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陈剑：中国改革十建议书

进入专题： 改革    ● 陈剑  
    中国改革亟需突破。这一突破是中国凝聚人心、维持国家认同和支持国家发展的前提条件。就此而言，处在2012年的中国经济周期与政治周期体认中的国家领导集体与普通公民，都需要自此开启真正有效的改革突破，开启国家的崭新局面。
    
    落实法律是当前最重要的改革
    
    2011年3月，全国人大常委会委员长宣布，中国特色社会主义法律体系宣告形成，这是中国法制建设的重要成就。正如《中国特色社会主义法律体系》白皮书说到的，“法律的生命力在于实施。”如何保证法律得以有效实施是接下来的重要任务。尤其在中国这样一个转型国家，相当多的法律法规出台后并不能得到有效实施。1982年修订的《中华人民共和国宪法》，赋予了中华人民共和国公民诸多权利，其完备程度与发达国家相比并不逊色，但是，相当多的权利在现实生活中没有得到很好落实。宪法第三十五条规定了公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，但现实中并没有得到实现或没有得到很好实现。2007年出台的《中华人民共和国物权法》，其诸多保障公民私有财产的法律条文在现实生活中难以得到有效落实。
    造成法律得不到实施的原因有很多。有立法缺陷问题，也有权力机关不愿推行的问题，也有公民对法律的具体规定利用不足的问题。无论如何，结果都是法律权威性和神圣性大打折扣。
    立法缺陷的问题，可以通过完善和修订法律实现；公民对法律具体规定利用不足的问题，可以通过提升公民素养和法律意识加以弥补；而基于政治考虑或利益作祟不愿推行，则需要克服各种利益集团的阻力，加大改革步伐，使法律得到实施。
    《中国特色社会主义法律体系》白皮书承诺，“中国将积极采取有效措施，切实保障宪法和法律的有效实施，加快推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程。”因此，未来努力的方向是加强和规范执法、司法，缩小法律实施与立法之间日益扩大的鸿沟。
    
    高举特色旗帜，淡化意识形态色彩，遵循人类政治文明规律
    
    从其固有意义分析，社会主义本身并无东西方之分。在中国、前苏联这样一些生产力并不发达的国家，建设社会主义，用邓小平的话说，并不够格。所谓社会主义的初级阶段，正是不合格的社会主义的另一种表达。
    中国改革开放34年的经济和民主政治的发展，使得中国自身的社会主义因素相对得到了极大的发展，中国特色社会主义理论体系，正是从不合格的社会主义向合格的社会主义迈进的一种学说。坚定不移地继续高举中国特色社会主义旗帜，紧定不移地沿着这条道路继续走下去，仍是中国今后必须坚持的方向。这与淡化意识形态色彩并不矛盾。因为，社会主义因素本无东西方之分，中国作为一个新兴工业国，目前所遇到的问题，有转型期特有的问题，但绝大多数是发达国家在其发展过程中曾经遇到的问题。因此，中国特色社会主义道路，实际是通过选择市场经济，借鉴和学习人类文明共同的规律，同时结合自身实际所选择的道路，实际是社会主义的一般原理与中国具体实际相结合的道路。
    在中国快速融入国际化进程中，过多强调自身意识形态色彩，并不利于中国融入国际社会，也影响中国进一步借鉴人类一切文明推动自身发展步伐。并且，目前全球个别自称社会主义的国家，其国家治理，特别是权力更替方式实际上影响了社会主义在全世界的形象。这些国家，与改革开放后的中国实行依法治国，选择市场经济的做法有着巨大的差别。此外，中国也需要做好自身角色转换的准备，调整心态和做好理论准备，以适应向当今世界主要国家的角色转换。这需要我们既要坚定不移地改革开放，还要有一套与时俱进的外交理念和价值观，特别是要淡化意识形态色彩。这样，中国才会被世界上更多的国家所认同，中国发展步伐才有可能更快一些。
    
