个由全国人大制定的法律确定，即个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税。其他17个，都是通过“空白授权”，由政府制定的暂行条列。     应当由全国人大行使的权力，一直由国务院行使。而国务院再授权给财政部，财政部再授权给国税总局，国税总局下放给各省市区，甚至一直下放到开发区管委会。由于税种设计不尽科学，税种之间相互重叠，导致纳税人负担过重，没有形成很好的制衡和评估机制。     政府既当运动员又当裁判，制定的规则难免失之偏颇。税收立法行政化的一个可怕的后果是，政府想征什么税就征什么税，想怎么征就怎么征，制造了一个个越权立法的奇观。          适时减税          2011年，中国全年财政收入首次突破10万亿元大关，达到103740亿元，比上年增长24.8％，创下历史新高，占全年GDP预计接近四分之一。若按照13亿人平均计算，相当于每人纳税约8000元。     2011年，中国政府也开始对税收做出了一些调整。比如，将个人所得税起征点从2000元调高到3500元；将原来“一刀切”的车船税，改为按排量大小分档计征；对上海市的交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点等。但是，上述消息并不激动人心。中国科学院报告显示，2010年中国宏观税赋34.5%。按照世界银行标准，低收入国家宜为13%左右，中上收入国家宜为23%左右，高收入国家30%左右，2010年中国仍属于低收入国家。2010年人均GDP4400美元左右，列世界109位，但是，税赋已经达到高收入国家的行列。     减税势在必行，但这并非一味做减法，而是对税收结构加以调整，有增有减。一方面通过营业税合并，增值税优惠，加大对中小企业的扶持；另一方面，加大央企红利上缴，加强高收入人群税收征管，提高资源税等措施，这样才能保证国家整体财政收入不降低。          调整计划生育政策          1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制中国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称“公开信”）。公开信提出“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。现在看来，公开信提出的这一推断与现实状况十分吻合，中国生育政策的调整势在必行，应当从以严格限定每对夫妇只生育一个孩子为主要内容的生育政策向允许每对夫妇生育两个孩子的生育政策转变。这主要有以下一些理由：一是少生优生现在已经成为普遍意识。二是中国妇女低生育率状态已经持续了20年，已降到1.5以下，并且大体稳定。生育水平越低，持续的时间越长，累积的负增长的惯性也就越大，未来人口负增长和人口老龄化的代价也就越大，长期的低生育率将对中国社会各方面产生深刻的影响。     为减弱未来十几年后人口长期持续负增长的惯性力量，为未来社会发展留下一个较为合理的人口结构，需要对目前的非常态的生育政策进行调整，这也是对未来负责的科学态度。          设立国家体改部门          要推进改革，无论是行政体制改革、经济体制改革、文化体制改革，或是社会管理方面的改革和创新，都需要有相应的机构承担此种工作。     为推动改革，1982年5月，五届全国人大决定设立国家经济体制改革委员会，首任主任由国务院总理兼任。国务院赋予体改委五项职能，即理论研究、规划设计、组织协调、指导实践、组织试点。此时，国家体改委是一个参谋机构而非决策机构。体改委是为推进改革而设立的，但是，改革的进展不取决于体改委。     2003年，体改办并入国家发展和改革委员会，不再作为独立机构存在。自从体改委消失之后，中国改革速度明显减缓。真正启动改革，恢复体改委或者类似体改委的组织是非常重要的，这个机构系决策咨询机构或称参谋机构，这有利于超越部门利益，从全局出发设计改革方案、协调各方利益。     2011年5月5日，中国改革开放的前沿城市深圳，在市政府召开的以改革为主题的工作会议上，已经淡出公众视野许久的深圳市体制改革办公室被作为特区改革的主导机构重新提及，被赋予对深圳改革进行顶层设计、整体规划、组织推进和监督评估等各项责任。     从国家整体改革考虑，更有必要在党或政府的机构中，设立国家体改部门。          领导多学些政治学          狭义的政治学研究国家的活动、形式和关系及其发展规律；广义的政治学研究在一定经济基础之上的社会公共权力的活动、形式和关系及其发展规律。