爱思想 | 韩大元:如何维护宪法权威

  宪法权威在当代中国的意义

  在任何一个法治国家,维护宪法权威是社会的基本价值共识,也是政治运行的基本常识。大家都知道,没有宪法权威的国家不可能有法治,不可能形成民众的价值共识,不可能建立自由、公正与和谐的机制。

  在中国,宪法权威看似一种常识,但并没有成为国家机关和公职人员的政治伦理与价值,也没有成为具有约束力的规则。围绕宪法权威问题,仍然存在着不同的看法,甚至存在着否定宪法权威的倾向。中国社会正处于制度的转型期,各种社会矛盾与冲突凸显,特别是公权力与私权利冲突尤为突出,社会正失去共识,主流价值正处于无序化状态。

  可以说,建国60多年来,在社会价值的共识上,目前我们遇到的挑战是最深刻的。面对中国社会出现的问题,人们从不同的角度观察,提出了各种“药方”。但在我看来,中国社会矛盾的焦点并不是经济问题,也不是文化问题,也不是贫富差别问题,而是承载社会共识的宪法没有建立起应有的权威,社会缺乏主流价值观,“治国的根本法”无法起到“根本”的作用。而我们谈论问题时,往往避开宪法问题,不正视宪法缺乏权威的现实,解决问题的一些思路是“非法治的”,迷恋于人治时代的治理方式或者以“法治”的方式实现人治。

  目前,在中国宪法权威正面临严峻的挑战,如通过否定社会主义宪政来削弱宪法权威,人为地挑起“姓社姓资”的争论,其实质是否定中国共产党人为追求宪政而做出的成就与努力。

  凡是有一点宪法常识的人都知道,所谓宪政就是宪法实施,社会主义宪法的实施与状态就是社会主义宪政,其基本目标是维护宪法尊严与权威,其核心价值就是我国宪法规定的“国家尊重和保障人权”。

  在宪法有权威的国家中,任何特权的行使是被禁止的,任何人只能在宪法“统治”下生活,特别是公职人员的生活被宪法所控制,不可能享受法外的利益。宪政对公权力是一种限制,对基本权利是一种保障。由于宪法缺乏权威,社会缺乏凝聚力,矛盾与冲突无法有效消解,社会结构自我调整能力有限,在国家重大决策的科学性难于得到有效保障,社会稳定机制脆弱,国家社会中人治重新抬头,法治国家的核心价值被“庸俗化”、“地方化”和“部门化”。

  所谓宪法权威,就是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由,尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。

  宪法权威的出现,完成了价值命题的核心任务,即宪法是统治者和被统治者利益的协调与妥协,“是平衡权力和权利之产物”。宪法是不同利益主体进行妥协的产物,反映了利益主体的共同意志。由此形成了社会成员认同的“价值共识”,无论是统治者还是被统治者,大家应当服从基于“同意”而形成的“宪法文本”,个人或某些团体的权威无法超越共同体意志,唯有宪法才是国家、社会与公民生活的“根本规范”,唯有宪法才能具有至高无上的权威。

  因此,当宪法缺乏权威时,社会无法形成合理的利益平衡,维稳只能靠非法治手段进行,虽然为维稳付出的代价沉重,但社会的不稳定状态并没有根本好转。

  那么,出路在哪里?出路在于回到宪法,尊重宪法权威,全面贯彻实施宪法,建设实现社会主义宪政。

  宪法权威作为一种服从的理由,其类型具有多样化。要判断宪法在国家生活中是否具有最高的权威,一个重要的标准是,在各种不同类型的权威中,宪法效力如何得到体现,如何保持其权威的“最高性”。在社会治理过程中,存在着政治权威、党的权威、个人权威、法律权威、制度权威等不同形式的权威。要维护宪法的最高性,其他权威就不能超越宪法的权威,并以宪法为依据调整其他权威与宪法权威的关系。

  宪法权威的“至上性”

