陈明

陈小君：农村集体土地征收的法理反思与制度重构 进入专题 ： 集体土地征收    ● 陈小君       【摘要】我国农村集体土地征收的立法现状遭遇了一系列经济、社会问题的拷问。改革并完善集体土地征收制度，应当在“抑公扬私”立法理念的指导下，在坚持协调发展原则和集体成员参与原则的基础上，系统考量公共利益、补偿标准和征收程序的立法改革。尤其是，在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下，应注重从所有权和用益物权两个层面，完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿；应强调从立法和司法实践两个视角，重新审视农民集体的土地补偿款分配自治权，重构土地补偿款分配纠纷的司法救济机制，切实维护集体土地所有权人和用益物权人的征收利益。     【关键词】集体土地征收；立法理念；立法原则；补偿机制；司法救济          土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是，历史悠久的、国外相对成熟的土地征收制度，在城镇化、开发区和工业园建设日盛的当下中国，则遭遇了耕地大量流失、土地粗放经营、被征地农民生活堪忧、“卖地式”土地财政、征地上访事件不断等等一系列问题的层层诘问。为此，继《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，随着《土地管理法（修正案）》和《集体土地征收征用条例（草案）》的酝酿，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地征收制度，进行法理反思与制度重构。          一、集体土地征收立法理念的更新与立法原则的确立          “所谓法的理念，是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求：从学术角度看，它是法及其适用的最高原理；从实践看，它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。”1鉴于立法理念对集体土地征收制度的构建和适用的基石性作用，考虑到现有征收制度的实践困境，并借鉴国外立法经验，亟需在更新集体土地征收立法理念的基础上，确立土地征收的立法原则并完善相关法律制度。     （一）集体土地征收的立法理念更新：“抑公扬私”2     绝大部分学者都主张征收具有行政主导性，或者认为“公益征收是典型的行政权行使行为，应属于行政法上的制度”，3或者认为“征收是以行政行为为主，依次兼有民事行为、宪法行为和经济法行为的混合行为。”4我国集体土地征收的立法实践也全面反映了征收的行政主导性，形成了“扬公抑私”的立法倾向。但是，集体土地征收“扬公抑私”的立法倾向，既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰。而且，无论是征收中的现实诉求还是域外经验，都要求集体土地征收的立法完善必须首先要实现立法理念由“扬公抑私”向“抑公扬私”的更新或转变。     1.立法理念更新的现实诉求：“扬公抑私”的立法体现及其弊端     我国集体土地征收制度留下了深深的行政主导性的烙印，由此引发的实践困境亦暴露了制度设计的弊端。首先，公共利益认定的行政主导性与征收泛化。符合公共利益是征收合法化的基础，也是被征收人作出“特殊牺牲”的前提。但是，我国涉及征收条款的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》均没有对公共利益进行界定，更谈不上严格界定；而且按照《土地管理法》第46条的规定，征收决定只有在国务院或省级政府批准后才予以公告。由此可见，公共利益的认定完全由行政机关单方决定，立法授予了行政机关最大化的自由裁量权；这与实践中假借“公共利益”的商业征收大行其道、5集体成员的“特殊牺牲”被无限放大不无关系。其次，征收补偿中的行政主导性及其对集体成员财产权的侵害。2005年国土资源部颁发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》要求“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，本质上是政府主导定价，单方决定对方的财产价值；《土地管理法》规定的“6-10倍”、“4-6倍”的补偿幅度，又继续授权行政机关自由裁量。“在调研中，很多地方反应政府都是按照该幅度（6-10倍或4-6倍）的下限进行补偿。”6而且，“调查统计结果显示，有78.78%的受访农户表示获得了相应的土地征收补偿款，但仍有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款，另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。”7第三，征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害。《土地管理法》按农业用途给予产值倍数补偿的规定，在忽视集体土地所有权和用益物权足额价值的同时，突显了行政机关的优越性，造成了公权主体与私权主体之间利益分配的悬殊。有学者已经指出：“补偿款的分配格局是政府占60%～70%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。”8严重失衡的利益分配，一方面可能导致低廉的征地补偿款与高昂的土地出让金之间的巨额“剪刀差”，诱发地方政府进一步征地的冲动和依赖于“卖地式”土地财政的弊端；另一方面又会导致相当一部分被征地人生活水平下降，发展能力丧失或者受限。“九三学社进行的一项调查表明，在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。”9第四，征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性。按照《行政复议法》第6条、第30条第2款的规定，相关权利人对征收决定只能提起行政复议；按照《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议的，也只能由人民政府协调、裁决，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。很显然，在征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，不仅排除了司法机关的介入与救济，而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。     2.立法理念更新的域外启示：“抑公扬私”的立法经验及其优势     “在其他国家，特别是美、英、澳、德等发达国家，土地征收工作都能平稳进行，并未发生甚为严重的征地冲突。”10这在很大程度上得益于域外征收立法中“抑公扬私”的立法理念及其立法实践。“抑公扬私”的域外立法经验主要体现在：首先，不仅明确、严格地界定公共利益，要求事先进行公共利益调查和公告，而且还赋予被征收人征收决定异议的司法救济权以及一定期限内被征收客体未用于公共利益的撤销权或买回权。例如，“受葡萄牙《征收法典》的影响，澳门第12/92/M号法律规定，在征收完结后的3年期间内，被征收的财产未被用于当初所说的特定公共利益或不再继续用于该特定公共利益时，被征收财产的所有权人可以申请购回该财产。”11显然，无论是严格界定公共利益、公共利益的事先调查，还是赋予被征收人司法救济权和事后的买回权，都有利于促进征收更符合公共利益，进而不仅可以防止公权力假冒征收之名肆意侵害私权，而且更容易获得被征收人的理解和支持。其次，为被征收人争取公正合理的补偿提供协商的前置程序，尽量使争议消解于意思自治的协商过程中。例如，“美国俄亥俄州1971年的《新统一法典》第163章规定的土地征收程序的第二个阶段就是谈判阶段。美国要求征收人尽一切努力与土地权利人达成协议，以免进入司法程序。”12 “在香港，有80-90%是由地政部门与土地权利人通过协商解决补偿问题的。”13此外，“从征地补偿范围来看，（绝大部分国家和地区）均不仅补偿财产的直接损失，对间接损失都会给予一定的补偿，不仅补偿财产所有人的损失，而且对于存在该财产上的其他物权、债权或者无形财产权均在补偿的范围之内。”14按照市场价格先给予足额的公平补偿，不仅为协商补偿提供了谈判的平台，而且充分尊重了被征收人的私权。第三，在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权，为私权和司法权制约行政权创造了可能性。例如，“在法国，被征收人及其利害关系人可以就行政程序的‘批准公用目的’和‘可以转让的决定’向法院提起越权之诉，法院有权管辖并且进行合法性审查，倘若违法即有权撤销不合法的命令；在征收程序的司法阶段，在征收土地所有权的移转和补偿金的确定方面，亦有普通法院管辖。”15或者在征收补偿环节赋予被征收人司法救济权，而在征收决定环节要求征收机关通过司法救济而非行政手段强制征收。例如，“《俄联邦民法典》第282条规定：如果土地所有人不同意征地机关作出的征地决议，则作出征地决议的机关可以向法院提起关于赎买土地的诉讼。如果双方就征地赎买价格或其他赎买条件无法达成协议，也可以通过司法程序解决。”16显然，在征收决定环节由征收机关提起强制征收诉讼，比被征收人提起抵制征收诉讼更能突显对私权利的维护。     （二）协调发展原则的确立及其制度构建     比例原则和公平补偿原则作为征收制度的具体原则，分别侧重于征收公共利益的认定和征收补偿的确定，将其作为征收的基本原则有失偏颇，而本文认为，基于“抑公扬私”立法理念的协调发展原则不仅可以涵盖比例原则和公平补偿原则，而且还揭示出更丰富的内涵。征收协调发展原则是指：在集体土地征收过程中，就主体及其权利而言，不仅要协调集体成员、集体经济组织与各级政府之间纵向利益，而且须兼顾集体成员之间横向利益；不仅要平衡集体成员、集体经济组织与各级政府之间的外部利益，还须考量集体成员与集体经济组织之间的内部利益；就其目的观之，通过利益分配协调机制的构建，不仅要保障集体成员的生存权和发展权，保障集体经济组织主体功能的有效实现，还要促进各级政府财政体制改革和财政收入的可持续发展，促进土地资源的集约化开发、可持续化利用，进而推动社会的和谐发展。协调发展原则的核心是协调私人利益与公共利益，这不仅是还权于民，赋权于民的具体要求，而且也是宪政上发展权的具体体现。作为人权的发展权体现的是在承认由于社会发展中利益失衡，需要对弱者倾斜性保护，孕育着社会成员共享发展成果的利益分配机制。     基于征收协调发展原则的制度构建，主要体现在：第一，要严格区分公益性和商业性用地，并分别建立不同的供地体系。“农地征收只能是为了发展公共利益的目的，应绝对禁止为商业目的的征收。”17严格限定公共利益征收的意义在于，农地是不可再生且急剧减少的战略资源，直接关系着国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身利益甚至是社会稳定，必须以极其慎重的态度予以征收。“在立法上，我国可以采用概括式与列举式相结合的体例对‘公共利益’予以界定，除了抽象出‘公共利益’的基本内涵，如公共性和非排他性、受益对象的不特定性，还应以不完全列举的方式明确‘公共利益’的外延。”18同时明确规定：公益性用地可以通过政府征收集体土地供地；而商业性用地只能通过市场机制供地。由此，实现缩小征地范围的发展战略，使被征收人不得已的“特殊牺牲”限制在必要的范围内，并允许集体土地的权利人即农民集体与个体有机会分享市场机制供地过程中的增值收益。第二，提高征地补偿水平，在集体成员与政府之间建立合理的利益分配机制。“由于公平交易最能体现财产的真正价值，通过市场认定财产价值才可能是公正的，因此‘按照国家规定给予补偿’或‘给予合理补偿’规则，理应以市场价值补偿为原则，以切实保障被征收人的基本生活需求为依归，并坚持补偿标准的动态性，根据经济、社会发展情况适时调整。”