换句话说，政治学是研究治理国家的学问。     只有懂得政治学常识和基本原理，政治家才不会说出一些违背政治学常识的话，才不会反对人类文明的共同价值，包括礼义廉耻、自由、民主、人权、和谐等人类文明普遍认可的价值理念，才不会说政治学的一些基本原理不适用于中国；也才会懂得博弈、制衡对社会发展的意义，理解“绝对权力导致绝对腐败”这样一些至理名言或原则，无论是政治垄断、经济垄断或意识形态垄断，都会窒息社会发展这样一些朴素简单的道理；也才会进一步完善中国的政治制度、法律制度，包括目前正在实行的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，而不是将已经实行多年，但仍存在一些重大制度缺陷或不尽完善的制度看做是尽善尽美、可以世代永续、能够充分表达民意体现政治民主的制度；也才会通过公民的广泛参与，推进民主政治的发展，并通过制约公权力，保障公民权利的实现，进而通过维护社会公正，实现中国公民幸福而自由的发展。■          陈剑为中国经济体制改革研究会副会长、北京改革和发展研究会会长         进入专题： 改革    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 政治学 > 政治时评 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/52866.html 文章来源：本文转自《中国改革》 2012年第4期 ，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。    

许纪霖：中国改革也需要基层设计 进入专题 ： 社会建设 改革 民主    ● 许纪霖 （ 进入专栏 ）       近年来，温家宝总理多次提出要推进政治体制改革，社会各界和舆论也一直呼吁要有顶层设计，进行以宪法为核心的宪政建设。     以宪政建设为核心的顶层设计是非常必要的。以宪政为核心的政治制度改革是解决中国现有问题的关键，唯此，才能让社会有良性的发展，释放出人性中善的一面，逐步形成一个自由、平等、人人有尊严的公平社会。但是，我们不能就此陷入“制度决定论”的思维，以为“政治改革，一抓就灵”，只要政治改革成功了，一切社会和伦理问题都可水到渠成，迎刃而解。政治改革是上层建筑，需要社会基础，需要有相应的基层设计来配合它。如果说，顶层设计的核心是民主、宪政和法治的话，那么，同样需要相应的、配套的基层设计。     改革总设计师邓小平同志，早在上世纪80年代就确定了“小政府、大社会”的战略思路，改变毛泽东时代由政府包办、控制、管理一切的全能主义。邓小平同志在推进社会主义市场经济的同时，也给社会松绑，尽量扩大社会的自主性，积极培育市民社会的建设。     “小政府、大社会”在八九十年代一直是中国改革的主流思路。但近十年来，“小政府、大社会”讲得比较少了，更多地强调加强党和政府的执政能力。最近，广东重新提出鼓励社会的自主发展，试行社会组织不再有主管单位、向民政部门直接登记。这一改革试验得到了民政部的高度肯定。放在中国的改革大局中去思考，广东的试验就不是一个简单的社会组织管理的具体政策措施，而具有全局性的战略意义。它意味着重新延续邓小平同志提出的“小政府、大社会”的改革思路，让社会重新恢复活力，让其自主发展，而政府只是在现行法律和宏观政策上加以指导，而不是直接干预。     顶层设计重点在于国家的制度建构，基层设计则着眼于社会的自主性建设。如何处理好国家与社会的关系，这是现代政治文明与社会文明建设的大课题，值得认真对待和思考。          托克维尔的启示          自秦统一中国之后，在漫长的二千年中国历史当中，中国虽然实行的是中央一统天下的郡县制，但国家权力的统治只到县一级，县以下的乡镇和村庄，并没有政府的基层机构。虽然国家权力不下乡，没有深入基层，但在大部分朝代的大部分时间里面，中国社会的底层还是秩序井然，民众能够安居乐业。个中秘密在于，在传统中国，有一个相对区别于国家的基层社会。这个社会，以宗法家族为基础，由儒家士绅作为地方精英，实行乡村的基层组织和管理。     明清以后，不仅乡村，而且城市日常生活的管理也由士绅们来领导，被称为“士绅为核心的管理型公共领域”。基层社会的各项公共事务，从水利、慈善、消防，到祭祀、教育、调解纠纷，都是由宗法家族自己解决，或者由士绅为领袖的地方性“权力的文化网络”自我管理。     国家政权的县一级政府，只管理收税和刑事诉讼这两件大事。