  宪法权威具有至上性是基于宪法的至上性,是人民通过制宪权而做出的选择,宪法之外的其他权威必须服从宪法权威,不能超越宪法权威,否则会失去正当性与合法性。

  1.政治权威不能超越宪法权威

  政治权威是政治权力的合法化,即对政治权力正当性的认同。政治权威通常以政治权力为后盾,以政治权力为最具效能的体现。然而,正如政治国家属于一种建构的秩序一样,政治权威所依凭的政治权力同样需要具备正当理由才能得到民众的支持和信仰。

  但在法治国家,政治权威,包括中央权威的树立必须依靠宪法和法治来实现,通过制度化的程序来维护。

  民众之所以支持某种政治权威,首先这种权威是基于宪法的授权下形成的,如宪法获得权威,政治统治也会得到民众的支持和服从,并具有合法性,政治秩序才具有正当性。

  既然政治权威以政治权力为支撑,那么对于权力被滥用的可能性,政治权威的支配者和被支配者都必须保持警惕。政治权力还有着不断扩张的天然冲动。宪法和法律能够约束政治权力,但权力往往通过各种可能的漏洞突破法治的框架,凌驾于宪法和法治之上。对此,强调宪法和法律的至上性,在理念上确立权力绝对服从宪法和法律的价值原则,使得政治权力只能在法治范围内运作成为政治运作的自觉,才能保障政治权威的持续正当性。

  要保持政治权威的持续正当性,需要从宪法中不断获取资源,强化合宪性基础,不能通过宪法外的途径追求其利益。宪法权威内的利益是正当的,宪法权威外的利益是不正当的,滥用政治权威将导致政治结构的根本性变化。所谓政治权威的滥用,就是权威的支配者违背受支配者的真实意愿和社会发展的需要,使双方主体在利益需要、价值选择和行为取向上完全背离。

  滥用政治权威最终将消解支配者存在的正当性与合法性基础。特别在社会转型时期,由于利益格局的变化,传统的政治权威正在失去其有效的支配力,民众权利意识的提高,进一步要求政治权威的民主化、制度化。避免政治权威的弱化,强化政治权力的统合功能,就必须基于政治认同而使之获得不断的承认。这种政治权威的再造就是“政治社会化”的过程,实际上就是政治生活法治化的过程,同时也是构建法治国家的过程。

  2.党的权威不能超越宪法权威

  在现代民主国家,执政党是政治权威最主要的代表者,维护执政党的权威要通过宪法权威来实现。在我国,作为执政党的中国共产党是国家各项事业的领导者,宪法序言确立了党的领导地位。但政党不是国家机关,不能直接行使国家权力,党的领导需要以宪法权威为保障,只有具备有效的权威能力,党才能领导国家的发展和社会建设。

  因此,要维护党的权威,必须尊崇宪法权威,从宪法权威中寻求党的权威的依据,包括执政的行为、执政程序、执政理念。

  以宪法权威体现党的权威,并不是说宪法是执政的工具,否则宪法就将沦为可有可无的工具而丧失其价值的至上性。党的权威是服从并服务于宪法权威的,只有尊崇宪法权威,才能保证党的权威。只有认真落实宪法,才能真正保证执政党的执政地位。党模范遵守宪法和法律是维护党的权威的根本途径。

  在我国,处理好宪法权威与党的权威的关系具有特别重要的现实意义。长期以来,我们在认识和处理两者关系上存在一些偏差,尤其是片面强调党的权威,有的时候甚至存在着以党的权威代替宪法权威的现象,一些党的组织和领导干部没有基本的宪法意识,对本国宪法的忠诚度也不高,甚至对本国宪政制度的理解偏差,客观上抹黑中国的宪法形象,抹黑国家法治形象。

  执政党维护宪法是宪法和党章规定的义务。我国现行宪法除了在序言部分确认了中国共产党的领导地位之外,还在第5条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这里所讲“各政党”当然包括中国共产党,而且该条款主要规范的就是中国共产党的执政活动。

  《中国共产党章程》根据宪法的规定,明确规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”中共十八大报告再次强调了这一点。

  依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法。这一思想是执政党的基本理念,也是近10年来中国共产党在探讨社会主义宪政发展道路上积极探索和实践的成果。

