郑永年: 中国新政治生态下的政治改革
今年年初以来围绕着中共十八大所发生的那么多的事情（包括各种政治谣传、政治丑闻和毫无规则的党内竞争等）表明中国的政治生态已经发生了急剧的变化。不管喜欢与否，人们可能不得不加以接受。很显然，事情发生了，并且这些变化已经变得不可加以阻止，这就说明政治生态不可能再回到从前的状态。这些新现象也已经对中国政治体系的运作构成了巨大的挑战。有人甚至认为，越来越多的新状况可以在毫无预见性的情况下发生。如果不能有效应对它们，政治系统运作的瘫痪也不是没有可能。对执政党来说，唯一的选择就是接受这些现象，在此基础上之上进行政治改革，重新调整中国的政治体制设计。
那么，中国政治面临怎样的新政治生态？如何根据新生态来进行体制改革，推进顶层设计或者基层设计？什么样的顶层设计或者基层设计才能应付新的挑战？所有这些都是人们需要加以研究和思考的问题。
如何理解中国所面临的新政治生态呢？我们可以从国家和社会两大方面和两者之间的互动方式的变化来看。
在国家层面，或者严格地说，在领导层层面，政治生态的主要特征表现为过度的内部多元主义，表现为思想和利益的多元性，从而失去了政党的有机整合性。任何执政党如果要有效、可持续地执政，都是需要行动导向的。只有行动才能应付面临的危机、解决存在的问题，在生存的基础上实现可持续发展。要行动，就要赋予执政党的领导人拥有足够的权力和权威。一个政党如果是无为而治，那么就不会有行动，会眼睁睁地看着各种问题的产生和发展，酿成最后的总危机。从这个角度来看，中国顶层设计的关键问题在于：如何重塑一个行动导向的执政党领导集体和政府？
如何塑造一个行动性政党？
政治如何从无为转型成为有为？也就是说如何塑造一个行动性政党？中国现在所面临的问题主要是内部多元主义所带来的过多的内部制约。要有效减少内部制约，一些重要方面的改革不可避免。
第一，中国迫切需要在退休制度的基础上再进一步建立政治退出制度。中国的领导人往往是退而不休。退休之后，尽管没有了正式的职位，但仍然通过各种方式行使着原来的职位所赋予他的权力，继续干预现存领导层的权力行使。在缺失政治退出制度的情况下，这些年来非正式政治有了很大的发展。因为正式制度的改革不到位，而非正式制度在快速发展，中国政治制度的能力正以前所未有的速度衰退。因此，要建立政治退出制度，大大减少非正式制度对正式制度的制约和影响。在任何国家，非正式制度在一定程度上不可避免，但如果非正式制度过度，不仅会有效制约正式制度的运作，发展到一定程度，也会瘫痪正式制度。至少在外界来看，中国除了一套正式制度在台面上运作，人们很容易感觉得到其他隐形的制度的存在和运作。有人称其为“影子政府”或者“影子政党”。
第二，要建立新的制度来确保形成能够支持新领导人进行有效决策和政策实施的执政团队。无论是总统制还是内阁制度，强调的都是一个强有力的执政团队。例如在实行内阁制的国家，内阁就是总理（首相）的执政团队。而在总统制国家，例如美国，实行的是所谓的“政党分赃制”，即总统有权任命支持他的政党成员为部长，组成执政团队。今天，西方的执政团队也面临挑战，尤其是多党制国家，内阁往往是由多党组成的联合内阁，各党派在内阁里面互相制约，经常造成政府运作的低效率。如果考虑到国会和议会的制约，西方国家的行政权力的有效性更会成为问题。但不管怎样，在这些制度里，政治责任是非常明确的。总统和总理可以任命部长，也可以解雇部长。
