杨海峰：以权利制约权力：政治体制改革的目标取向
毫无疑问，推进政治体制改革是必要的。早在改革开放之初，邓小平就敏锐地注意到了政治体制改革的必要性和重要性。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中，不仅提出了改革党和国家领导制度的必要性，而且一针见血地指出了党和国家的领导制度存在的弊端，“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。①在邓小平眼中，原有政治体制的根本弊端或者说总病根是权力过分集中问题，政治体制改革不仅关乎能否与经济体制改革相适应，而且决定着改革能否最终成功。
在社会主义市场经济条件下，推进政治体制改革不可避免地要遇到如何确定目标取向的问题，亦即立足于什么样的目标取向才能够建构与社会主义市场经济和现代民主政治要求相适应的政治体制，因而，在探讨和分析如何推进或者深化政治体制改革问题的时候，理性地对政治体制改革的目标取向问题予以厘清，显而易见是抓住了问题的关键所在。
一、问题的提出：政治体制改革需要解决的核心问题究竟是什么
权力问题是迄今为止任何阶级社会形态下的政治上层建筑都无法回避的问题。应当承认，在如何有效地规范权力行为、防范权力被滥用的问题上，近代西方思想家们为人类社会留下了宝贵的历史遗产，即从理论上对权力制衡作为国家政治构架的原则进行了充分的阐释，无论是洛克的分权思想还是孟德斯鸠的“三权分立”学说，都深刻地揭示了权力制衡这一现代政治国家搭建政治构架需要遵循的原则。在对权力制衡原则的论证和阐述上，西方思想家提出在国家的政治制度设计和程序安排上，需要将国家的立法权、行政权和司法权分由不同的机关来行使，使三种权力形成相互制衡关系，只有这样，才能够有效地防止和避免权力被滥用和不受制约的绝对权力的存在。在西方思想家看来，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理合法限制的国家，因为“一切有权力的人都很容易走向滥用权力，这是一条万古不变的经验”，因此，要防止和避免绝对权力的存在和权力被滥用，就必须形成权力制衡关系，以权力制约权力。
权力制衡原则在资本主义政治制度构架下是以立法权、行政权和司法权“三权分立”的形式来体现的，但“三权分立”并不是权力制衡原则唯一可以体现的形式，在中国人民代表大会制度作为国家根本政治制度下，权力制衡原则应当而且只能以权力结构和运行机制上的决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调作为体现形式。权力制衡原则相对于社会制度而言，如同计划和市场一样，更多地体现的是手段，也就是说，权力制衡原则作为有效规范权力行为的根本措施，资本主义政治制度需要依循，社会主义政治制度同样也需要依循。
社会主义之所以要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，并以此作为权力制衡原则的体现形式，原因就在于：首先，无论是从坚持共产党领导的需要出发，还是从健全人民代表大会制度的需要出发，社会主义都不能简单地照搬西方的“三权分立”模式，因为在“三权分立”模式下，政党的政治领导地位往往会因为体制限制而失去保障，人民所享有的管理国家和社会事务的权利也无法得到充分的体现；其次，社会主义只有建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，才能够保障人民民主权利的至高无上性和完整统一性，使人民赋予的权力能够得到恰当的行使，防止和避免权力的行使者在行使权力的过程中因体制机制存在漏洞而违背权力授予者意志的初衷，有效地规范权力行使者的行为，防范权力被滥用，进而保障“公”权力的恰当行使并且通过“公”权力的恰当行使更好地维护和保障社会整体利益，保障公民“私”权利的实现和随着经济社会的发展能够不断地扩大公民的“私”权利领域空间。