19这样既可以增加集体成员的经济利益和发展能力，又可以提高政府征地成本，控制土地财政的诱因，促使“卖地式”土地财政向“税收式”土地财政转型。当然，非为公共利益所需的商业征收，其补偿额度之确定则应该完全以市场价格为标准，将农地供需双方完全置于市场主体的地位，让其按照市场规律自主定价，防止公权力不当干预。”20另外，还应增加集体土地投入损失、残余地分割损害、经营损失、租金损失等补偿项目。第三，正确区分土地增值的产生原因，借鉴英国“如果该土地已经按计划授予使用许可，或者是预见到将来的使用合理性，经过政府批准，可以适当考虑因规划批准引起的地价上涨部分”21的立法经验，让被征收人适当获得集体土地如若未被征收状态下已经可以合理预期的增值收益。第四，促进土地征收补偿方式的创新和完善。实践提示，应特别重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制，强化对被征收人生存权与发展权的长久保障。例如，可以吸收实践中的留地安置补偿、土地入股安置补偿、重新就业安置补偿、异地移民安置补偿等等；应当将撤销集体建制的被征收人全部纳入城镇社会保障体系，建立健全其他被征收人的社会保障体系，尽可能的提供其在城镇的就业机会。     （三）集体成员参与原则的确立及其制度构建     公共利益和补偿标准的开放性和动态性，强化了征收对程序的依赖性。基于“抑公扬私”的立法理念，应当在淡化行政权力公法因素、强化财产权利私法因素的基础上，通过集体成员参与原则的确立及其制度构筑，引领征收朝着正义的方向发展。强调集体成员参与原则，并非是对有关行政机关征收程序的忽视或弱化，相反恰恰是以行政机关征收程序的合理设置及其执行的正当性为前提，而强调集体成员参与原则亦可彰显征收程序中的私法要素。     集体成员参与原则是指集体土地征收的整个过程中，从公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各个环节，都应当全面畅通被征地集体成员的介入渠道，保障集体成员可以提前介入、实质介入，强化集体成员的征收话语权。集体成员参与原则主要包括全面参与和实质参与两个方面。具体而言，基于集体成员参与原则的制度设计，主要体现在：第一，如果征收集体土地并非符合立法列举的公共利益，而需要根据公共利益的概括性规定予以判断，则应当对“是否符合公共利益概括性规定的判断”建立集体成员听证机制；另外，不管是符合列举性还是概括性公共利益的征收决定，均赋予被征收人异议权和司法救济权。第二，完善公共利益调查、征收通知与公告、补偿安置方案听证、独立机构的征收裁决等具体程序。第三，征收补偿是被征收人作出“特殊牺牲”的对价，应当建立协商补偿的前置程序、协商不成后的价值评估规则以及补偿款的提存办法，赋予被征收人征收补偿的司法救济权。第四，借鉴域外立法经验，当被征收的集体土地未用于非公共利益时，赋予被征收人在一定期限内优先购回被征收土地的买回权。          二、不同类型集体土地征收补偿机制剖析          （一）完善集体土地征收补偿机制的前置性问题     按照所有权分类，集体土地分为乡镇、村和村民小组三级农民集体所有；按照客体分类，集体土地可以分为耕地、宅基地、集体建设用地和自留地、自留山等。22由此可见，集体土地所有权、用益物权权属主体的明晰和权属客体的确定，是完善集体土地征收补偿机制的两个重要前置性问题。首先，要改造享有集体土地所有权的“农民集体”，理清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系。鉴于对于集体土地所有权的运行现实，就调查的数据而言，几乎半数的受访农户认为承包地属于‘国家所有’（41.91%）；只有不到1/3的受访农户认为属于‘村集体所有’（29.57%）；分别有很少的受访农户认为属于‘乡（镇）集体所有’（3.56%）或‘村小组所有’（6.23%）。从访谈得知，在很多农户看来，村集体代表国家，所以才有如此比例的受访农户认为承包地属于国家所有”，23所以应当剥离村民委员会的经济职能，还权或赋权给集体经济组织，使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关；让集体成员既可以以用益物权人的身份直接参与征收，又可以以集体成员的身份通过集体经济组织间接参与征收，由此增强各权属主体参与征收的积极性和实质性。同时，须清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系，避免村民委员会或者村集体经济组织截留村民小组农民集体所有的土地补偿款。其次，在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证。登记发证是明晰补偿范围和权属主体，避免补偿款归属纠纷的必要环节。然而，目前集体土地登记发证的现状不容乐观。本课题组2010年全国12省调查数据显示，村集体（集体经济组织）的土地所有权在政府部门进行权属登记的仅占到24.1%；在江苏省和广东省分别只占到33.3%和16.7%。“本课题组2007年全国10省调查数据显示，领到宅基地使用权证的农户仅占到72.54%；在广东省，领到宅基地使用权证的农户更是只占到20.99%。”24不同类型集体土地的差异，决定了其征收的补偿方式和补偿标准亦存在差异。因此，通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理，分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制，既可以引发更深的法理反思，又可以促进补偿机制的合理化乃至系统化构建。     （二）耕地的征收补偿机制     既然我国对耕地普遍采用发包的经营方式，那么探究耕地的补偿机制自然应当主要从土地承包经营权的征收补偿切入。根据现行法律，土地承包经营权被征收可获得两类补偿：一是根据《土地管理法实施条例》第26条第2款的规定，若被征地人不需要统一安置的，可以获得《土地管理法》规定的安置补助费。二是可以获得《土地管理法》规定的土地补偿费中的一部分。根据2004年国务院《关于进一步深化改革严格土地管理的决定》（简称《严格土地管理的决定》）的要求，一些省级人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法，其主要内容为：首先，规定了集体土地全部被征收并且已经撤销建制的，土地补偿款应当全部用于分配。不同的是，吉林省2009年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》（简称《吉林分配意见》）规定“全部用于农户分配”，而山西省2005年《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》（简称《山西分配办法》）规定“80％分配给被征地农户，其余20％平均分配给征地补偿方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。其次，规定了集体土地被部分征收或虽被全部征收但尚未撤销建制的，土地补偿费应当用于分配的固定比例或者有限的浮动比例。例如，《吉林分配意见》规定了“80%用于农户分配，20%留归集体经济组织”的固定比例，河南省2006年《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（简称《河南分配意见》，）和甘肃省2006年《征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》规定了“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”的浮动比例，湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》规定了“必须将不少于75％的土地补偿费支付给被征地农民”的浮动比例，海南省2006年《征地补偿费分配使用管理暂行办法》规定了“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”的浮动比例，其余部分均留给农村集体经济组织。     由是观之，目前土地承包经营权的征收补偿有两个弊端：首先，从《土地管理法实施条例》第26条第1款已经明确属于集体经济组织（准确地讲是“农民集体”）所有的土地补偿费中拿出绝大部分分配给被征地人，不仅可能模糊了土地承包经营权是独立征收客体的法律地位，而且还会影响集体成员以土地承包经营权人的身份直接行使征收参与权。其次，各省市规定分配土地补偿款的比例既有固定比例、又有浮动比例，浮动比例又有不少于80%、75%和70%的不同规定，并允许集体成员在浮动比例范围内民主决定具体分配比例，势必加剧分配比例的参差不齐。25在第二轮农村土地发包几乎都开始于1999年，且农地承包期均为30年的情况下，参差不齐的分配比例必然造成土地承包经营权人受益程度不均，有违民事权利平等保护原则。     耕地征收补偿两个弊端的克服，应当在承认土地承包经营权和集体土地所有权都是独立征收客体的基础上，统筹考虑其补偿机制的改革。具体有两种方式可供选择：一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费，然后修改《土地管理法实施条例》第26条的规定，按全国统一的固定比例（如80%或75%），26拿出绝大部分分配给土地承包经营权被征农户，其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。二是针对土地承包经营权和耕地所有权分别确定补偿标准。如有人主张“需要补偿的是剩余土地承包期内的土地承包经营权和土地承包期届满后的集体的土地所有权。土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出。土地所有权的征地补偿可以通过土地承包费与承包年数相乘得出。参照《土地管理法》第47条的规定，国家应补偿农村集体组织被征农地的10年承包费。而且，土地承包经营权人在获得征收补偿费之后，应将整个承包期内尚未缴纳的土地承包金交付给其所在的集体经济组织。”27     两种补偿方式比较而言，第一种方式既符合多数学者所主张的“按市场价值补偿”的改革思路，也有政府规章“至少70-80%分配给被征地农户”的实践经验，简便易行。而第二种方式则难以操作。比如，在我国普遍施行集体土地无偿发包的现行模式下，所谓的土地承包费如何确定？从理论上看，土地承包费应当低于土地承包经营权的市场价格，那么土地承包经营权期满后，按较低的土地承包费补偿已经不考虑是否附着土地承包经营权负担的土地所有权，显然不合理。因此，土地承包经营权征收补偿更宜选择第一种方式，不过第二种方式中的“土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出”的观点，可以作为第一种补偿方式中根据一定比例得出的土地承包经营权补偿款是否合理的参考判断标准，进而作为第一种补偿方式中划定分配比例的一个考量因素。     （三）宅基地的征收补偿机制     根据补偿内容和颁布时间的差异，宅基地征收补偿的现行规定可以分为两类或者两个阶段：一是《土地管理法》第47条“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”和《土地管理法实施条例》第26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定。根据这些规定，《物权法》实施前宅基地被征收的，宅基地使用权人可以获得安置补助费以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。