  2002年,胡锦涛在现行宪法颁布实施20周年大会上提出“实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法。这是建设社会主义政治文明的一项根本任务,也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作”。2004年9月在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上胡锦涛进一步指出,“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政”。这是执政党执政理念与执政方略的进一步发展,标志着作为执政党自觉地将依法执政提升到依宪执政,明确依照宪法治理国家的思路与途径。

  时隔十年后的2012年12月4日,习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中高屋建瓴地指出:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”,并将宪法实施上升到了与国家前途、人民命运息息相关的高度。习总书记强调“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”,并要求“必须依据宪法治国理政”,以“履行好执政兴国的重大职责”。习总书记有关全面贯彻实施宪法的讲话是执政党宪法观的精辟阐述,充分说明建设中国特色社会主义宪政是依法治国基本方略的必然要求。

  执政党落实依宪执政的要求必须严格按照宪法设定的权力范围、确立的原则行使权力,切实提高运用宪法思考和处理问题的能力,推进党的决策活动与决策程序的法治化,切实落实“党在宪法和法律范围内活动原则”。

  依宪执政最重要的内容就是推动宪法实施。在经济发展、社会变革的宏观背景下,执政党应当实现宪法的稳定性与社会适应性之间的平衡,克服以“改革”、“试点”等名义破坏宪法秩序的现象,使宪法在国家政治生活和党的执政活动中得到落实。

  3. 个人权威不能超越宪法权威

  对于宪法权威与个人权威的关系,从逻辑上说,宪法权威具有至上性,一切组织和个人不能有超越宪法的特权。但是,特定个人基于行使公权力,在某些领域也需要一定的权威,这在建构共同体的过程中是必要的。

  在马克思·韦伯的合法统治的类型中,“魅力型的统治”是一种重要类型。这种统治适用于被统治者对领袖的崇拜和信赖,需要被统治者的献身精神。然而,魅力型统治的缺陷在于,“倘若他长久未能取得成就,尤其是倘若他的领导没有带给被统治者以幸福安康,那么他的魅力型权威的机会就消失。”显然,只强调“领袖”个人的权威地位,对于共同体来说并不具有持久的有效性,而且有可能导致统治的失灵和对民众利益的危害。

  推崇宪法权威还是推崇个人权威,决定了法治与人治的不同道路选择。历史经验表明,无论个人有多大的魅力,无论其有多高的权威,都不能超越宪法权威。个人权威是一种人治式的权威,它具有很强的主观性和不确定性。共同体的维护需要个人作用的发挥,但如果个人具有根本上的崇高地位,则会架空制度,取代法治。邓小平指出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 1982年宪法关于最高领导职务连续任职不超过两届的规定也是对个人权威的否定。这总结了只推崇个人权威而忽略制度权威所导致的沉痛教训,因为领导职务的终身制本质上破坏了宪法权威,把特定个人置于宪法权威之上。

  中共十八大报告特别强调:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”

  当然,推崇宪法权威并不必然反对领导人应有的个人权威。在国家治理中,基于统治效率的要求,领导人需要一定的权威,这在客观上是允许存在的。但是,领导人的权威一方面不是生来就有的,而是基于其自身道德、素养、能力而产生的,尤其是依照宪法和法律进行科学、民主决策而产生的;另一方面,这种权威也不能单纯基于其所掌握的权力而产生,领导人的权力必须受到宪法和法律的有效控制,否则这些权力就有可能成为维护其领导地位的工具。

  要保持一定的个人权威,领导者必须以宪法思维处理现实问题,不能留恋人治的治理方式。

  宪法思维是执政者观察、分析和解决社会问题的基本思维方式,它以合宪性当作思考问题的前提,合理地处理社会问题和矛盾纠纷,协调各方利益关系。处理利益关系时的最高判断标准只能是宪法。如领导人的讲话多引用宪法和法律条文,不能讲违背宪法规定的话,不能做违背宪法的行为,更不能为了人为地追求个人的人格魅力,以个性化的方式挑战宪法权威,靠非法治手段树立起来的宪法权威是不可靠的,最终会损害国家的核心利益。

  4.法律权威不能超越宪法权威

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2013年8月22日 上午 7:01
分类: 公民博客