至此，我们基本上可以厘出如下两点结论：第一，政治体制与政治制度是内涵不同的两个概念，政治制度体现的是国家性质或者国家属性，而政治体制体现的则是国家权力结构配置的合理性问题，探讨政治体制改革的目标取向需要围绕如何才能更好地解决国家权力结构配置的合理性问题来展开。第二，就国家权力结构配置的合理性而言，在西方资本主义国家那里，是以“三权分立”作为体现形式的，其所达成的是“以权力制约权力”的社会共识；中国的政治体制同样需要解决国家权力结构配置的合理性问题，即要通过建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，达成“以权利制约权力”的社会共识。
二、为何要提出“以权利制约权力”作为政治体制改革的目标取向
首先，“以权利制约权力”是社会主义公民社会崛起提出的必然要求。历史上，公民社会的真正崛起源于资本主义市场经济关系的建立。在资本主义市场经济条件下，财产关系开始摆脱政治国家的直接控制，包括经济生活在内的广大社会生活领域不再由政府直接管理而要交还给社会。对于目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段的中国来讲，伴随着市场经济关系的建立，公民社会的崛起也是客观必然，而且公民社会的崛起对国家权力结构和运行机制提出了新的要求，要求实行限权政治。限权政治包含两个层面的含义：一个层面是指在公民社会与政治国家的关系上，国家权限尤其是政府权限要收缩，要明确哪些事情是政府应该管的，哪些事情是政府不该管的，对于政府不该管也管不好的事情要交还给社会。转变政府职能说到底就是要明确政府的权限和职责，所谓“小政府、大社会”，归根结蒂是要实现国家权限尤其是政府权限的适度收缩，不能使国家经济社会生活高度政治一体化，国家权力无所不及，对社会生活实行全方位的控制管理，只有这样，才能够使公民社会的基本诉求得以满足。公民社会的基本诉求至少包括如下几个方面：一是要求国家要对正当合法的私人利益予以确认、尊重和鼓励，国家法律和各项方针政策的制定实施都应遵循财产所有权一体保护原则，不能随意侵犯和践踏正当合法的私人利益，并且要对社会弱者的基本权益予以保障；二是要求国家要随着经济社会的发展扩展人们的私人生活领域空间，对不触及公共领域的包括个体生活方式的选择等私人生活领域的事情不能随意干涉限制；三是要求国家要健全基层群众自治制度，最大限度地实现基层社会事务由基层群众来自我管理和自我服务；四是要求国家要正视社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，把应当属于社会组织的权利交还给社会组织。另一个层面是要对权力结构中的决策权、执行权和监督权界定明晰，使三种权限形成既相互制约又相互协调的关系，防止和避免三种权限同归一体或者边界不清。现实生活中各种侵权行为的发生和腐败现象屡禁不止，体制机制上的根源在于没有能够真正解决好决策权、执行权、监督权(被弱化了的权力)三种权限实际上同归一体亦即权力过分集中的问题，决策权、执行权各自权限边界不清，对决策机关和执行机关的监督制约力度不够，拥有权力的机关和个人尤其是掌管人财物的机关和个人可以不受约束地任意行使权力，这样的结果不仅侵害和践踏了社会整体利益，而且也使公民社会的基本诉求无法得以满足和实现，甚至还有可能进一步衍生甚至引爆社会矛盾和社会冲突。
其次，“以权利制约权力”是发展社会主义民主政治的必然需要。改革开放以来，邓小平反复强调没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化；胡锦涛在十七大报告中更进一步提出了“人民民主是社会主义的生命”这样的新命题。无论是邓小平社会主义民主思想还是胡锦涛社会主义民主新命题的提出，都体现了中国共产党对社会主义民主政治在认识上的不断深化。经典作家曾经深刻地指出，权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。必须看到，改革开放不仅使中国的社会生产力获得了空前的解放和发展，而且也引发了社会结构的深刻变革，社会主义市场经济条件下公民社会崛起并对政治国家提出的一系列基本诉求，实际上所映示的恰恰是广大人民群众对民主权利的扩张需求。也就是说，社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，而人民当家作主实现的程度状况又与人民民主权利的实际享有和充分行使状况密切相伴，只有在国家政治生活中，广大人民群众所享有的各项民主权利不仅体现在宪法和法律的文本规定上，而且更应当通过一系列的制度设计和程序安排，真正建立起畅通的管道，保障广大人民群众对国家和社会事务所享有的知情权、参与权、表达权和监督权能够落实到位，也只有这样，广大人民群众的民主权利才能够真正落到实处。