二是《物权法》第42条第2款“足额支付土地补偿费、安置补助费”、第3款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”的规定，以及广东省、山西省等省市2007年后修改的《实施 办法》的地方性法规中“宅基地不予安置补助费”的规定。根据这些规定，《物权法》颁布实施后，宅基地被征收的，宅基地使用权人有权获得居住条件的保障以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款，不再获得安置补助费。     但是，《物权法》对《土地管理法》规定的宅基地征收补偿规则修改后，仍然存在一些问题需要进一步明确和完善。首先，《物权法》并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，而是在“保障居住条件”名下予以统筹考虑。在实践和地方性法规中不仅有住房安置补偿，还有货币补偿和另批宅基地等多种补偿方式的情况下，理当明析宅基地使用权的独立征收客体地位并构建宅基地使用权与其建筑物各自独立的最低补偿标准。其次，安置补助费不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，应当划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例。鉴于宅基地使用权与自留地、自留山使用权都具有无期限的共性，亦可以统一两者集体土地所有权的分配比例，即根据宅基地的公平市场价格先确定完全所有权的土地补偿款，然后将其中的绝大部分再分配给宅基地使用权人，农民集体只象征性地分取一小部分。第四，宅基地所有权的土地补偿款应按照征地时集体建设用地的公平市场价格确定，而不能参照邻近耕地（或旱地28）前三年的平均产值确定，也没有理由低于邻近耕地的补偿标准。29     （四）集体建设用地的征收补偿机制     现行法中的集体建设用地主要涉及乡（镇）村集体经济组织投资或集资，兴办乡（镇）企业、乡（镇）村公共设施和公益事业三类用地。与宅基地征收补偿一样，集体建设用地征收补偿的现行规定亦可分为两类或者两个阶段。但是，与《土地管理法》将宅基地内置于集体建设用地的规定不同，《物权法》在第十二章第135条至第150条详细规定了国有建设用地使用权后，仅以第151条将集体建设用地的规定转致给土地管理法等法律；而第十三章又单独规定了“宅基地使用权”。显然，《物权法》已经将宅基地和集体建设用地分开并列规定。基于同样的立法思路，《土地管理法》对集体建设用地和宅基地的征收补偿亦未加以区分，而从《物权法》第42条第3款规定看，征收集体土地上的房屋及其他不动产和住宅的补偿机制是有差异的，据此推知集体建设用地使用权和宅基地使用权的补偿机制也应当不同。因此，就征收补偿的差异性而言，将集体建设用地和宅基地分开进而并列规定，更具合理性。     通过梳理相关规定，集体建设用地的征收补偿还有三点需要明确和完善：第一，集体建设用地使用权不应与土地承包经营权和宅基地使用权一样成为独立的征收客体，其使用权人应与“四荒”承包经营权人一样不能也不应分享土地补偿款，集体建设用地的全部土地补偿款应当属于农民集体所有。理由是：土地承包经营权和宅基地使用权的取得是以具有集体成员资格为提前的，是平等分享集体土地所有权提供的集体福利和社会保障的具体体现；土地承包经营权和宅基地使用权可以成为独立的征收客体并给予单独补偿，并非基于其用益物权属性，而是基于土地承包经营权和宅基地使用权所承载的均等的集体福利和社会保障利益。然而，集体建设用地使用权人则是具有独立主体资格的乡镇企业、本集体经济组织等。如果是本集体经济组织，那么集体建设用地的所有权主体与使用权主体可视为广义的混同，没有必要使集体建设用地使用权成为独立征收客体；如果是乡镇企业等其他主体，基于其取得集体建设用地使用权的非市场性，亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。集体经济组织可借鉴《土地管理法》第65条和《物权法》第148条的规定，收回集体建设用地使用权并退还相应使用费。第二，安置补助费与宅基地安置补助费一样不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，《物权法》规定集体建设用地的土地补偿费均参照耕地的年产值确定土地补偿费明显不符合足额、公正补偿原则。在确定集体建设用地补偿标准时，应当按照征收时集体建设用地的公平市场价格确定，同时在集体建设用地已经或者即将允许有条件入市的情况下，还应当考虑集体建设用地可预期的增值收益。     （五）自留山、自留地的征收补偿机制     自留地、自留山产生于高级合作社的发展过程中，分别在1956年《农业生产合作社示范章程》和1962年《农村人民公社工作条例修正草案》中首次规定；实行家庭承包经营后，仍然存在于《宪法》、《土地管理法》和《物权法》之中。特别是，《物权法》第184条将自留地、自留山与耕地、宅基地并列提出，这也可以说明在《农村土地承包法》颁布以后，基于耕地产生的土地承包经营权与基于自留地、自留山产生的土地使用权应当是有差异的。事实上，根据《农村土地承包经法》和《农村人民公社工作条例修正草案》等相关规定，耕地的土地承包经营权与自留地、自留山的土地使用权在法律属性上的最主要区别应当是：土地承包经营权是有期限的他物权，而自留地、自留山使用权则是无期限的他物权，且更接近于自物权。基于自留地、自留山使用权与土地承包经营权法律属性上的差异，自留地、自留山使用权的征收补偿理当有别于土地承包经营权的征收补偿。因此，自留地、自留山使用权的征收补偿机制在立法缺位的情况下，不能简单套用土地承包经营权的征收补偿规则。不过，鉴于自留地、自留山使用权不仅与土地承包经营权一样具有社会保障功能，而且还具有发展庭院经济、改善生活水平的重大作用，鉴于自留地、自留山使用权既是他物权又接近于自物权的法律属性，应当针对自留地、自留山的特殊性构建专门的征收补偿规则：可以在参照土地承包经营权补偿规则的基础上，适当调高自留地、自留山使用权人分享土地补偿费的数额，即按高于土地承包经营权征收时分配给被征地户的分配比例将土地补偿款的绝大部分分配给自留地、自留山使用权人，农民集体则可象征性地分取一小部分。          三、集体土地征收补偿款分配纠纷的司法救济          在理清用益物权人和农民集体对土地补偿款的分配归属后，尚需健全农民集体所有的土地补偿款在集体成员间分配的具体规则及其纠纷的司法救济。2006年至2011年11月13日，北大法意网“法院案例”库中以“承包地征收补偿款分配纠纷”为案由的审判案例，不仅数量逐年增加——依次分别为12个、55个、118个、216个、268个和311个，而且通过对其中2011年（截止至11月13日）的311个审判案例进行整理，可以发现：绝大部分承包地征收补偿款分配纠纷案件都与集体成员民主议定的分配方案侵害了个别成员的分配收益权有关。但是，对法律、行政法规和司法解释没有规定的集体成员资格的认定依据，各法院却达成了基本默契。而对于同类案件的司法管辖权和集体成员资格的司法审查权则存在较大分歧，突显了本文对土地补偿款分配纠纷的司法救济进行法理反思与制度重构的必要性。     （一）土地补偿款分配纠纷的司法救济困境：基于对2011年审判案例的整理     1.土地补偿款分配纠纷司法管辖权的争议     如果农民集体尚未作出土地补偿款的分配决议，那么无论是村民小组还是集体成员请求给付土地补偿款，法院几乎都倾向于适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（简称《土地承包纠纷的解释》）第1条第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定驳回起诉。例如，株洲市中级人民法院在 （2011）株中法诉终字第4号民事裁定书中便认为：村民小组请求村民委员会拨付征地补偿款，是承包地征收补偿费用分配纠纷，属于农村村民自治范围，不属于人民法院民事案件受理范围。但是，如果农民集体已经作出征收补偿款的分配决议后，外嫁女及其落户子女等以分配决议侵害其全部或者部分收益权为由提起的诉讼，法院是否受理却出现了较大争议。     有一部分法院认为对此类案件无管辖权，应当不予受理。例如，河南三门峡市中级人民法院（2011）三民终字第125号民事裁定书维持了一审法院以“刘王林要求16组按同等村民待遇发放土地补偿款的诉讼请求，实质上涉及到温塘村人口补偿款分配方案的变更问题，根据《土地承包纠纷的解释》第24条以及第1条第3款的规定，人民法院不予受理”为由，驳回刘王林起诉的裁定。     再如，河南驻马店市中级人民法院在（2011）驻立一民终字第00049号——第00055号7个民事裁定书中均认为，关于征地补偿款分配纠纷的诉讼请求，其实质就是由分配方案引起的纠纷，根据法律规定，征地补偿款分配方案由村民会议讨论决定，系村民自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围，且分配方案的内容，本身就是对用于分配的土地补偿款数额的进一步分配，原审法院依据《土地承包纠纷的解释》第1条第3款之规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。     然而，更多的法院则认为对此类案件有管辖权，应当予以受理。例如，株洲市中级人民法院在（2011）株中法民一再终字第19号民事裁定书中，对刘小芳以村民大会通过的《关于责任田调整方案》确定的“刘小芳属已婚出嫁人员，不得参与征地款的分配”为由，诉请给付征地补偿款一案，否定了茶陵县人民法院再审认为“不属于人民法院受理民事诉讼的范围，起诉不符合受理条件”的判决，进而认为本案系因农村土地征收后的补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。此外，常德市中级人民法院（2011）常民三终字第74号民事判决书、湖南宁乡县人民法院（2011）宁民初字第1649号民事判决书、湖南慈利县人民法院 （2011）慈民一初字第758号民事判决书、重庆市丰都县人民法院（2011）丰法民初字第650号民事裁判书、河南省新乡市红旗区人民法院 （2011）红民一初字第610号民事判决书、青海西宁市湟源县人民法院 （2011）源民二初字第5号民事判决书等等，所有认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决书，都对此类案件实施了管辖，并没有因为该类案件的诉讼请求涉及对分配方案的变更或者补偿款数额的进一步分配而不予受理。     2.集体成员资格司法审查权的分歧     法院是否有权审查集体成员资格，不同的民事裁判文书亦存在分歧。例如，徐州市睢宁县人民法院 （2011）睢商初字第0014号商事裁判书认为，集体经济组织成员资格不宜在民事诉讼程序中作出认定。而津市市人民法院 （2011）津民一初字第85号民事裁判书则直接判决“确认原告王林军从2010年10月28日起具有津市市新洲镇杉堰村第六村民小组集体经济组织成员资格”。另外，前述所有认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决文书，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。     （二）农民集体对土地补偿款分配自治权的严重受限     根据《村民委员会组织法》第24条、《物权法》第59条以及《土地承包纠纷的解释》第24条的规定，土地补偿款的分配应当经集体成员民主议定，这也是农民集体享有土地补偿款分配自治权的直接法律依据。农民集体对土地补偿款享有的应然分配自治权，应当主要体现在四个方面：一是是否分配的决定权；二是拿出多大比例用于分配的决定权；三是哪些人有权参与分配的决定权；四是是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权。基于对2011年的311个案例的整理发现，农民集体的分配自治权正是影响法院是否受理土地补偿款分配纠纷案件的关键，也是探讨集体成员资格的司法审查权和认定依据的前提。