现代国家是税收国家， 不是财产国家

没有财产的政府才会用公共服务来换取收入，才会依赖于纳税人，最终受制于纳税人。与此相反，拥有财产的富政府是不需要纳税人的，其行为当然就不受制于纳税人。 

如果不用收入而用财产来衡量“穷”和“富”，可以发现，现代国家的政府普遍都是“穷”政府。说“穷”，不是说这些政府的收入不多，而是说这些政府没有也不打算拥有庞大的营利性财产，更不会依靠营利性资产来获得财政收入。

事实上，这些政府的财政收入还是挺多的，多数占到国民收入的三分之一左右。只是这些收入基本上都以税收形式获得，并且当年都已用到公共开支上，政府没有什么钱剩下，更没有大笔可自由支配的资金，始终是一个“穷”政府。

当然，“穷”不是说这些政府就没有资产，但它们拥有或管理的资产，都是非营利的、不适合私人控制的财富，如历史文化或自然遗产、具有管网设置的自然垄断资产等。

现代政府是“穷”政府，没有营利性财产，在财政上高度依赖于税收，这一现象早已为德国学者戈得谢德发现。在1917年他就说过，只有穷政府才会成为民主政府。这是因为，没有财产的政府才会用公共服务来换取收入，才会依赖于纳税人，最终受制于纳税人。与此相反，拥有财产的富政府是不需要纳税人的，其行为当然就不受制于纳税人。后来著名学者熊彼特接过戈得谢德的话说，西欧现代国家的产生，原因无他，只是因为政府丧失了财产，不得不常规化地向私人征税，于是国家成为税收国家，政府成为民主政府。

戈得谢德和熊彼特说的，都是西欧从中世纪走向现代的一段历史。在中世纪早期，西欧君主靠自己的财产收入生活。所谓自己的财产，指的是封建制度下君主所直接占有的领地。到十六世纪前后，随着战争的频繁与规模的扩大，君主们需要大笔金钱去支付战争费用，原有的领地收入因此不够使用。于是，君主们不得不靠卖地为生。等到土地卖得差不多、没有财产时，君主就不得不以公共需要的名义向贵族和自由民征税。为了征税和用税，形成了一整套官僚行政机构；为了获得民众对税收的同意，以便及时获得税收以赢得战争的胜利，君主不得不建立起代议制机构，让纳税人代表审议征税的用途并监督用税的过程。

现代政府是“穷”政府，除了上述历史的理由外，也可在逻辑上加以阐明。在现代国家的逻辑起点——社会契约论意义上，财产权是在国家诞生之前就为个人拥有的权利，在国家诞生后成为个人的法律权利。这样，财产为个人分散持有，政府本身并不拥有财产。政府存在的目的，是执行立法机关做出的决定，其经费支持也只能来自立法机关所批准的税收。立法机关所行使的主权，具有支配境内人口与土地等资源的能力，由于它依公共意志而成立，因而实质上是民众对自己的支配。立法机关运用主权支配公民（部分）财产或收入，就形成征税权。征税权的实质，是公民在运用自己的权力支配自己的部分财产，用自己的钱来支持自己的事业。

因此，从历史和逻辑两方面来看，现代国家一定是税收国家，而不是财产国家。西欧传统国家的现代化，就是税收国家形成、政府变“穷”的历史。相形之下，同样身为财产国家的传统中国，在向现代转型、成为税收国家的道路上，显得特别曲折和艰难。

从晚清开始，中国就开始转型，财政上的表现就是努力摆脱帝国财政体系，建立起现代税收制度，即不再以帝国占有的土地财产为财政收入来源，而从纳税人收入和财产那里获得税收。但此时建立起来的税收制度，并不能有效地汲取社会资源，以支持国家有效地克服主权危机（即外来侵略和内部分裂）。据研究，从晚清至民国，政府的财政收入皆不足国民收入的10％。如此虚弱的财政，原因当然有很多，其中一个重要的方面是，当时的中国尚未完成工业化，而一个健全的税收制度，其税源应是工商业经济。因此，晚清民国时期的政府，既没有完全摆脱财产（仍拥有并持续建立大量国有企业），也未能建立健康的税收。

1949年后，新中国政府以国有企业为基础重建财政体系，财政收入主要依靠国有财产收益（即国有企业收入上缴）。不过，需要指出的是，国有企业上缴的收入，并非来自企业的真正利润（真正利润最多只占很小部分），而来自以垄断性国有工商企业为渠道，汇集起来的社会各个角落的收入或剩余，如从工农产品价格剪刀差而来的农村剩余，因工人低工资政策形成的部分劳动收入，通过压低折旧率和资源补偿率而获得的收入，以及因垄断地位而形成的垄断利润等。在财政收入方面，上述渠道使新中国政府成为有效的资源汲取者，1956年后的二十多年里，中国财政收入占国民收入的比重达到了30％以上。这样的财政体系，帮助新中国政府有效克服了近代以来的主权危机，并相对成功地实现了工业化。

因此，以国有企业为基础的财政体系，曾在中国发挥了它的历史贡献，但这样的财政体系并不能当然地永世长存。1978年前后，财政从农村、工人、折旧、资源补偿及垄断等渠道获取企业收入已无法维系。表现出来的现实状况是，国有企业利润水平下降和经营效率低下。于是，财政不得不再次重建。通过利改税和历次税制改革，1978年后的中国财政，再度转向依靠税收作为自己的主要收入形式。与1949年以前的情况不同，此时的税源已是现代工商业经济，财政基础因而更为巩固。也就是说，历史不是简单的重复，而是螺旋式上升。此时的中国方才真正地成为税收国家，并取得向现代国家转型的重要进展。

这样，作为税收国家的中国，已不再需要以国有企业收入上缴的方式来提供财政收入，实际上国有企业的利润也没有多少转化为财政收入。从1993年至2007年，国有企业没有向财政上缴一分钱红利。从2008年起，政策虽进行了调整，但依旧变化不大。以2010年为例，财政部提供的数据显示，2010年国有企业盈利19870.6亿元，上缴红利440亿元。就是说，只有区区2.2％的利润，转化为财政收入。因此专就财政意义而言，中国政府可以放弃营利性资产。

从经济与就业来说，众所周知，国有企业早已不是经济增长和就业增加的源泉。1978年后中国的发展，在相当大程度上是由非国有经济的成长推动的。近十几年来，70％以上的国内生产总值与几乎全部新增就业，都是由非国有企业提供的。所以，作为税收国家的中国，政府已不必保持庞大的营利性资产。

（本文由传知行社会经济研究所供稿）