现实生活中之所以会发生“权力与权力、权力与资本联手做空权利”的现象，从根本上说就是由于没有能够解决好权力过分集中问题，没有能够真正建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。从某种意义上讲，限权政治构架的搭建既是公民社会基本诉求满足的必然要求，而且也只有在限权政治的构架下，才能够实现“以权利制约权力”，如果不是这样的话，社会主义条件下人民是国家和社会的主人、人民当家作主又从何而谈？因此，提出“以权利制约权力”作为政治体制改革的目标取向，既是发展社会主义民主政治的必然要求，而且也体现了社会主义民主政治的真正人民性、先进优越性和历史进步性。
再次，“以权利制约权力”具备能够达成的实际可行性。“以权利制约权力”是否具有实际可行性呢？回答当然是肯定的。因为尽管与“公”权力相比较，任何个体的“私”权利都处于相对的弱势地位，亦即随时都有可能受到“公”权力的限制甚至践踏，但一个社会作为整体的“私”权利在市场经济和民主政治条件下只会愈益扩大而不是相反，借用《共产党宣言》中的话讲：“代替那存在阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每一个人的自由发展是一切人自由发展的条件。”《宣言》中所讲到的“人的自由发展”是建构在权利的充分享有和实现为前提的基础上的，如果权利不能制约权力，“人的自由发展”就会失去前提和保障。即使是在资本主义社会，如果“公”权力不顾及“私”权利甚至随意伤及善意多数人的利益和意志，一个看似偶发的事件不仅可能导致政治信任危机，还会引发社会动荡甚至政权更迭。在社会主义社会，“私”权利理所应当比以往任何社会都更加落实和不断扩大其领域空间。伴随着社会主义市场经济和民主政治的发展，广大人民群众主体意识和权利意识不断增强，必然会对“公”权力的随意行使甚至践踏“私”权利的行为不断地提出挑战，这也就为基于对“私”权利的维护和扩大而对“公”权力行为予以规范和约束成为必然，在这个意义上政治体制改革的动因不仅源于整体改革配套需要的自上而下的举措，而且也源于广大民众更好地实现“当家作主”权利自下而上的呼唤和推动。
三、“以权利制约权力”作为政治体制改革的目标取向需要着力解决的几个突出问题
1.要进一步改革完善人民代表大会制度，强化人大作为国家权力机关的地位和职能作用。进一步改革完善人民代表大会制度，一是要理顺党与人大的关系，既要在国家政治生活中毫不动摇地坚持共产党的领导，同时又要保障人大作为国家权力机关职能作用的充分发挥。党对国家事务的领导，是通过把党的重大决策变为国家意志来实现的，党必须在宪法和法律的范围内活动，并要通过对人大作为国家权力机关的掌控来更好地实现和体现。二是要将应当属于人大作为决策机关履行的职权交还给人大行使，如对一些涉及国计民生的重大项目的审批权、对大额度资金调度使用的决定权、对重大事项的决策权等。应当看到，导致社会实际生活中出现的一些腐败现象以及不合理的财政支出，在很大程度上与人大没有能够享有上述权限，与政府作为执行机关事实上在某种程度却在行使决策机关的职能权限有着直接的关系。三是要从职权划分上强化人大的监督职能作用，如应当将隶属于政府的监察机构和审计机构职能交由人大的专门机构行使，将国家财政资金交由人大统一掌管，这样，才能够解决由于存在隶属关系而导致对“一府两院”主要领导尤其是“一把手”的监督不到位和监督力度不够的问题，才能够从源头上保障国家和各级地方财政资金的合理支配和使用，防止各级政府滥用权力现象的发生。四是要改革完善人大的构成状况，包括要在人大代表选举上逐步扩大差额选举的比例，引入竞争机制，没有竞争的选举其真实性和责任性都会大打折扣；应逐步实行人大代表专职化，即人大代表在担任代表期间应与原单位脱钩，不担任时重回原单位履职，便于人大代表全身心地履行代表的职责，更好地代表和反映选民的利益诉求。(点击此处阅读下一页)
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