因此，亟需从立法和司法两个视角，重新审视农民集体分配自治权的实际运行状态，以便为突破土地补偿款分配纠纷的司法救济困境提供出路。     1.立法权对农民集体分配自治权的限制     前已阐述，在《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的情况下，根据2004年国务院《严格土地管理的决定》的要求，很多省市制定了土地补偿款的分配办法。而以《严格土地管理决定》授权制定的政府规章表现的立法权，对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的四个方面，都已经有很大程度的限制。首先，“是否分配决定权”的严重受限。不管是集体土地被全部征收还是被部分征收、不管是否撤销建制、也不管是否确权确地到户，30集体经济组织都应当分配土地补偿款，不存在分还是不分的选择。其次，“拿出多大比例用于分配的决定权”的严重缺失。无论是集体土地被全部征收并撤销建制后土地补偿款的100%分配，还是政府规章规定的固定比例的分配，农民集体都已经没有“拿出多大比例用于分配的决定权”；而在“村民委员会在村内经济事务尤其是农地所有权问题上的强力主导与村民几乎无条件服从”31的状况下，所谓的浮动比例在实践中很可能更倾向于按照80%、75%或者70%的固定比例进行分配，致使农民集体“拿出多大比例用于分配的决定权”亦少有发挥空间。第三，“哪些人有权参与分配的决定权”在地方性规范文件详细规定集体成员资格认定依据的情况下，集体经济组织只能遵照执行。例如，《吉林分配意见》、福建省高院2008年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件疑难问题的解答》（简称《福建高院解答》）等规范性文件均规定了较为详细的集体成员资格认定的概括性依据和特殊人群的具体认定标准。第四，“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”也被相关立法单一化。如《山西分配办法》和《河南分配意见》均规定“平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”，亦即排除了“按所尽义务或者贡献分配”的决定权。     上述国务院授权制定的政府规章对农民集体分配自治权的限制主要是为了修改或变通《土地管理法实施条例》第26条的相关规定。但是，在集体土地部分征收或者虽全部征收未撤销建制时，农民集体对于留给集体经济组织的小部分土地补偿款，仍有分与不分、分多少的自治权。因此，本文前述提出修改《土地管理法实施条例》第26条，区分耕地、宅基地、自留地、自留山上的用益物权和所有权分别补偿的立法建议，将农民集体享有的分配自治权缩限于土地补偿款中归属于农民集体自己所有的那部分，不仅可以避免农民集体干预本属于用益物权人的土地补偿款份额，32而且还可以理顺《物权法》、《村民委员会组织法》规定的土地补偿款分配自治权的适用对象，适度缓解法律既授权又限制农民集体分配自治权的自相矛盾。之所以“适度缓解”，因为在“哪些人有权参与分配的决定权”以及“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”两个方面，基于集体成员权的平等性，农民集体的分配自治权仍应当受制于立法权的统一规定；如果不受制于立法权，那么法院的司法干预亦将于法无据。     2.司法权对农民集体分配自治权的干预     司法权对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的干预，主要体现在：一是对哪些人有权参与分配的决定权的干预；二是对是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权的干预。     首先，大多数法院在土地补偿款分配纠纷案件中，审查、确认外嫁女及其落户子女等特殊人员的集体成员资格，并直接判决给付其固定数额的土地补偿款，不仅是对农民集体自治决议效力的形式审查，而且也是对自治决议内容的直接否定。例如，河南省信阳市中级人民法院 （2011）信中法民终字第8号民事判决书便以“卷井洼组的土地补偿款分配方案第七条‘凡出嫁姑娘，自资金到位之日，一律不得参与分配’的内容，因违反相关法律规定，该条款为无效条款”为由，维持了判令给付原告土地补偿款的一审判决。湖南宁乡县人民法院 （2011）宁民初字第1649号、第1450号、第1451号、第1653号4个民事判决书均以“村民小组代表同意并签字的分配方案，未包括对独生子女家庭应增加一人份额，与法律、法规规定相违背”为由，直接判令给付原告土地补偿款47316元。     其次，绝大多法院都直接否定了不等额分配的村民民主决议，责令按相同数额支付补偿款。例如，郴州市苏仙区人民法院 （2011）苏民初字第243号民事判决书针对被告以原告系“已结婚妇女及子女”为由，只分配给原告朱玲丽土地征收补偿款8万元，未分配给原告张子曦任何款项，而其他村民每人分得11.5万元的事实，直接判令再支付原告朱玲丽土地征收补偿款3.5万元，支付原告张子曦土地征收补偿款11.5万元。新乡市红旗区法院 （2011）红民一初字第111号民事裁判书针对“被告以所尽村民义务不同，只为原告分配40%土地补偿款”的事实，直接判令再支付剩余60%。此外， 常德市中级人民法院在（2011）常民三终字第82号民事判决书中认为：土地被征收所获得的土地补偿费属于全体集体经济组织成员共同所有，集体经济组织决定用于分配的土地所有权的补偿部分和基于集体土地所有权产生的收益部分，因作为一种自然资源的对价，其价值量与集体经济组织成员的个人劳动或者贡献没有关系。     3.农民集体分配自治权的异化     在立法权与司法权的双重介入和干预下，农民集体享有的土地补偿款的分配自治权受限的事实，可以说明农民集体的分配自治权在一定程度上已经向执行权异化：一方面农民集体以民主议定的形式主动地执行“农民集体所有的土地补偿款在集体成员间平均分配”的立法规则；另一方面集体成员民主议定的人均分配数额，又被动地成为人民法院判决支持个别被侵害者应分配数额的参考依据。在未将土地补偿款全部分配的情形下，直接支持原告的具体分配数额不仅可以增强判决的确定力，而且还可以间接督导民主议定的分配方案不要轻易剥夺他人的分配收益权。当然，在集体土地补偿款全部用于分配的场合中，可以效仿常德市鼎城区人民法院（2011）常鼎民初字第624号民事判决书只判令“增加一人份额”。     （三）土地补偿款分配纠纷司法救济的立法完善     1.重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权     对农民集体享有的土地补偿款分配自治权已经部分异化的事实，应当理性分析，正确对待。首先，自治权的异化有其合理性。（1）集体土地属于农民集体所有，而“成员集体所有是一种公有，它和共有在法律上有极大差别”。33这一属性为立法权和司法权的介入与适当干预提供了产权基础；（2）“多数人的暴政”、“集体行动的困境”等理论，则为立法权和司法权的介入提供了理论根据；（3）与土地补偿款分配纠纷有关的上访现象、恶性事件等又为立法权和司法权的介入提供了现实基础。其次，当务之急不是矫正自治权的异化，而是顺势利导，重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权。（1）凡农民集体已经形成土地补偿款分配决议后提起分配请求的，人民法院均应当予以受理；（2）若集体成员民主决议程序违法，人民法院应当撤销土地补偿款的分配决议，并责令集体经济组织重新召开民主会议形成土地补偿款分配决议；（3）集体成员民主决议的分配方案尽管程序合法，但是因排除个别特殊人员分配受益权引发诉讼的，人民法院应当审查被排除者是否具有本集体成员资格，一旦认定其成员资格，应当直接判令支持其分享补偿款的具体数额。如果第一种处理方式恪守了农民集体自治权的话，那么第二种处理方式则兼顾了农民集体自治权和执行权，第三种处理方式直接体现了自治权向执行权的理性异化。     2.明确集体成员资格的司法审查权     根据集体经济组织的自治权理论，集体成员大会或代表会议有当然审查权，认定成员资格；同时，还应当明确集体成员资格的司法审查权。理由是：首先，从理论上看，成员资格属于一种民事身份权，不仅与财产权密切联系，而且也是直接决定集体成员能否享受集体经济利益的关键。其次，审查集体成员资格已形成了普遍的司法实践。前述相关案例已经表明，所有支持被侵害者土地补偿款分配请求权的法院，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。     3.完善集体成员资格的认定依据     集体成员资格的认定依据不明确、不统一，是集体成员民主决议的分配方案侵害特殊群体合法财产权以及土地补偿款分配纠纷日益增长的一个主要因素。因此，基于成员权的平等性，应当制定全国统一的集体成员资格认定依据。首先，鉴于集体成员资格的认定涉及基本民事权利，在集体经济组织法尚未出台、且《土地管理法》不宜规定集体成员资格认定依据的情况下，可以考虑由《土地管理法（修正案）》授权国务院在《集体土地征收征用条例》中予以规定。其次，可以借鉴《吉林分配意见》和《福建高院解答》等规范性文件采取概括加列举的规定方式，既保证适用的灵活性又强化可操作性。概括式规定成员资格的认定原则或主要考虑因素、资格取得或者丧失的一般情形等；列举式规定外嫁女，“入赘”婿，离婚、丧偶妇女，外出学习、服兵役、两劳服刑人员，外出经商、务工人员，新出生人口，空挂户，回乡退养人员等特殊群体成员资格的认定。          陈小君，中南财经政法大学教授。          【注释】     1史际春、李青山：《论经济法的理念》，载《华东政法学院学报》2003年第2期。     2“抑公”所要解决的是与公权力的对抗问题，而“扬私”在于农民个体意志的民主体现、权利的自我主张。参见陈小君：《走在乡间的小路上（代前言）——漫谈我国农村土地法律制度之“四面墙”》，载陈小君等：《后农业税时代农地法制运行实证研究》，北京：中国政法大学出版社2009年版，第Ⅴ页。     3刘勇：《物权法草案第49条应当取消——评物权法草案关于公益征收与征用制度的规定》，载《政治与法律》2006年第4期。     4邹爱华、符启林：《论土地征收的性质》，载《法学杂志》2010年第5期。     5截至2007年底，全国征地用途中仅有20%土地是为绿化等公共利益的，80%的农用地被征用后转做房地产开发等建设用地。参见赵蕾、陈宵：《土地法律修改将提速，保障农民权益是重心》，载《南方周末》2008年10月16日，第A4版。     6陈小君：《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》，北京：北京法律出版社2010年版，第247页。     7“农村土地问题立法研究”课题组：《农村土地法律制度运行的现实考察——对我国十个省调查的总报告》，载《法商研究》2010年第1期。     8陈明：《农地产权制度创新与农民土地财产权利保护》，武汉：湖北人民出版社2006年版，第147页。     9王卫国：《21世纪中国民法之展望——海峡两岸民法研讨会论文集》，北京：中国政法大学出版社2008年版，第365页。     10谭术魁：《中国频繁爆发征地冲突的原因分析》，载《中国土地科学》2008年第6期。     11米万英：《澳门征收制度的特色》，载《法学》2007年第8期。     12李蕊：《从美国司法判例看我国土地征收制度的完善》，载《广西社会科学》2005年第12期。     13潘嘉玮：《城市化进程中土地征收法律问题研究》，北京：人民出版社2009年版，第201页。     14贺荣：《物权法与行政诉讼实务问题研究》，北京：中国法制出版社2008年版，第174页。     