这样，古代中国的国家官僚从中央到地方在全国总人口的比例，比今天要低得多，但因为有士绅为核心、宗法家族为基础的自主性基础社会的存在，整个国家依然有良好的社会秩序和文化秩序，维系着灿烂的中华古代文明。     中国的乡村自治传统，到了晚清和民国之后，被逐渐破坏，日益扩大的国家权力，一步步深入到基层社会，大量的地方精英流失，乡村的公共事务被各种土豪劣绅把持，国家权力借助他们延伸到基层，鱼肉百姓，民不聊生，中共的乡村革命就是在过度国家化的乡村危机背景下爆发的。1949年之后，建立起由国家全面控制基层的全能主义社会，使得社会缺乏应有的活力，完全失去了自主性。因此，在改革开放之初，邓小平同志才定下“小政府、大社会”的发展战略，让社会从国家的控制下解放出来，恢复现代社会应有的活力。     现代社会乃是一个自主性的市民社会（civil society），从梁启超、孙中山开始，众多改革人物都将乡村自治和地方自治作为中国复兴和变法改革的重要环节，认为国家的民主与宪政首先要从基层和地方开始。无论是立宪派还是革命派，在政治改革的顶层设计的同时，都非常重视地方自治的基层设计，设计方案除了来自于中国古代的历史传统之外，更重要的是受到美国地方自治成功经验的启发。     19世纪法国著名思想家托克维尔所著《美国的民主》，是他当年考察美国民主的思考结晶。托克维尔去美国考察，带着一个让他百思不得其解的问题：为什么法国1789年大革命之后血流成河，旧制度多次复辟？为什么法国无法跳出民主与专制的历史循环，而美国又如何在革命之后成功地建立起稳定的民主制度？他在美国周游一圈之后终于发现，美国民主之所以能够成功，一个最重要的原因，乃是美国的民主有社会基础，这就是自英国统治13个殖民地期间的地方自治传统。它使得美国人民具有丰富的自我组织、自我管理的民主经验，大批的自愿性社团让社会生气勃勃，形成了自发的生活秩序；另一方面又涌现出一批草根出身的地方自治领袖，如美国开国元勋从华盛顿到杰弗逊、麦迪森，都是多年领导地方自治的德高望重的精英，他们把地方民主的经验带到整个国家制度的实践上，使国家的宪政具有坚实的社会基础。托克维尔对此称赞不已，感慨法国因为长期的君主绝对专制制度和官僚统治，使得国家权力过于强大，而社会缺乏像美国那样的地方自治，以至于新建立的人民主权徒有虚名，旧制度的幽魂很容易在新政权的躯壳中借尸还魂。     托克维尔的思考给后人这样一个启示：一个国家的民主不仅需要顶层设计，而且还需要基层设计，否则的话，民主制度就像建立在沙滩上的空中楼阁，其基础是不牢固的，流质易变。     近代中国的历史也证明了这一点。在中国历史上，不是没有过民主的实验，一百年之前的民国肇建之初，多党制、议会内阁制、司法独立等一套现代民主制度都有过良美的设计，还一度实践过，然而不过几年，统统归于失败。民国初年民主制度的失败，其中一个原因乃是辛亥革命只是一场城市上层的革命，而乡村和基层社会没有太大的变化，缺乏地方自治的基层民主传统来支撑上层的民主变革。          民主要从基层做起          民主是一个好东西。但究竟什么叫民主？民主是个什么样的东西？按照经典的民主解释，民主就是通过普遍性的投票选举国家与地方的政治领袖，也就是说，民主就是以普选为核心的制度。这种投票式民主虽然不错，但绝非是民主的全部内容。     真正的民主不仅具有工具性价值，而且具有不可替代的内在价值。这个价值体现在两个方面，一个是在政治生活领域，让公民具有自我管理、自我统治的自治能力。从这个意义而言，地方的民主、基层的民主有时候比国家的民主对于一般民众来说还更重要。美国的总统选举，除非是非常时期，一般时投票率不高，国家公共事务对于许多人来说隔阂得很，不一定与切身利益相关，因而，往往会产生放弃投票、放弃权利的“公民冷漠症”。支撑美国民主的核心，反而是地方选举。公民们参与热情最高的是乡镇一级的地方选举。乡镇一级的公共事务，比如地方财政是否要增税、纳税人的钱如何支出、学校和图书馆的建设、道路和绿化的改善等等，都与每家每户的切身利益相关。     不久前在广东发生的乌坎事件及其成功的化解经验，也证明了中国的民主政治改革，要自下而上，从基层民主、地方自治开始，逐步让公民们形成自我管理的习惯，形成地方自治的能力，这才能为国家的整体制度转型提供坚实的社会基础和充沛的底层动力。     民主具有内在价值的另一个方面，体现在日常生活领域。美国20世纪著名思想家杜威说过，民主不仅是一套政治制度，而且是一种生活方式，体现在日常生活领域。在现代多元社会里面，人们有不同的利益诉求、不同的价值信仰和不同的生活方式。这些高度分化的人群，如何“和而不同”，彼此相处，共同和谐地生活在同一个社群之中？