    出台新政吸引国际人才
    
    实行双重国籍，一项重要意义是有利于吸引国际人才。
    改革开放以来，就全球范围看，中国是全球人才主要输出国，“回流”十分有限。自1978年以来，中国累计向国外输送留学生、学者总计超过200万人，目前仅回国60万人，比例不足，只有三成。而且，吸引的国际人才规模也很小。截至2009年，全国持工作签证的外国人仅22万，集中在京、沪、穗等大都市，国际人口占比不足0.5%。与之相对，在纽约、伦敦、巴黎等城市，这一数值普遍超过10%，甚至达到20%-30%。
    面对中国人才流失的严峻形势，亟需出台政策以适应新的国际人才竞争。改变目前采用的严厉的单一国籍政策已迫在眉睫。一项重要内容，就是修改国籍法，采用港澳台地区针对双重国籍的默认政策，采用双重国籍。这有利于吸引海外资金、人才以及技术。反之，则不能阻止人才流失，因为，如果一个人才若具备移民欧美的条件和主观意愿，那么，即使剥夺本国国籍，他也会选择移民，同时，还会因为失去了祖籍国的国籍而把本可能保留在祖籍国的产业全部转移至海外。
    对于一些国家反对“双重国籍”，我们仍然采取不予承认的做法。如果对方承认，我们也应该承认。如果“双重国籍”一时难以认同，也可出台类似“海外公民证”或“海外华裔卡”的政策，以此承担部分“双重国籍”的职能。所谓“海外公民证”，意指原籍中国的华人可终身免签证回国，而“海外华裔卡”适合海外华人的第二代、第三代，可15年免签证。此外，两证都可享受除选举和被选举等政治权利以外的本地居民待遇。
    
    推进行政管理体制改革
    
    行政管理体制改革处于整个体制改革的中心地位，必须站在正确的基点上，运用科学方式坚决稳妥地推进。
    相对于进一步完善社会主义市场经济体制来说，从无所不能的政府向“公共服务型”政府转变，是一场非常有深度的改革。这有利于降低政府运营成本。2010年，全国财政收入8.3万亿元，约占GDP的20%，虽然这只比美国联邦财政收入占GDP的16%高出4个百分点，但是，美国政府财政开支的73%用于社会保障、医疗卫生、教育文化等公共产品，行政开支只占10%，而中国政府开支只有25.5%用于社会保障、医疗卫生、文教和科研事业，行政开支却占了38%。
    政府运营成本居高不下，主要有两方面原因，一是中国的各级人民代表大会没有很好地行使对政府运营成本实施监督的权力，二是政府的职能转变远未结束，承担了过多的社会事务，机构庞大，导致财政供养的人口居高不下。推进政府机构改革，需主推以下两方面工作：
    一是对那些完全由财政供养的社会组织，或纳入参照公务员管理的社会组织，或逐步与政府财政脱钩，使其真正成为民间性的社会组织。在北京，包括中国作家协会、中国红十字总会和中国计划生育协会在内、行政级别属于副部级以上的社会组织超过20多个，或是全额拨款的事业单位，或是参照公务员管理。从其功能分析，借鉴成熟国家的做法，至少一半都可以回归社会，成为真正意义上的民间性的社会组织。即使需要政府财政补助的，政府也是酌情给付，大可不必大包大揽。
    二是随着中国市场经济体制逐步成熟，应当对一些已经不适合市场经济发展要求的机构实行调整。例如，可以考虑在新一轮机构调整中，调整铁道部等机构。
    