15王明扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社1988年版，第374-396页。     16王春梅：《俄罗斯土地征收制度与私权保护》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期。     17陈小君：《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》，载《月旦民商法杂志》2007年第3期。     18陈小君：《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》，北京：北京法律出版社2010年版，第250页。     19石佑启：《私有财产权公法保护研究——宪法与行政法的视角》，北京：北京大学出版社2007年版，第165-167页。     20陈小君：《农村土地制度的物权法规范解析——学习 后的思考》，载《法商研究》2009年第1期。     21王克强、王洪卫、刘红梅：《土地经济学》，上海：上海财经大学出版社2005年版，第288页。     22自留地、自留山使用权在我国不少地区仍然存在，该权利主要因客体的特殊性而形成不同于一般的以农业耕作为目的的土地承包经营权。参见陈小君、高飞、耿卓、伦海波：《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期。     23陈小君、高飞、耿卓、伦海波：《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期。     24陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，载《管理世界》2010年第10期。     25此外，北大法意网“法院案例”库中南召县人民法院(2010)南召城民初字第143号民事判决书确认了“被告石灰窑组集体讨论决定将该补偿款项的30%分配给承包土地的村民，70%分配给组里现有在籍人口”的合法性；青海省西宁市湟源县人民法院（2011）源民二初字第5号民事判决书则以“原告对该土地有承包经营权，但不具有所有权，根据公平原则”为由，判决原告对征地款61400元享受65%，剩余的征地款35%归被告涌兴村委会所有”。     26但是，如果有个别省市30年承包期的开始时间早于或晚于1999年，则可授权省级人民政府根据实际情况，分别确定低于或者高于“全国统一的固定比例”的分配标准。     27郭平：《农地征收制度的变革契机——土地承包经营权的征收补偿制度》，载《华南农业大学学报（社会科学版）》2007年第3期。     28见辽宁省《实施 办法（2004年）》第24条。     29山东省、辽宁、安徽等《实施 办法（2004年修正）》规定：宅基地和建设用地的补偿标准均低于耕地的补偿倍数。     30《山西分配办法》和《河南分配意见》规定：未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于80％的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员；其余部分留给农村集体经济组织。     31陈小君：《农村土地制度的物权法规范解析——学习 后的思考》，载《法商研究》2009年第1期。     32如果耕地、宅基地被征收后，集体经济组织又进行相应调配的，土地承包经营权和宅基地使用权对应的补偿款应当在本集体成员间平均分配。     33王利明：《物权法论》，北京：中国政法大学出版社2008年版，第146页。    进入专题： 集体土地征收    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/52718.html 文章来源：本文转自《中国法学》2012年第1期，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。    

（维权网信息员陈明报道）本网信息员获悉，本月16日，300多位来自河南各地的艾滋病感染者，在河南省民政厅要求民政厅落实民政部2009年3月份发布的26号文件：《民政部关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》及上世纪末期河南省因血液污染导致感染艾滋病病毒之民事赔偿。17日，感染者来到河南省人民政府门前。政府出动大量警力，各地政府派来接访人员，导致现场聚集上千人。 然后，为声援河南污血案艾滋病受害者的维权行动，网友发起：“关注中原艾滋病，纪录片播放周” wuala网盘下载：纪录片：中原纪事、关爱之家、颖州的孩子、好死不如赖活着。短片：孙亚、喜梅 http://t.cn/zOO6kfM 据悉，河南省信访总局、民政厅、卫生厅、郑州市公安局派出政府人员与上访感染者交涉，答复如下：《民政部关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》将在两月之内实行；赔偿方案两个月内给与答复。

图片经雷闯授权使用 （雷闯微博/图） 雷闯，一个较真的上海交通大学研究生。2009年，为了验证《食品安全法实施条例》中对乙肝“解禁”是否真正奏效，作为乙肝病毒携带者的他提出了办理从事食品行业健康证的申请；2012年4月13日，他向53个中央部门寄信，申请公开这53个部门的官员工资。 据《新京报》消息，涉及的53个中央部门分别为，国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构和国务院部委管理的国家局，包括国家发改委、科技部、教育部等单位。雷闯此次申请公开的内容是官员们2011年的工资总和，以及各项目（包含基本工资、津贴、补贴和奖金）具体金额。 对于雷闯的做法，有袁裕来等多位律师的支持，有网友的嗤之以鼻，有阿姨口中的“幼稚”，也有人称这只是一次炒作。 “工资？工资条上的数字？能低得吓死你！”广州《马后炮》节目主持人马志海在微博上这样回复。 “但是这低得吓死人的工资单，我们可曾见过？？？”雷闯反问。 对于有炒作嫌疑，雷闯直言“的确是‘炒作’，并且希望人人都来这样炒作”。 4月16日，雷闯发出号召《希望更多人行动起来，申请公开各级官员工资》，表示如果有关政府部门逾期不回复，会将EMS表单和回执的短信作为证据，向该部门提出行政复议或行政诉讼。不过这次，他的申请获批准要比之前困难的多。 4月17日，开辟一天不到的@申请公开官员工资微博被删除（4月18日，本网记者看到@申请公开官员工资2已创建）。截至记者发稿前，雷闯得到了国家食品药品监督管理局的电话回复，对方表示已经收到申请，并询问了申请内容的目的和用途。 官员财产公开，难 中央财经大学财政学系主任曾康华在接受《新京报》记者采访时表示，按照现有规定，官员个人工资应该不属于政府信息公开范畴。目前，国家在一定范围内，实行了领导干部家庭财产收入登记制度，但只是小范围进行，并非向公众进行公开。部级领导公开工资，当前确实存在难题。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，公民、法人或者其他组织可以向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 陈有西律师在微博上回应称，“工资公开没有问题，问题是接下来要求公布财产，问题就来了。” 的确，官员财产公开，这个几乎被公认的“反腐利器”在国内迟迟没有实质性进展。 2012年全国两会上，官员财产公开再度成为热点话题。全国政协委员、澳门立法会议员陈明金在接受《南方都市报》采访时表示，作为阳光政府，官员申报财产以及适当公开，取信于民，只要公私分明，就不会有什么问题。 在澳门，第11/2003号法律《财产申报》是规范公共职位据位人及公务人员申报财产的制度。由于现有制度规定，财产申报基本是不公开，所以正在修订新的《财产申报》法律草案。据了解，新草案已在立法会获得一般性通过。此次修改会将政府主要官员申报的不动产、公司股份及社团职位单列出来，通过终审法院网页公开，以符合“阳光政府”的施政理念。 反观国内，1995年我国发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，2006年发布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，2010年中央办公厅和国务院办公室联合下发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，官员申报内容越来细化。然而，这部分信息仅仅存在于内部申报，并不对外公开，更多的成为了一种形式。 一封接一封 申请公开中央部门官员工资，这并不是雷闯的第一次“较真”。 用雷闯自己的话说，“18岁的时候，我刚好高三，那时的我没有梦想。即使是我上了大学，在大二之前，我也没有梦想。在大三的时候（2007年），我的梦想是为消除乙肝歧视而努力，直到今天我还一直在关注乙肝问题。现在，我的梦想是为了每个人有尊严的工作、生活而努力。” 2009年7月，为了验证《食品安全法实施条例》中对乙肝“解禁”是否真正奏效，乙肝病毒携带者的雷闯向浙江卫生厅提出办理食品行业健康证的申请；9月1日，经过百般坚持，他终于领到了。 2009年11月，雷闯创立“益行马拉松俱乐部”，号召带着公益去跑步，长期致力于消除乙肝歧视。2011年3月22日，他坚持每天向总理温家宝寄信，希望能够请他吃饭。截至4月17日，他已经寄出第393封信。 © 鬼怪式 for 新闻理想档案馆 , 2012/04/21. | Permalink | 光荣之路 Post tags: 南方周末 OMM通讯社@新浪微博 | OhMyMedia@Twitter | OMM通讯社@腾讯微博 | OMM通讯社@网易微博 加入我们，OMM通讯社志愿者招募！

雷闯，一个较真的上海交通大学研究生。2009年，为了验证《食品安全法实施条例》中对乙肝“解禁”是否真正奏效，作为乙肝病毒携带者的他提出了办理从事食品行业健康证的申请；2012年4月13日，他向53个中央部门寄信，申请公开这53个部门的官员工资。

林尚立：人民、政党与国家：人民民主发展的政治学分析 进入专题 ： 人民 政党 国家 人民民主    ● 林尚立       在当今世界，民主化与现代化一样，是人类历史运动的基本潮流，顺潮流而动成为许多国家向现代转型的必然选择。然而，并非顺潮流而动的国家的发展都是一帆风顺的。曾几何时，一些国家在几番沉浮之后，分崩离析；一些国家在几番沉浮之后，退回岸边或歇在某处，不再前行。民主化潮流浩浩荡荡，在一些国家出现挫折，并非民主化的错，问题出在行动者本身，即具体的国家与社会。这些国家的民主化之所以会出现挫折甚至危机，主要原因不外乎三个方面：一是不解潮情，即不了解民主化潮流的本质与规律；二是不识水性，即行动者本身缺乏应有的民主化基础与条件；三是不辨潮势，即行动者无法将自身的发展与民主化的潮流有机结合，相互借力，顺势而为。可见，对任何国家来说，选择民主化是一回事，实践民主化则是另一回事；前者固然是根本性的，但一个国家能否达成民主，后者则是决定性的。     民主化的实践，固然与人们的信念和理想有关，但它不取决于人们的热情与决心，而是取决于民主化的战略。有没有民主化的条件和基础，不是问题的关键，因为事物都是发展的，可以从无到有，因而其关键在于有没有创造从无到有、从少到多、从近到远的能力。这种能力既来自对自身的把握，也来自对世界潮流的把握。合理而有效的民主化战略就是在这种把握中萌芽和形成的。     近代以来的中国，民主化也经历了一个选择、探索、实践和发展的曲折过程，长时段的历史，可以追溯到鸦片战争；中时段的历史，可以追溯到中华人民共和国的确立；短时段的历史，可以追溯到改革开放。它们之间既有内在的历史延续性，也有时代的递进性。正是基于长时段和中时段的历史积累，改革开放以来的中国民主化发展才走出了一条既符合民主化的基本规律，又符合中国国家建设和社会发展内在要求的民主化道路；形成了既能有效推动中国发展，又能促进中国的民主化进程的民主化战略，其实践形态就是复合民主。