爱思想 | 唐皇凤：构建法治秩序：中国国家治理现代化的必由之路

　　 摘要： 中国国家治理现代化面临的基本问题是在一个行政权主导的社会中，逐步发育立法权和彰显司法权，最终形成行政权和立法权、司法权之间互补均衡的现代治理结构，而推进法治建设则是发育和成长立法权和司法权的战略抉择。在中国特定的国家治理现代化逻辑中，法治化是国家治理体系现代化的主导原则，法治建设则是国家治理能力现代化的根本保障，构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，则是法治中国建设的战略路径。

　　 关键词： 政治制度； 法治秩序； 国家治理现代化； 国家治理体系； 国家治理能力

　　 法治作为现代执政党和政府治国理政的基本方式，既是推进国家治理体系现代化必须遵循的基本原则，也是提升国家治理能力现代化的根本手段和可靠保障。更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用， 全面推进依法治国的进程，加快建设社会主义法治国家，构建法治秩序，是积极稳妥推进中国国家治理现代化的必由之路。

　　 一、法治秩序：现代国家治理的本质特征

　　 法治秩序是人类社会最为优良的公共秩序，这种思想在西方政治传统中具有经久不衰的重大影响。古希腊的亚里士多德认为一个秩序良好的共和国，应该由法律而不是人来统治。17 世纪的英国启蒙思想家詹姆士·哈林顿认为共和国是法律的王国而不是人的王国，一个共和国的自由存在于法律的王国之中，缺乏法律便会使它遭受暴君的恶政[1]。18世纪的大卫·休谟主张共和国应该是法治政府，而不是人治政府[2]。在欧洲国家现代化的过程中，世俗统治者肩负着维系疆域内和平和秩序的使命，并提供法律规则以促进商业和新兴工业的发展，完成国家治理模式的现代转型。而高度专业化和职业化的法律领域的形成和成长，则分别与封建制度、庄园经济、城镇自治和长途贸易密切有关。法律形式的多样化激发了司法管辖权之间的竞争，推动了司法制度的改革和创新，进一步巩固和促进了自由在人类社会政治生活领域的拓展。日趋多元而复杂的现代社会需要明确的规范体系以协调各种利益关系和社会冲突，需要法律制度为社会控制提供统一的规范指导，以达成维系社会的重要使命。美国法学家庞德曾明确指出：“在今日，法律秩序已经成为一种最重要的、最有效的社会控制形式。其他所有的社会控制方式，都从属于法律方式，并在后者的审察之下运作。”[3]在当今时代，法律已经成为社会秩序的核心范畴，法治秩序成为现代国家治理的本质特征，构建法治秩序的过程也就是一个国家治理现代化的过程。

　　 “法律和秩序” 在当代政治话语体系中具有举足轻重的地位， 秩序和法律往往是一枚硬币的两面，因为强有力的秩序通常意味着更有力的管制和对违法犯罪更严厉的惩罚， 现代政治共同体的生存、维系与发展仰赖于法律和秩序的存在。法律是没有情感的理性，而法治则是相对于“人治”（意味着专断和任性）的“法律之治”，力图确立某种非人格的统治， 强调程序公正或者形式正义的重要性，以达成保障人权、实现平等和公正的价值目标。法治作为一种特殊的秩序类型，通过限制专断的权力使之服从法律统制，并把确定性和可预测性引入社会生活，法治让每一个社会个体成为能为自己行为负责的、拥有自主和尊严的个人。正如有学者用诗一般的语言所描述的，法律秩序关注的是，人类不必像哨兵那样两眼不停地四处巡视，而是能使他们经常无忧无虑地仰望星空和放眼繁茂的草木，举目所及乃实在的必然和美好，不间断的自我保存的呼救声至少有一段时间沉寂，以使良心的轻语终归能为人们所闻[4]。

