作者：香港獨立媒體 | 评论(3) | 标签:香港, 人口政策, 谢晓阳
文：谢晓阳
近日，特首参选人梁振英不断质疑，另一名参选人唐英年主导的人口政策督导委员会“目标不清，进展不明”，唐氏则反驳，这样的批评“对委员会内工作的公务员不公道”。当记者问到有关人口政策的报告何时公布，唐氏却回应：“已完成得八至九成，相信很快可以出台。”人口政策，是现代城市有效治理的重要技术，然而，这在特区政府管理下，它像一个谜。到底，它是一个黑盒子还是一个空盒子呢？
人口政策，粗略来说，是一套管治技术。它是管治者对其管治的范围内的天然资源（包括土地、水源、矿床、海港等）和人力资源（包括出生率、死亡率、移出及移入人口等）的结构和分布作细致统计，再结合当前的居住、医疗、教育及其他基础建设及社福条件进行交叉分析，厘订出这个地方未来一段时间内各项施政的重点方向，投入或减少；当然还包括税赋调整。香港作为一个被英国统治一百五十年的城市，其人口政策出现得非常晚，主要原因与英国传统的殖民统治模式有关。英国和法国很不一样，当法国殖民非洲及东南亚时，会抬出一套很大的管治计划，但往往很难落实。英国则是相反，根据香港经验，以人口普查为例，从一八四二年英人正式占领港岛以来，断断续续也做过不少与人口结构和分布的调查，但正式而全面的人口普查，要等到一九六一年才出现；这与英国调整在香港的殖民模式有关，这里不赘言。六一年的普查内容非常简单，主要针对人口数目及分布、移民数目、简单居住状态、学历等等进行资料收集，至于劳动力和经济结构的交叉统计，在这一次收集得非常有限。但值得注意的是，一个独立的统计部门，Census Department已经在这年成立了。
十年后，一九七一年的人口普查里，普查内容更明显改变。当年的人口普查就称作“人口普查与住房(Census and Housing)”。正如我们所记忆，一九七一年，麦理浩上台，随即展开十年建屋计划，虽然后来计划只落实了一半，但至少大家谈起公营房屋里程碑，都会想到这个计划。在这份人口普查的介绍中也说明，当时香港最需要处理的是“居住问题”。问卷中，除了细分不同家庭状况下的不同居住结构之外，还将不同职业种类、收入指数、教育程度进行交叉分析。当然，除了人口普查，在居住问题上，房屋署及其他相关部门也有不少统计调查，但其调查内容及政策重点，还是侧重在如何配合经济发展，而不是市民福祉上，更没有处理“突变”可能产生的问题。这里说的“突变”，是指殖民政府没能有效预估和处理中国大陆开放改革后对香港经济结构产生的影响。透过人口政策进行有效管治的最大挑战，就是如何应对突如其来的变数，包括管治区内的和管治区外的，均应有充份掌握。当年殖民政府没有处理“突变”的后果，是当大量公营房屋在屯门及元朗区兴建后，港商却往大陆开厂，没有相对的就业机会出现在该区。总之，这里想说的是，有关人口政策的制定，并不仅仅是对一个城市的人口出生率数、死亡率的统计，也不仅仅是呈现一个政府期望这座城市的人口结构和移动朝向什么方向去走，它是一整套根据各项统计数据，再结合对外围情势的判断，进行分析并厘订政策的技术。但在香港，我们没有看到这一套东西，或是，更确切地说，我们只看到一套偏重经济利益考虑的所谓人口政策，不管是殖民时期或是九七后，情况都一样。
二零零三年，特区政府推出《人口政策专责小组报告书》，内容涉及三十多个范畴，但却未能回应九七回归之后出现的“突变”；这里说的“突变”，是指北京成为香港宗主国后，因为政治因素所出现的人口结构突然的改变。譬如，报告书中对于中港家庭将可能对香港社会产生的影响，并没有细致讨论，那时候，谈到中港家庭的影响时，时任政务司长的曾荫权公开表示：“……谁要在港申请内地的配偶到来的时候，他必须考虑到要维持这个配偶将来在香港的经济活动……。”换言之，当时的特区政府是以“有条件”批准港人内地配偶到香港作思考的，这个“条件”，当然就是指经济能力，即有经济能力的人，才可能获准申请配偶到香港。然而，不管是根据《基本法》或是按照实际情况，曾荫权的思考都是不符现实的，但正由于这种思考，使得特区政府当时没有计划投放更多资源在这批中港家庭及其子女身上，因为官员理所当然认为这些人是有经济能力的。这种思维，是今天公共资源配置失控的原因之一。原因之二，与自由行的开放有关。当然，政府可以说，当年报告书出台时，还没有实施“自由行”，特区政府未能预测，然而，尽管特区政府没能预测这个“突变”，但二零零七年，即自由行实施四年后，时任政务司长的唐英年主导了一个“人口政策督导委员会”，但尽管是四年后，我们也没有看到特区政府有计划地将自由行所产生的影响一并考虑在资源分配的政策之内。最近“双非”人士到港生子，对公立医院妇产科带来的冲击，就已经看到特区政府似乎并没有在人口政策上作这方面的考虑。到底，“单非”和“双非”在使用公营医疗设备时，是否该一视同仁？如果像今天的情况，答案就“是”，那么，是否代表特区政府将大陆移入人口作为增加人口的主要手段？有关这一点，政府也没有说清楚。于是，有人认为，特区政府不是没有人口政策，不是一个空盒子，它只是一个黑盒子，不透明的，不给你看见和讨论！是这样吗？
相信特区政府有一套藏在抽屉里的人口政策的指出，政府有一套计划，譬如透过“综援长者广东及福建省养老计划”将贫富的老人家移到内地居住；透过“双非”将有经济能力的大陆人移到香港（根据林瑞麟的说法，“双非”子女多数来自专业人士家庭），然后，还有“环珠江口宜居湾区建设重点行动计划”等，均是有计划地改变香港人口结构的安排。然而，这里必须指出的是，不管香港和北京为政者对香港或是粤港澳的未来人口规划如何，却不应该仅仅是一套想法，或一套不可说出来的想象，而是应该政策和资源分配同时进行。譬如说，有人希望增加香港的出生婴儿比例，那么，在医疗设备、教育方向、住房条件、行业发展等等，都应该有相应的资源投放，可惜，当前看到的，只是一些有关人口的统计数据和人口结构与分布的期待，中间环节，依然缺席。
也许，真的有这个黑盒子，但吊诡的是，人口政策不能地下进行，它是一个全民运动，要人口政策成为有效管治的技术，不仅要全民参与落实，更要公诸社会讨论，不然，谁会参与呢？因此，即使黑盒子存在，那可能只是一个空的黑盒子。
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