本文将从人民民主出发，考察中国发展的民主基础与民主化战略。          一、现代民主发展的双重逻辑          不管人们如何定义民主，但其最基本的立足点是共同的，即人民统治，其形式就是人民在国家生活中掌握国家权力，决定自己的事务。如果不是在国家这个范畴里谈，人民统治是没有实质性意义的，因为自我决定是人的生存和发展的自然法则。人民统治之所以有意义，是因为至今为止，人们都生活在国家这样的政治共同体之中，人民统治就是要实现人民在国家中的统治地位。     国家是人类为解决自身困境而创造的伟大政治作品。人类自身的现实困境就在于：人尽管都想成为自己的主人，从而成为自由人，但资源的有限性与人的欲求无限性之间的紧张，决定了人要达到最大限度的自由，必须借助一个外在的中介力量，以创造使自由在社会生活中得以最大限度地实现的秩序结构与安全条件。于是，人民创造了国家。这是源于社会、高于社会同时又作用于社会的力量。人正是为了在资源有限的条件下达到最大程度的自由，才创造了国家这个中介体。所以，马克思说：国家制度是“人的自由产物”。①国家是通过限制冲突来保障人的自由的力量，因而，对于每个人来说，国家首先是一种外在的力量，其次是一种限制的力量。相对于社会来说，国家尽管是一个“虚幻的共同体”，②但社会的秩序与稳定离不开国家的有效作用。这决定了不论个体的自由与发展，还是社会的秩序与稳定，都离不开国家；反过来，国家的作为将决定着个人与社会的发展。     人类创造国家的目的，不是为了囚禁自己，相反，而是为了发展自己；而国家对个人的限制，不是为了限制人们的自由存在和发展，而是为了使每个人都能在社会生活中获得最大限度的自由和发展。人们认为，国家要成为实现这样的目的的力量，那么国家在超越社会的同时，又必须被这个社会所掌握，即被人民所掌握，从而使其既获得创造社会秩序、促进社会发展的力量，同时又能够按照人民的根本意志发挥其应有的作用。为此，人们在创造国家、赋予国家治理社会力量的同时，还努力将国家控制在自己的手中。人类的政治制度就是基于这样的逻辑而产生和发展起来的，它是人们控制国家权力的制度安排与国家保障人民权利的制度安排的有机统一。正是在这个意义上，马克思认为，民主制“是一切国家制度的实质”。③基于这样的逻辑，君主专制不是民主制的对应物，而是民主制缺失的国家制度。     由此可见，人民统治所体现的民主，不仅表现为人民掌握国家权力，而且要表现为被人民掌握的国家权力能够创造人与社会的发展。虽然前者对民主的发展具有决定性意义，但是民主要取得最终的落实和巩固，还取决于后者。正因为前者具有决定性的意义，所以，人们往往习惯性地认为，只要有了民主，人与社会的发展也就有了保障，就一定能够顺理成章地成为事实。其实不然。人民掌握国家权力是一回事；人民掌握的国家权力创造人与社会的发展又是另一回事。因为，人民掌握的国家权力要能够创造人与社会的发展，不仅取决于国家权力归属所决定的国家权力的性质，而且取决于国家权力发挥作用的基础条件、结构形态、组织水平以及功能效度。     至此，我们可以在逻辑上得出这样的初步结论：人民统治所体现的民主，只有在国家范畴里才有价值和意义；而在国家范畴里实践的民主，既取决于人民掌握国家权力的程度与方式，也取决于人民掌握的国家权力是否有条件、有能力去实践和履行民主的根本使命：创造人的自由发展与社会的全面进步。     因而，任何社会的民主建设和民主发展，都一定是基于人民及其所组成的社会与国家之间的互动而展开的，其最基本的逻辑是：民主是出于人民对国家的控制；而这种控制要能够真正达成民主的根本使命，则离不开国家对这种控制的积极反应和有效配合。简而言之，民主的发展，不仅需要人民对民主的追求和实践，而且需要国家在回应民主过程中所形成的发展与完善。不论是具体的民主实践，还是长远的民主化过程，都离不开这种双向运动，或多或少都是这种双向运动复合形成的。美国著名学者查尔斯·蒂利基于对全世界过去几百年在国家层面上引发的民主化和去民主化进程的考察、分析和研究，提炼出了用于评析政治民主的基本视角：“当一个国家和它的公民之间的关系呈现出广泛的、平等的、有保护的和相互制约的协商这些特点，我们就说其政权在这个程度上是民主的。”基于这样的视角，蒂利从国家行为和公民所表达的要求的一致程度来测量和评价民主。他进一步解释道：“判断国家行为和公民所表达的要求的一致，必然包含四个进一步的判断：公民表达的要求得到满足的范围有多广？不同的公民群体感受到的其要求转化为国家行为是否平等？那些要求表达本身在什么程度上受到国家的政治保护？这个转化过程在多大程度上有双方(公民与国家)的参与？”④在这里，蒂利实际上认为，不管民主最终以什么样的形式表达出来，但其最根本的基础是公民的民主需求与国家的民主回应之间具有内在的一致性。这种一致性的出发点，自然是公民或者说社会，而其决定权很大程度上掌握在国家：国家不仅要积极回应公民与社会的民主需求意愿，而且必须拥有最大限度地满足公民与社会提出的民主要求的基础与能力。虽然蒂利不考虑这种基础与能力如何形成，但他认为，一旦国家无力维持和促进这种一致性，那么，国家与社会的发展就不是往民主化方向走，相反，是走向去民主化。     对于民主化来说，去民主化就是民主化的衰退和衰败，在本文的逻辑中，就是现存的民主大大削弱了国家创造的人与社会发展的基础与能力。在这样的情景下，这种现存的民主，也许在形式上是民主的，但其本质上已失去了履行民主根本使命的能力。所以，要真正开启民主化进程，要有效推进民主化发展，要在民主化过程中避免出现去民主化的危险，仅仅培育和形成社会的自由主体、民众的民主意愿以及民主化的历史运动是不够的，还需要国家在民主化过程中实现有效的进步与发展，从而在创造社会进步的过程中，全面提升国家建设水平，使国家真正拥有实践民主、发展民主和创新民主的基础与能力。     既然如此，一个国家的民主实践和民主成长，除了要与个体自由和社会自主发展的内在逻辑结合之外，还要与国家建设和国家发展的内在逻辑结合。任何具有现实基础和发展前景的民主实践和民主化进程，都是在考虑这两个逻辑的基础上形成的，其背后是人民意志与国家意志、社会力量与国家力量的碰撞与聚合。由此可见，任何民主都具有内在的复合性，是追求个体自由发展与国家建设的复合，是追求社会自主与国家发展的复合。     从个体自由与社会自主出发，民主的价值取向是自由；从国家建设与国家发展出发，民主的价值取向是发展。国家对秩序的积极建构一定蕴含于对发展的追求之中，并服务于发展。因而，健康而有效的民主发展，一定是以实现自由与发展的共生统一为前提的。自由虽然是发展的动力与前提，但自由不能直接等同于发展；同样，发展虽然是自由的基础，但发展并不一定带来自由。打通这两者之间关系的唯一办法，就是实现自由与发展的共生与统一，其关键在国家。具体来说，就是国家如何透过民主的复合性，创造一套有效的民主化战略，从而使民主的具体实践，既能给社会以充分的自主与自由空间；又能够保障国家建设和国家发展的绩效。          二、人民民主的实践形态是复合民主          中国的民主化是围绕着推进人民民主的发展展开的。现代民主是伴随现代民族国家的建设而形成的，是现代民族国家“一种不可避免的必然性”。⑤但是，不同社会迈向现代国家的历史起点和发展路径的差异，将直接影响其现代民主建设的逻辑和议程。中国民主化选择人民民主，不单单是一种理论或观念的产物，而是历史合力的结果。这种历史合力至少包括三个方面：一是中国从帝国时代迈向现代国家的历史，它要求民主发展能够纳入现代国家建设，并服务于现代国家建设；二是中国摆脱半殖民地，实现国家独立的历史，它要求民主发展能够带来民族的独立和人民的解放；三是中国人民追求自由和平等的历史，它要求民主发展能够带来自由的个体、平等的社会和法治的国家。这些历史合力促成了人民民主在中国的出现，同时也赋予了人民民主独特的历史使命和实践形态。     关于人民民主的历史基础与政治特性，毛泽东在建国前夕的《论人民民主专政》一文中表述得十分清楚，他说：“一九二四年，孙中山亲自领导的有共产党人参加的国民党第一次全国代表大会，通过了一个著名的宣言。这个宣言上说：‘近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具。若国民党之民权主义，则为一般平民所共有，非少数人所得而私也。’除了谁领导谁这一个问题以外，当作一般的政治纲领来说，这里所说的民权主义，是和我们所说的人民民主主义或新民主主义相符合的。只许为一般平民所共有、不许为资产阶级所私有的国家制度，如果加上工人阶级的领导，就是人民民主专政的国家制度了。”⑥在这里，毛泽东将人民民主建筑在两大历史基础之上：一是近代以来世界的现代化与民主化潮流；二是孙中山先生开辟的中国民主革命的历史实践。因而，中国共产党最终确立的人民民主，不仅符合世界民主化的潮流，而且符合中国现代化和民主化的历史逻辑。与此同时，毛泽东也阐明了中国人民民主的两大政治特性：其一，它不是资产阶级民主的翻版，而是趋向社会主义民主，因而，不是属于少数人所有的民主，相反，而是属于一般平民所共有的民主；其二，它是以中国共产党为领导的民主。     人民民主在中国确立和发展的历史基础为其政治特性提供了合理性的依据。细究决定人民民主在中国发展的历史合力和历史基础，不难发现人民民主的政治特性源于人民民主的内在本质属性，即不仅要实现个体的自由，更要实现人民的统治。在这里，人民统治不仅要在价值上体现，更为重要的是要在制度上体现，而且被视为个体自由的前提与基础。     人民民主的这种本质属性，既根植于民主本身的规定性，同时也是根植于中国现代化发展的历史规定性。中国的现代化不是内生的。世界性的现代化潮流冲毁中华传统帝国体系之后，中华民族为了救亡图存而走上现代化发展道路。因而，中国的现代化发展从一开始就有三个很强的期待：一是实现文明转型，从传统迈向现代；二是推进国家建设，建构新制度，创造新发展；三是超越资本主义，创造人民幸福的社会。中国传统的社会结构以及帝国解体之后的社会现实，决定了中国社会没有任何一个阶级力量可以单独主导中国现代化发展。⑦这就意味着中国现代化发展的首要任务就是如何使广大民众联合起来，真正成为社会发展的根本力量。民主自然是最好的选择，但在这个使命下，其意义不仅在于解放个体，更重要的在于凝聚整体。因为，在帝国体系解体之后，中国几乎处于无政府状态，国家面临分崩离析的危险。这种现实场景决定了民主共和得以实践的切入口，不是个体自由的建构，而是国家秩序的重建；而这种重建要避免落入专制的危险，唯一的途径就是让最广大的人民真正成为国家建设的动力与目的。不仅中国共产党做出了这样的选择，实际上孙中山领导的中国国民党也做出了这样的选择。毛泽东在1945年发表的《论联合政府》中明确表示，中国共产党为中国而奋斗的最低纲领就是对孙中山新三民主义的继承。毛泽东说：“对于中国共产党人，为本党的最低纲领而奋斗和为孙先生的革命三民主义即新三民主义而奋斗，在基本上(不是在一切方面)是一件事情，并不是两件事情。因此，不但在过去和现在已经证明，而且在将来还要证明：中国共产党人是革命三民主义的最忠诚最彻底的实现者。”⑧毛泽东在这里所强调的继承性和一致性，不是斗争策略的需要，而是事实本身，因为，在经历革命挫折之后的孙中山也充分意识到，中国革命和建设要获得成功，非动员和凝聚四万万同胞不可。⑨     可见，不论是孙中山领导的国民党，还是中国共产党，都在重建社会和国家的过程中，形成了最基本的战略模式：政党凝聚人民，用人民的力量建设现代国家。为此，民主共和的首要使命是给人民以地位，使人民成为国家的主人。然而，“人民”是什么呢？从理论上讲，它是一个抽象的概念，可以泛指一般意义上的人、社会的个体或大众的群体。正因为如此，不少的思想家和理论家认为，“人民民主”是一个虚幻的概念，因为，其主体不明，而且虚幻。在美国政治学家达尔那里，将与人民民主相关的“人民统治”的思想视为一种晦暗不明的阴影理论(shadow theory)。⑩然而，中国的历史与现实条件决定了，中国的革命和建设必须建筑在看似虚幻却直接关系中国革命建设逻辑和合法性基础的“人民民主”或“人民统治”之上。