　　 判断一种社会秩序的存续能力和生命力主要有两个基本标准，第一，这种秩序应当符合作为其载体和基质的个体的人性需求；第二，这种秩序应当实现为社会发展和文明进步提供基石作用的功能[5]。在现代国家治理体系中，法治秩序是法治的结果， 法律成为构建社会基础性秩序的关键力量，和谐有序的社会关系状态是各种政治行为主体实施和遵守法律规则的最终结果。法治秩序既是基本的全人类价值，也是社会秩序的基础和核心，法治所勉力创造的是一种民主、和平、理性与文明的秩序，是现代政治秩序的奠基石。它有助于人们理解复杂而混乱的外部世界， 据此来规划生活和稳定预期，增进人类生活的可预见性和确定性，减少风险性和不确定性，缓解人类生存境况中根深蒂固的不安全感，以及个体面对不确定世界的种种焦虑和不安情绪，以优化国家治理体系和提升国家治理能力。同时，遵从法治秩序所带来的信心和后果能够强化人类的创造性和能动精神，培养公民的民主法治意识和自由平等意识，为构建现代政治文明奠定坚实的社会基础。法治秩序作为现代国家治理的本质特征，主要表现为：

　　 首先，法律规范本身的完整性、协调性和普遍性能够为国家治理提供可资借鉴的法律依据，为人们的社会行动提供明确的价值指引和行动指南。法律秩序是一个等级分明、位阶清晰、价值合理的规范体系，宪法是具有最高价值位阶的“基础规范”，并通过宪法可以导引出制定法和习惯法、命令（条例）、个别规范三个次序有异的规范体系。法律位阶的确立和维护对于法律的合理运行、法治的有效维系、权力的合理限制具有重要价值，确保社会经济生活的各个领域基本有法可依、有章可循。

　　 其次，法治理想的广泛渗透性和传播性为国家治理注入了新的生机和活力，突破纯粹通过冷冰冰的法律技术来实现以管控为主导的机械治理，通过更具人文关怀和人性色彩的治理方式来实现以发展与整合为主导的有机治理，最终实现国家治理模式的现代转型与战略重构。其中，法典编纂和统一法律是革命性的，法律开始从一种框架转变为一种统治工具。在欧洲现代国家成长的过程中，由于这种具有普适性的法治理念和法律制度能够统一地施行于各个领域，各种地方和地区性的等级会议便丧失了根据地方条件决定是否采用它的能力。通过这种新的法律，统治者可以更加清晰地也更为咄咄逼人地对领域内所有的居民发号施令，使用“无论在何时何地”这样的口气在更加一般和抽象的意义上对“关系”作出规定。统治者通过法律拥有一种灵活的、可无限延长的、能调节的手段来表现和支持他的意志。他的权力由此成为单一和抽象的、更加具有潜势的权力[6]。国家治理的规范性和效能正是借助法治秩序的拓展而得以大幅度提升，法治秩序是国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。

　　 再次，法治是协调现代国家治理体系中最根本的一对矛盾关系（国家权力和公民权利）的重要工具。法治作为现代政治秩序的重要组件，是限制和规范国家权力、支撑和保障公民权利的根本性制度安排。拥有政治权力的机构和个人，必须接受法律的束缚，立法机构必须依据现存的法律规则来制定新法，大幅度减少统治者的恣意任性行为对正常经济社会文化生活的肆意破坏。同时，基本人权得到制度化保障是维持法治秩序的基本前提。法治秩序的核心目标是为一个运转良好的民主社会创造前提，公民能够真正实现自我管理。法治秩序能够确保民主选举和言论自由，从而开创建立在双重基础上的自我管理：一方面，自由要求自我管理；另一方面，自我管理反过来又使人们更有可能过上美好的生活[7]。现代治理是一种多元治理主体之间的合作共治，而具有民主品格、权利义务对等的现代公民是现代治理体系的核心要素，公民的自主治理能力是现代国家基础性能力的构成要件，是衡量国家治理现代化水平的关键标尺。

　　 最后，现代法律制度的基本发展趋势昭示着国家治理现代化的战略路径。在现代社会，法律制度的具体操作更为精细和严密，法律制度的运行更为透明和公开， 法律程序的适用更加广泛和普遍，通过法律实现社会秩序的过程和结果也显得更加理性和完善。通过法律实现社会整合与发展，法治秩序成为推动国家治理现代化、引领国家治理模式现代化的主力军和核心动力。