这就需要大家在日常生活领域学会倾听，学会交流和对话，学会与自己利益冲突的人群交易妥协，学会与不同价值、不同信仰的他人和平共处。这是作为生活方式的民主要解决的核心问题。     制度层面的设计只是为日常生活的民主提供必要的制度平台和法律框架，最重要的是需要有一个自主性的社会，让民主从日常生活中自发生长出来，形成一套来自于生活世界的政治文化。一个民主的国家，只有在公民之中养成了普遍的民主习惯，倾听、容忍、妥协和尊重他人成为公认的美德，民主才不仅有法律的制度性平台，也有更深厚的社会文化根源。           黑社会为何屡禁不绝？          一个自主性的社会，最重要的是要有各种合法的、活跃的自愿性社团。现代社会是一个个人主义的社会，传统的血缘、地缘社群在市场经济和社会高度流动的冲击下，处于持续性的解体之中，个人离开了传统社群的庇护，被抛到社会上，成为孤零零的、原子化的个人。然而，人毕竟是群体性的动物，激烈的生存竞争一方面使人们相互分离，相互对立；另一方面又迫使人们寻找同道，重新组织起来，形成各种自愿性的社团，以寻求共同的利益。     当今中国有些地方黑社会猖獗的重要原因在于：当温和的、合法的民间组织缺席的时候，社会形成了一个秩序的真空，处于原子化的个人需要有安全感，需要去寻找庇护者，于是被迫依附于黑社会寻求保护。那么，回到原来的全能主义手段，用行政权力全面管控社会、打击黑社会行不行？从短期来说，这是一个有效的手段，但从长期而言，政府权力的过度扩张，会抑制社会自身的活力，负面效果明显。而且，不少地区的黑社会与政府中的腐败官员互相勾结，形成有保护的黑社会势力，反而更加猖獗。     社会如同一个生命的有机体，合法的民间社团是健康的细胞，相互之间会形成自我保护的免疫功能系统，假如正常的细胞受到压抑，黑社会这类癌细胞就会迅速繁殖、扩散。因此，只有积极鼓励和发展合法的民间社团，与政府的管理形成良性互动，才能从根子上打击黑社会，铲除黑社会的群众基础。即使在某些非常时期出现了短暂的“行政失灵”，政府权力瘫痪，社会依靠自身的社会组织网络，也会维持自发的秩序，暂时的政治动荡不会诱发全面的社会秩序危机。如今中国的最大危险在于，社会稳定通通押宝在政府强有力的有效管理上，一旦出现权力失控，社会就会随之大乱。     如今有一些官员总是很惧怕社会民间组织，担心他们会形成有组织的对立面，借维权名义挑战政府权威。这需要转变执政的思维。即使是民主社会，也会有不同的利益诉求和社会冲突。芝加哥大学社会学教授赵鼎新指出，美国的社会冲突一点也不比中国少，但它并没有演化成制度性问题。因为美国有一套政府与社会、社会不同群体博弈的制度规则，但中国目前还没有。     事实上，当群体事件爆发的时候，政府最大的敌人不是有组织的社团，而是一帮群龙无首的乌合之众。因为在采取必要的镇压措施之前，政府总是希望通过沟通和谈判来解决问题。但面对乌合之众找不到谈判的对手，即使推出临时的谈判代表，达成了协议，也很容易被激进的群众所否决。     一批没有组织化的群众，谁最激进，调子越高，总是会成为新的群众领袖。因为，乌合之众总是希望一次性获得最大的利益，因而很难与之对话和谈判。因为缺乏理性，自身没有组织，群体事件往往会演变为暴力的打砸抢。但有组织的群体，具有自我约束机制，很少会诉诸于暴力，而且追求的是长期的、稳定的利益，派出的谈判代表具有足够的权威性，政府比较容易与他们达到相互利益的妥协和平衡。     一个法治国家，不仅需要理性的政府，也需要理性的社会。这个理性的社会，要有发达的民间社团和成熟的草根领袖。在传统中国，儒家精英就是民间的草根领袖，他们在民间具有很高的社会威望，而且与政府形成良性的互动，一方面代替政府管理民间社会，另一方面又代表民间与国家进行理性的政治博弈。     在中国走向民主化、宪政化的政治改革过程之中，基层设计与顶层设计同样重要。民主不该是一座沙雕之塔，而应是一颗根深叶茂的大树，政治的通天塔所需要的，不是原子化的流沙，而是有机的坚实大地。 进入 许纪霖 的专栏    进入专题： 社会建设 改革 民主    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： jiangxl 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 历史学 > 历史学专栏 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/53125.html 文章来源：本文转自中国改革，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。