为此，不论是孙中山领导的国民党，还是中国共产党，都力图将其实在化。     比较研究国共两党的相关理论和阐述可以发现，在现代中国的民主共和建设和现代国家建构中，“人民”具有三个基本属性：其一，它是一个集合体，可以视为全民的集合体，(11)也可以视为阶级的集合体；其二，它是以平民或者劳动者为主体的社会大多数。在这个意义上，它与压迫平民或对抗社会发展潮流的力量为敌，后者就成为人民的敌人。其三，它是有机体，政党是创造其有机性的核心力量，因而，它是基于政党领导而凝聚起来的团结而统一的政治力量。基于此，“人民民主”所形成的统治，自然是作为整体力量而存在的人民掌握政权的统治；而这种统治的历史使命和现实目的是要创造平民或劳动者的当家作主，在实现每个人政治平等的基础上，最大限度地实现每个人的经济与社会平等。概括地讲，就是人民整体掌握政权，人民统治创造人与社会的全面发展。     因而，使人民成为国家发展动力和国家主人的人民民主，是人民作为整体掌握国家权力，实现人民统治的民主。这里对“整体”的强调，不是对部分的否定和对个体的忽视，而是强调人民民主不是建立在人民分裂为对抗阶级和阶级统治的基础之上，不是少数人对多数人的统治，而是人民凝聚成为一个有机整体而实现的以全体人民的根本利益为取向的人民统治。这种凝聚是通过能够联合各方力量并凝聚全体人民的领导性政党来实现的，显然，这种领导性一定是建筑在其对社会和人民所具有的联合性基础之上的。这种领导性政党一旦作为执政党，那么它通过自身的力量创造的联合和凝聚，最终不是联合和凝聚于政党，而是通过政党联合和凝聚于国家，即作为支撑国家和运行国家的一体力量而存在，因而，这种有机整体，是人民自身的有机整体。     由此可见，人民民主一旦付诸具体的实践，它必然要从三个维度同时展开，缺一不可。其一，人民作为整体的力量掌握国家政权，履行当家作主的权利。其二，作为凝聚人民力量的政党，通过民主实践联合和凝聚人民；同时，动员和组织全体人民，实行人民当家作主。其三，作为人民组成单位的个体与团体力量，为了实践民主权利而运行民主。这三个维度实际包含的实践主体是复合主体：一是人民，既包括作为整体存在的人民，也包括人民所包含的个体与团体；二是政党，使人民能够凝聚为有机整体而存在的力量。通过人民直接展开的民主，是人民整体掌握国家权力，实现人民统治的民主；通过政党展开的民主，是人民的共同意志和根本利益主导国家发展，实现人民当家作主的民主。实践中的人民民主，是分别从人民和政党出发展开的民主实践的有机复合，其背后是实践主体的复合，即人民与政党的复合；他们的最终取向是相同的：权力整体掌握在人民手中，人民当家作主，服务于人民的根本利益，创造人与社会的全面发展。(12)          三、“国家供给民主之善能力”及其对党领导的要求          在任何社会，民主的发展都不是自行向前的，都需要其基础的推动作用和其主体的提升作用。研究表明，虽然经济增长本身并不能决定政治民主的命运，但在许多情况下，它与民主发展之间的关系具有正相关关系。与此同时，作为民主主体的公民的生活水平和教育程度，对于民主的完善和巩固也将起到积极的推动作用。(13)从理论上讲，这些基础与条件，一定是国家与个人以及政府与社会共同作用的结果，因而，民主发展所需要的基础和条件既离不开个人与社会的努力，也离不开国家的作用，在一定条件下，国家的作用更具有决定性。然而，在现实中，国家促进经济与社会发展，改善公民生活水平和教育程度，并不都是从发展民主的角度来努力，它完全可能从巩固其专制政权的角度来进行，如战前的日本以及一些盛产石油的国家。这就意味着，虽然从一般意义上讲，经济与社会发展、公民的素质和能力是有意义和有价值的，是善的东西，但它不一定滋养民主，相反，在极端情况下，它甚至可能阻碍民主的生成和发展，因而，它不一定能够直接构成民主之善。由这个逻辑推演开来，我们能够初步得出这样一个结论：国家在作用于民主发展的过程中，关键不在于它创造了多少有助于民主发展的基础和条件，而在于它是否有能力将其所创造的一切都转化为民主发展的真正的动力与资源，从而切实有效地推进民主的建设和发展。这就是本文所说的“国家供给民主之善能力”。它由三方面构成：一是国家建构民主议程的能力；二是国家自我理性化的能力；三是国家促进发展的能力。对国家来说，这其中的任何一项能力都是综合性的，都需要通过政治、经济与社会的现代化发展推动；这三个能力要转化为推动民主的动力，必须同时起作用，没有其他两个力量的支持，任何一个力量都不可能构成民主之善。     由此可见，在民主化浪潮中，国家想不想发展民主是一回事，国家有没有发展民主的能力又是另一回事。上文所强调的民主的复合性，对国家有效作用于民主发展具有内在要求，这种要求落实到国家身上，就是对“国家供给民主之善能力”的要求。从民主的复合性来看，民主的成长是追求个体自由发展与国家建设的复合，是追求社会自主与国家发展的复合。因而，“国家供给民主之善能力”，从根本上讲，是指国家将民主发展与国家建设有机结合起来而形成的。如果这种结合是好的，那么民主因国家建设而得到发展，同时，国家建设因民主化而得到深化。这种结合的关键在于国家有一套切合本国实际的民主建构的战略议程，具体包括：民主的价值目标选取、民主建设的路径选择、民主建设的行动原则、民主发展的议程安排。民主的价值目标选取，不是对民主本身价值的选取，而是对以什么样的目标和状态来体现民主本身价值的选取。显然，这里的价值目标不是抽象的，而是直接呼应了具体国情和民情、呼应了国家发展的战略和目标。民主建设的路径选择，关键的不是选择民主建设的入口，而是选择民主建设的依赖路径，因为从根本上讲，民主建设不能单独进行，它必须有依赖的基础和动力。制度设计得再好，没有必要的经济与社会基础，没有应有的社会结构和文化精神，民主只不过是空中楼阁。民主发展的行动原则，实际上是对民主弹性空间的约定以及累积民主成果的行动原则的设定。民主发展是具有很大弹性空间的，如果不能定位或把握这个弹性空间，民主的发展就往往可能因不发展或大发展而陷入危机。这种弹性空间的大小，取决于民主的实际程度及其发展的现实社会和政治条件。此外，还应该考虑到，民主的成长是一个不断累积的过程，因而，在考虑如何保持民主发展的稳定性的同时，还应该考虑民主发展的累积性。累积民主成长的关键，在于国家能够时刻将民主的发展转化为社会进步与国家发展的资源，即追求民主的有效性。至于民主发展的议程安排，就是对民主发展的进程规划、阶段安排和阶段性目标分布的总体设计。民主发展的战略议程，虽然安排的是民主发展本身，但实际上是对民主发展与国家建设如何实现相互促进、共同发展的整体规划和安排。这种战略议程，往往既是民主发展的战略议程，同时也是国家建设的战略议程，因而，它自然是“国家供给民主之善能力”的重要组成部分。     人民民主的实践形态是复合民主，中国共产党既是人民民主的推动者，也是人民民主的具体实践者。中国共产党既是领导力量，又是执政力量，因而，它不仅是国家建设的领导者，同时也是国家建设的行动者。这就意味着中国“国家供给民主之善能力”在根本上取决于中国共产党。关键的是，在党和国家体制共存的条件下，中国共产党提升“国家供给民主之善能力”，不仅要从国家建设层面考虑，而且要从中国共产党建设层面考虑，从一定意义上讲，党的建设更具有决定性意义。这也是为什么中国共产党提出要以党内民主带动人民民主的战略的重要原因。这样一来，在中国的政治逻辑中，“国家供给民主之善能力”最终就转化为以政党为主体的“国家供给民主之善能力”。以政党为主体所形成的“国家供给民主之善能力”，除了上述分析的三大能力之外，还必须加上一个政党自我建设和发展的能力。显然，政党的这种能力，不论是从构建“国家供给民主之善能力”来讲，还是从政党亲自实践人民民主的角度来讲，都是极为关键和重要的。     由此，我们可以得出一个基本结论：在中国的民主实践和发展中，政党的发展及其应有的能力，对中国人民民主发展的进程、成效以及最终的成败，具有决定性的影响。这与一般国家的民主发展是完全不同的。从人民民主对政党的要求以及“国家供给民主之善能力”对政党的要求来看，政党发展的关键在于实现政党的领导运行的制度化。党的领导，既是人民民主的前提；同时，也是党执政的前提。因而，党的领导的制度化程度，既关系到人民民主，也关系到党的执政与国家运行，从而整体影响国家的民主化进程。     党的领导制度化包括三个方面：其一，党的领导权力配置的制度化。党的领导权力配置制度化的原则是民主集中制，其纵向权力配置要解决党自身领导体系的集中统一，其横向权力配置要解决党的集体领导与民主决策体系的形成和完善。其二，党的领导权力运行的制度化。具体涉及三个层面：一是在国家层面，要实现党的权力运行的制度安排与国家制度安排的有机衔接，使党的权力运行既受到党内纪律的约束，也受到国家制度和法律规范的约束。二是在政党制度层面，要通过制度建构和规范化运作实现党的领导、多党合作和多方参与政治协商的有机统一。三是在党内政治生活层面，要坚持党内民主，严格执行党的纪律与制度规定，尊重党员的基本权利，使党内权力依党章运行，规范操作。其三，党的领导权力监督的制度化。这种监督包含三个维度：一是人民的维度。在这个维度上，最重要的是要将党的群众工作制度化，从而经常性地、制度性地接受人民群众的监督。二是国家的维度。在这个维度上，最重要的是要全面深入地建设法治国家，使宪法和法律能够在党执政的平台上和执政的过程中规范党领导权力的运行。三是党自身的维度。在这个维度上，最重要的是尊重党员权利，运行党内民主，从而使党员、党代表和党代表大会及其产生的全委会成为制约党的领导行为的核心力量。     很显然，党的领导制度化的根本使命，不是简单地固着党的领导地位和领导资源，而是最大限度地促进党的领导与执政的有机结合，从而使党的领导成为国家制度有效运作的重要政治基础。与此同时，也借助国家制度的运作和优化，反过来促进党的领导的制度化发展。因而，党的领导制度化所带来的效应是双重的，既能提高党的领导能力与执政水平，也能够促进国家制度化的发展，提高国家自我理性化的能力与水平。          四、基于复合民主实践的人民民主发展          在中国，人民民主的发展，不仅关系到中国的民主化本身，而且关系到中国特色社会主义实践的全局，因为，正如中共中央的报告所说：人民民主是社会主义的生命。(14)人民民主源于现代民主的发展，又力图超越现代民主；人民民主既根植于社会主义的追求，又力图支撑起中国的现代国家建设。因而，人民民主在中国的建设和发展，既要充分尊重民主发展的一般规律，同时也要充分重视人民民主建设和发展的内在规定性。相对而言，人们对人民民主的理论和实践的关注更多地是从民主发展的一般规律出发的，忽视了人民民主建设和发展的内在规定性对人民民主理论和实践的深刻影响。     人民民主在中国实践的出发点就是人民，即人民当家作主，具体包括两个方面：一是作为整体存在的人民掌握国家权力，人民决定国家事务；二是作为人民一员的个体拥有自由权利，在国家领域中实现全面发展。前者解决国家权力的归属；后者解决公民权利的实现。一般民主理论或多或少地蕴含着某些模糊的逻辑，认为解决了公民权利的实现问题，也就解决了国家权力的归属问题了，即权力归属于人民。至于究竟归属到人民中的哪些人手中，就不追问了。其实，权力归于人民手中，不外乎两种情况：一是归全体人民所有；二是归少部分人所有。社会主义的原则以及中国国家建设的内在逻辑，决定了国家权力的归属，不能是源于人民而归于部分人之手，而应是源于人民同时也归于人民。为了保证国家权力能够归于人民，人民民主的实践必须双向展开：既要从解决公民权利的实现出发整体推进人民民主；同时也要从解决国家权力归属于全体人民出发保障人民民主。这就要求人民民主的实践和发展，在最大限度地创造个体的独立、自主和全面发展的同时，也要最大限度地维系人民的整体性存在，即人民的团结与统一，从而保障国家权力能够掌握在全体人民手中，而不会被部分人掌握。可见，巩固和发展人民的整体性存在，是人民民主发展的前提与使命。这是一般民主不需要考虑、也不会去考虑的问题。     现代民主一定与现代化相伴而生。现代化发展的重要制度基础是市场经济。