　　 在传统社会，外在的威力威慑以及内化于人们心中的文化认同是维系一个政治共同体存在的强大力量。而在现代社会，公民的总体性不再是由某种实体性的价值共识来维持，而只是由有关合法的立法程序和行政程序的共识来保证，法律是社会政治整合的主要手段和基本工具。从西方国家政治发展经验来看， 法治现代化是政治现代化的核心内容，把现代政治价值从纸上搬到国家现实制度的过程中，所有国家都毫无例外地借助了法律的强大力量。法治建设充当了国家治理现代化的先导，构建法治秩序的过程与国家治理现代化能力提升的过程构成了和谐共振的良性互动关系。

　　 二、法治建设：中国国家治理现代化的主导原则和根本保障

　　 国家治理现代化是一个从传统治理体系逐步转型为现代治理体系， 渐进成长为现代国家治理体系的核心要素，提升国家治理能力，稳步推进现代国家建设的历史过程。而清晰把握中西国家治理现代化的逻辑起点之异同是思考中国国家治理现代化的路径选择的理论前提。就治理的本质而言，一方面，中西国家治理现代化所要实现的核心目标是相同的， 即从一种消极被动的防御型治理转变为积极主动的干预型治理， 从一种局部性和象征性的传统治理转变为一种整体性和实质性的现代治理， 进而实现国家权力对社会的政治整合和动态监控， 汲取和集中社会资源确保现代化事业的顺利推进；另一方面，中西国家治理现代化面临的历史情境、根本问题和主体力量等方面均存在显著差异， 两者在国家治理现代转型的具体路径方面迥然有异。以英、法、美等国为代表的发达国家，具有悠久的法治传统，在文化权力转型为制度权力的过程中， 基本遵循从司法权主导向立法权和行政权主导的方向位移。而中国传统上就是一个理性早熟的国家， 在秦汉时期就建立起强大的中央集权国家，一直有较为强大的国家能力，而作为现代政治秩序的另外两大要素———法治和负责任的政府则是长期缺失的。因此，中国国家治理现代化面临的基本问题， 是在一个行政权主导的社会中，逐步发育立法权和彰显司法权，最终形成行政权和立法权、司法权之间互补均衡的现代治理结构，而推进法治建设，显然是发育和成长立法权和司法权的战略抉择。毋庸置疑，在中国特有的国家治理现代化逻辑中， 法治化是国家治理体系现代化的主导原则， 法治建设则是国家治理能力现代化的根本保障， 构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。

　　 （一）法治化是国家治理体系现代化的主导原则

　　 现代国家治理体系的核心要素包括：具有高度资源动员和社会整合能力的执政党；廉洁、高效与负责任的现代政府；一个充满生机与活力、在竞争性的资源配置中发挥决定性作用的现代市场经济体系；具有较强自组织能力与自我管理能力的现代社会；具有民主品格、性情敦厚、宽容大度与权责对等的现代公民；以及以现代国家制度体系（包括政党制度、代议制度、选举制度等）为媒介、在国家—社会之间形成有机联系的制度化机制。其中，法治建设既是成长和发育现代政治力量的基本框架，更是理顺现代国家治理体系的五大要素（执政党、政府、市场、社会与公民）之间关系的核心环节，法治化是国家治理体系现代化的关键。法治建设对于中国国家治理体系现代化的关键作用主要体现在以下几个方面：

　　 1.法治是中国国家治理体系的愿景目标，法治建设是中国国家治理体系现代化的有效路径

法治是现代国家治理体系的基本特征， 法律是现代国家治理的基本工具和手段。在现代治理体系中，法律是具有最高权力的公共权威，排除一切与之相对的竞争者；同时，国家作为法律体系最高的和最基本的渊源， 有能力排除任何其他竞争性的渊源。法治需要具有普适性的抽象规则体系，国家成为公民权利的界定者和保护者， 并通过法律的纽带实现社会政治整合， 建立国家与公民的直接联系，实现对社会的直接管治。而中国传统的国家治理体系是高度分散化、碎片化和非系统化的，(点击此处阅读下一页)