    加大证券市场改革的力度
    
    2011年中国经济保持了9.2％的增长，但是，中国股市的跌幅却位列全球主要市场第一，高达22.6％。在散户几乎都赔钱的情况下，却新生了百位亿万富豪。
    中国股市一直不能被看做“经济睛雨表”，是因为它不是一个投资场所，而是一个十足的赌场。其核心的缺陷在于利益分配机制的严重不公平。像新股“三高”发行、上市公司只顾“圈钱”不图回报、中介机构为了自身利益漠视市场整体利益、内幕交易、操纵股价等，都是典型的表现。再加上监管的缺失与缺位，许多中小投资者只好接受血本无归的命运。
    要使中国股市从赌场变成投资者投资场所，至少应当重点推进以下几方面的改革：
    一是退市制度。设计好退市制度，市场的投机性必然受到遏制。现在要实行退市制度，那些已经买了垃圾股的就会归咎于管理层而要求补偿。因为是管理者改变了规则。但是，即便如此，也应当想出办法来主动实行退市制度，越早越主动。没有一个完善的退市制度，股市的健康发展是难以想象的。二是大幅减少上市公司中国国有企业的比重。中国股市成为当今全球最差的股市，有体制上的原因，就是国有企业特别是垄断国有企业的比重过高，已经成为沪深两地股市上市公司的主导，完全挟持了股市。目前A股上市公司超过千家，而国有企业占同期A股市场的50%以上，市值更是超过了70%。
    2011年12月1日，新上任的中国证监会主席郭树清在第九届中小企业融资论坛上，首次公开阐述资本市场监管理念，提出要把中国资本市场建设成为自主创新的发动机、产业升级的推进器、国民经济的晴雨表、全球合作的粘合剂。同时，证监会推出六大举措促进市场健康发展，包括：推进债券市场制度规范统一和监管审核统一；多管齐下逐步改变高市盈率发行股票的局面；先在创业板探索试行退市制度改革；将启动创业板上市公司非公开发行债券工作；坚定不移地打击内幕交易行为；清理整顿各类交易场所。如果上述措施能够很好实施，中国股市的健康发展，有理由值得期待。
    
    税制改革决定权应当提交给全国人大
    
    《中华人民共和国立法法》规定，有关税收的基本法律必须由全国人大制定。还没有制定的可以授权国务院制定暂行条例，但是，授权必须有明确的目的和范围。1985年，六届全国人大三次会议，授权国务院对有关经济体制改革和对外开放的问题，可以制定暂行条例。经过实践检验，条件成熟时，由全国人大或人大常委会制定法律。但是，这个笼统含糊的“空白授权”，显然与2000年出台的《中华人民共和国立法法》相冲突。统计显示，中国现有19个税种中，只有两个由全国人大制定的法律确定，即个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税。其他17个，都是通过“空白授权”，由政府制定的暂行条列。
    应当由全国人大行使的权力，一直由国务院行使。而国务院再授权给财政部，财政部再授权给国税总局，国税总局下放给各省市区，甚至一直下放到开发区管委会。由于税种设计不尽科学，税种之间相互重叠，导致纳税人负担过重，没有形成很好的制衡和评估机制。
    政府既当运动员又当裁判，制定的规则难免失之偏颇。税收立法行政化的一个可怕的后果是，政府想征什么税就征什么税，想怎么征就怎么征，制造了一个个越权立法的奇观。
    
    适时减税
    
    2011年，中国全年财政收入首次突破10万亿元大关，达到103740亿元，比上年增长24.8％，创下历史新高，占全年GDP预计接近四分之一。若按照13亿人平均计算，相当于每人纳税约8000元。
    2011年，中国政府也开始对税收做出了一些调整。比如，将个人所得税起征点从2000元调高到3500元；将原来“一刀切”的车船税，改为按排量大小分档计征；对上海市的交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点等。但是，上述消息并不激动人心。中国科学院报告显示，2010年中国宏观税赋34.5%。按照世界银行标准，低收入国家宜为13%左右，中上收入国家宜为23%左右，高收入国家30%左右，2010年中国仍属于低收入国家。2010年人均GDP4400美元左右，列世界109位，但是，税赋已经达到高收入国家的行列。
    减税势在必行，但这并非一味做减法，而是对税收结构加以调整，有增有减。一方面通过营业税合并，增值税优惠，加大对中小企业的扶持；另一方面，加大央企红利上缴，加强高收入人群税收征管，提高资源税等措施，这样才能保证国家整体财政收入不降低。
    