市场经济的发育和成长必然深刻影响个人、社会与国家三者之间的关系，并使现代化的发展必然趋向于个体的自主发展、社会的多元分化和国家的一体化建构的三维联动。这三维联动既是现代民主发展的动力资源，也是现代民主发展的规范力量。人民民主是在中国现代化成长的过程中确立和发展起来的，它无论如何也离不开现代民主的范畴。中国改革开放以来的转型和发展已充分表明：在社会主义市场经济的基础上，中国的民主化已步入符合民主化发展规律的轨道，并得到充分发展。这决定了在推进人民民主发展的过程中，巩固和发展人民的整体性存在也必然是一个民主的过程和民主的结果。只不过这个过程和结果，不是社会个体民主实践及其所形成的整体效应，而是社会个体、社会各方力量、中国共产党与国家相互作用的过程，是作为核心力量的中国共产党领导的结果。     中国共产党要在自身与社会个体、社会各方力量以及国家的相互作用过程中，巩固和发展人民的整体性存在，实践人民当家作主，就必须从人民民主的基本精神和原则出发，处理好人民民主与社会个体、人民民主与社会各方力量、人民民主与国家以及人民民主与政党的关系，从而形成人民民主发展的基本战略和行动原则。关于人民民主与政党的关系，上节已经作过分析，这里主要分析其他三方面的关系。     第一，人民民主与社会个体的关系。作为整体存在的人民是由个体构成的。在法律和经济上具有独立与自主地位的个体要能够聚合为一个有机整体，关键是能够在这个有机整体中获得自由、平等与发展。这三者是社会个体渴望的永恒的、无止境的资源，同时，也是政党和国家要不断供给和平衡的公共产品。显然，这种供求关系只能平衡于相对的满足，不可能创造绝对的满足。相对满足既体现为最大限度的供给，同时也体现为最大限度地平衡自由、平等与发展之间的关系。不论是供给还是平衡，其基点显然都建立在保障人的自由发展之上，而人的自由发展之本在于生命无忧、发展无限。生命无忧，关系到生存与生活；发展无限，关系到选择与创造。显然，从这个基点出发的自由，不是为抽象的自由而自由，而是为了实现人与社会的全面发展而自由，因而，必然要将个体自由与社会平等和人的全面发展有机结合起来考虑和把握。中国共产党以人为本的执政理念和建设和谐社会的执政实践为供给和平衡自由、平等和发展提供了必要的基础，但在当今中国发展的条件下，为了巩固和发展人民的整体性存在，中国共产党还必须在已有的基础上，紧紧地抓住自由、平等与发展三者关系中的关键点，这就是平等，具体来说，就是公平与正义。人的存在是社会存在，其自由发展是在社会中实现的，所以，公平与正义是自由的前提和保障。发展是人们实现其权利的基础，但发展的背后一旦失去了对公平与自由的追求，就完全可能成为公平与正义的破坏力量，进而威胁人的自由发展。在这个意义上，中国共产党提出的发展依靠人民、发展为了人民、发展成果人民共享的发展原则，(15)对人民民主的建设和发展具有重要的战略意义，必须坚持，并在实践中转化为政策、制度与信念。     第二，人民民主与社会各方面力量的关系。中国是一个多民族的国家，中华人民共和国是在以工人阶级为领导的多阶级联合基础上确立起来的；另外，在社会主义市场经济的作用下，中国社会结构、社会组织形式以及社会利益结构也发生了深刻变化，出现了多样化和多元化的发展趋势。这样的社会现实决定了中国共产党要巩固和发展人民的整体性存在，就必须团结社会的各方面力量。这种团结是有机的团结，既存在于社会生活层面，也存在于政治生活层面。在社会生活层面，它体现为社会个体与社会组织之间的和睦与和谐。在政治生活层面，它体现为各权力主体的共存与合作。这两个层面不是截然分开的，而是相互交叉的，能相互影响和相互促进。中国的革命和建设实践证明，中国共产党有能力、有条件去创造这种团结，中国共产党也正是凭借这种团结创造了革命和建设的奇迹。今天，在推进人民民主建设和发展的过程中，中国共产党更应该巩固和发展这种团结。为此，中国共产党应该在三个方面做出努力：首先，通过党的群众工作路线，进一步全面地密切党和人民群众的关系。任何政党都不可能在脱离人民的状况下创造人民的团结。在新的形势下，中国共产党应该发扬传统，并创造性地活用党的群众工作路线，从而在更加自主、更加多样、更加开放的社会中，创造更加紧密与融洽的党群关系、干群关系，增强人民对党的信任与认同，提高党团结和凝聚人民的能力与水平。其次，通过党的统一战线及其所决定的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及人民政治协商会议的组织，建立以工农联盟为基础的政治大联合和大团结。这其中涉及到党派之间、民族之间、人民团体之间、社会各界之间以及社会各阶层之间的联合与团结。这种团结的政治基础是统一战线，制度基础是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，因而它的内在机制是民主，它的使命就是保障和实现人民当家作主。最后，通过协商创造人民内部的民主与团结，这主要体现在两个方面：其一，通过协商来广泛吸收人民群众参与国家事务的决定与管理，使党和政府的公共政策及其执行能够充分尊重和满足人民的意愿；其二，通过协商来协调和化解人民内部矛盾，促进人民的团结和全社会的稳定。     第三，人民民主与国家的关系。在现实生活中，国家是人们生存、生活和生产所依赖的最基本共同体，同时，也是人民实践民主的最基本舞台。因而，国家建设的好坏，直接关系到每个人的发展，也关系到民主的实践和发展。前面的分析表明，在现代化过程中，国家建设离不开民主的发展，与此同时，民主的成长也离不开国家的作用。因而，“国家供给民主之善的能力”，不论对民主发展来说，还是对国家建设来说，都是至关重要的。从巩固和发展人民的整体性存在角度讲，这种能力的出发点在于国家能否将民主建设与经济和社会发展有机地结合起来，并创造相互促进和相互转化的积极互动关系。中国的发展实践表明，中国共产党以十分积极而现实的态度来推进中国的民主化进程：既强调民主的历史必然性和现实重要性，也强调民主发展的渐进性和民主实践的有效性。由此形成的人民民主发展战略是：努力从人民民主发展中寻求国家建设的政治资源，同时努力从现代化建设和国家发展中创造民主成长的现实基础。在这种战略中，民主与发展既互为目的，又互为手段。国家一旦有了比较强的供给民主之善能力，也就比较好地具备了在民主化过程中协调和平衡社会多元化分化与国家一体化建构之间关系的能力。在容纳分化、协调多元的前提下，国家一体化建构的途径就是制度化建设以及由此形成的整合。在这种一体化建构下，作为公民存在于国家之中的每个个人，就能有效地被国家制度所整合并形成相应的国家认同。这种具有民主化、制度化基础的整合和认同，正是中国共产党得以借助国家建设和发展来巩固和发展人民整体性存在的重要基础与保障。     概括上述四个方面的分析，基于复合民主实践的人民民主发展必须遵循四个基本战略和行动原则：一是给每个人以公平与正义；二是给社会以和谐与团结；三是给国家以民主与发展；四是给政党以亲民和制度化。          五、结论          民主的发展，不仅需要人民对民主的追求和实践，而且需要国家在回应民主过程中所形成的发展与完善。所以，人们固然可以在普遍意义上形成民主追求，但在民主发展的战略建构和行动安排上，则要充分考虑民主建设在具体国家的内涵及其发展的内在逻辑。中国从传统迈向现代有自己的国情和发展逻辑，所以，中国民主的建设与发展战略，不完全是基于民主发展的一般模式来设计的，而是充分结合了中国发展的社会性质、发展逻辑和目标取向，从而在人民、政党与国家的有机互动基础上形成了以人民民主建设与发展为主体的民主化发展战略。     理论与实践表明，民主的建设和发展，离不开国家对民主发展的积极响应和有效推动。因而，积极的民主建设与发展战略，往往将民主发展与国家建设有机结合起来，形成相互促进、共同发展的格局。在中国人民民主的实践与发展中，这种结合离不开中国共产党在其中的领导作用。党的领导，一方面保证了国家权力掌握在作为整体而存在的人民手中，保障了人民当家作主得以实践的复合主体的形成，即人民与其作为其核心力量的政党的有机统一；另一方面通过执政实践，使国家建设既能有效回应和吸纳民主发展，又能为民主发展提供必要的资源与保障。因而，中国的人民民主建设与发展，不仅需要社会的进步与国家的发展，而且需要政党的建设和发展。社会主义市场经济的建设和发展，使中国全面迈上现代化发展道路，并积极参与全球化进程。基于这样的发展格局与时代条件，在中国人民民主建设和发展所形成的人民、政党与国家三者互动的政治逻辑中，中国共产党的建设对中国人民民主发展就更加具有全局性价值和决定性意义。党的建设促进人民民主发展，人民民主发展全面带动国家建设，这是中国民主发展与国家建设有机统一的逻辑所在。          注释：     ①③马克思：《黑格尔法哲学批判》，《马克思恩格斯全集》第一卷，北京：人民出版社，1956年，第281、281页。     ②马克思、恩格斯：《德意志意识形态》，《马克思恩格斯选集》第一卷，北京：人民出版社，1995年，第84页。     ④查尔斯·蒂利著，魏洪钟译：《民主》，上海：上海世纪出版集团，2009年，第12页。     ⑤恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第四卷，北京：人民出版社，1995年，第173页。     ⑥毛泽东：《论人民民主专政》，《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1477-1478页。     ⑦中国传统社会的阶级分化与西方社会完全不同。在梁漱溟先生看来，中国传统社会没有“集中而不免固定”的阶级划分，其分化主要体现为“职业分途”，即士农工商(见梁漱溟：《中国文化要义》，《梁漱溟全集》第三卷，济南：山东人民出版社，1990年，第139-157页)。钱穆先生则认为，中国传统社会是“平铺散漫，无组织，无力量的社会”，“既无世袭贵族，又无工商大资本大企业出现，全社会比较能往平等之路前进”(钱穆：《国史新论》，北京：三联书店，2001年，第32页)。这样的社会结构决定了帝国体系解体之后，中国缺乏一个能够完全担当起社会转型使命的阶级力量。     ⑧毛泽东：《论联合政府》，《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1061页。     ⑨《孙中山选集》下卷，北京：人民出版社，1956年，第474—483页。     ⑩罗伯特·达尔著，曹海军、佟德志译：《民主及其批评者》，长春：吉林人民出版社，2006年，第3页。     (11)凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第260页。     (12)林尚立：《复合民主：人民民主的实践形态》，载陈明明主编：《转型危机与国家治理》，上海：上海人民出版社，2011年，第1—41页。     (13)西摩·马丁·利普塞特、宋庆仁、约翰·查尔斯·托里斯：《对民主政治的社会条件的比较分析》，参见中国社会科学杂志社编：《民主的再思考》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第72-110页。     (14)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《十七大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2009年。     (15)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《十七大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2009年。         进入专题： 人民 政党 国家 人民民主    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) 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