    调整计划生育政策
    
    1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制中国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称“公开信”）。公开信提出“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。现在看来，公开信提出的这一推断与现实状况十分吻合，中国生育政策的调整势在必行，应当从以严格限定每对夫妇只生育一个孩子为主要内容的生育政策向允许每对夫妇生育两个孩子的生育政策转变。这主要有以下一些理由：一是少生优生现在已经成为普遍意识。二是中国妇女低生育率状态已经持续了20年，已降到1.5以下，并且大体稳定。生育水平越低，持续的时间越长，累积的负增长的惯性也就越大，未来人口负增长和人口老龄化的代价也就越大，长期的低生育率将对中国社会各方面产生深刻的影响。
    为减弱未来十几年后人口长期持续负增长的惯性力量，为未来社会发展留下一个较为合理的人口结构，需要对目前的非常态的生育政策进行调整，这也是对未来负责的科学态度。
    
    设立国家体改部门
    
    要推进改革，无论是行政体制改革、经济体制改革、文化体制改革，或是社会管理方面的改革和创新，都需要有相应的机构承担此种工作。
    为推动改革，1982年5月，五届全国人大决定设立国家经济体制改革委员会，首任主任由国务院总理兼任。国务院赋予体改委五项职能，即理论研究、规划设计、组织协调、指导实践、组织试点。此时，国家体改委是一个参谋机构而非决策机构。体改委是为推进改革而设立的，但是，改革的进展不取决于体改委。
    2003年，体改办并入国家发展和改革委员会，不再作为独立机构存在。自从体改委消失之后，中国改革速度明显减缓。真正启动改革，恢复体改委或者类似体改委的组织是非常重要的，这个机构系决策咨询机构或称参谋机构，这有利于超越部门利益，从全局出发设计改革方案、协调各方利益。
    2011年5月5日，中国改革开放的前沿城市深圳，在市政府召开的以改革为主题的工作会议上，已经淡出公众视野许久的深圳市体制改革办公室被作为特区改革的主导机构重新提及，被赋予对深圳改革进行顶层设计、整体规划、组织推进和监督评估等各项责任。
    从国家整体改革考虑，更有必要在党或政府的机构中，设立国家体改部门。
    
    领导多学些政治学
    
    狭义的政治学研究国家的活动、形式和关系及其发展规律；广义的政治学研究在一定经济基础之上的社会公共权力的活动、形式和关系及其发展规律。换句话说，政治学是研究治理国家的学问。
    只有懂得政治学常识和基本原理，政治家才不会说出一些违背政治学常识的话，才不会反对人类文明的共同价值，包括礼义廉耻、自由、民主、人权、和谐等人类文明普遍认可的价值理念，才不会说政治学的一些基本原理不适用于中国；也才会懂得博弈、制衡对社会发展的意义，理解“绝对权力导致绝对腐败”这样一些至理名言或原则，无论是政治垄断、经济垄断或意识形态垄断，都会窒息社会发展这样一些朴素简单的道理；也才会进一步完善中国的政治制度、法律制度，包括目前正在实行的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，而不是将已经实行多年，但仍存在一些重大制度缺陷或不尽完善的制度看做是尽善尽美、可以世代永续、能够充分表达民意体现政治民主的制度；也才会通过公民的广泛参与，推进民主政治的发展，并通过制约公权力，保障公民权利的实现，进而通过维护社会公正，实现中国公民幸福而自由的发展。■
    
    陈剑为中国经济体制改革研究会副会长、北京改革和发展研究会会长
    
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文章来源：本文转自《中国改革》 2012年第4期 ，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。