中国和西方的制度不同。尽管强调集体领导，但并不存在西方那样的内阁制。人们可从两个层面来看。首先是政治局及其常委，这是最重要的第一层面的内阁。这是因为中国共产党并不是西方类型的政党，执政党掌管重大政策的决定及其实施权。其次是国务院，是行政部门。无论是政治局的总书记还是国务院总理都没有可能组成自己的执政团队，因为这个执政团队是集体选择（选拔）出来的。在今天，他们往往是党内不同利益妥协的结果。实际上，在执政团队的选拔方面已经越来越呈现出政治化的倾向，即权力的分配倾向于为了增进各种个别利益而非执政党的整体利益。因为没有自己的执政团队，无论是总书记还是总理都很难决策和执行政策，已经造成了执政党和政府不作为、既得利益和官僚坐大的局面。因此，中国需要给各级领导形成自己的执政团队的权力，也就是名副其实的“领导班子”。行动型领导班子的形成是有效决策和政策实施的前提条件。这里，人们不应当把执政团队视为传统意义上的“派系”和“山头”。执政团队当然有可能演变成“派系”和“山头”，但这可以通过其他的制度设计来制约和避免，例如限任制（两届）和政治退出制度。
在顶层设计的意义上，还有一个相当有效的制度就是在政治局常委层面设立数个委员会。在这个层面，早已经有一个委员会，即中央军事委员会。还可以设立中央社会经济委员会、政治委员会和外交委员会等。这些委员会可以在现存的中央领导小组的基础上来设立。各种领导小组往往是为了满足一些领导人个人决策的需要而设立，体现为过分的非正式化，很难提升其制度化水平。委员会制度可以通过互相交叉任职等方法来满足高层政策协调的需要，改变近年来“一人负责一摊”的局面。在政治层面，各个委员会成为最高的决策机构，从而把决策和执行政策的官僚机构区隔开来，从而避免因为官僚体制坐大也就是官僚既是决策者也是政策执行者的局面。同时，各委员会可以吸纳更多的来自下一层的官员（例如政治局和中央委员等），既能提升党内民主的格局，又能培养未来政治人才。
第三，要形成有效的执政团队，必须把政治官员任命制度和公务员制度区分开来，也就是把政务官和事务官区分开来。这种分割制度本来是中国传统制度的最优实践之一，对近代西方的公务员制度产生了非常大的影响，但在中国本土反而失去了存在的空间。这种分割制度的确立是为了实现政策变化和政策延续性、变革和稳定之间的平衡。政治官员来来去去，但公务员则是永恒的。政治官员由新的领导人任命，是执政团队的一部分，是决策者，而公务员则由非任命产生，是政策的执行者。
加紧正式政治表达制度的改革
第四，更为重要的是要加紧正式政治表达制度的改革，主要是改革人大和政协（“两会”）等基本国家制度。社会所有的政治力量包括退休领导人，要进行政治活动，产生政治影响力，都应当通过这些正式的平台。现在，中国很多退休官员都会通过各种非正式途径来动员体制内的力量，通过非正式的关系和管道来影响当政者。这种现象在深刻负面地影响着中国基本政治制度的合法性程度。如果各种权势政治力量能够通过非正式的途径在背后操纵国家的命运，而一般社会成员没有政治的途径来影响国家政策，那么社会对体制的怨恨会越来越重。不管那些参与非正式政治干预的政治力量如何来论证他们行为的合理性，因为没有透明度，没有正式的程序，在人民眼中他们是没有合理合法性的。民间对这种现象已经积累了太多的怨恨。怎么办？如同其他社会力量，这些权势阶层也有权利参与政治。唯一的办法是：给他们正式的渠道！那就是人大和政协制度。
当然，这并不是简单地把这些权势阶层的人事都安排在人大和政协这两个代表或者议政机构。“两会”已经充斥着太多的权势阶层了。有效的改革就是把“两会”转型成为真正能够反映社会各阶层利益、协调各社会阶层利益的机构。
在社会层面，政治生态也同样发生的巨大的变化。概括地说，一个开放的经济体已经造就了一个开放的社会，而一个开放的社会迫切要求一个开放的政治体系。近年来，来自社会的政治参与压力遽然增大，越来越超出现有体制的应付能力。
社会政治参与需要制度化
必须意识到，在目前和今后很长一段时间内，中国社会政治参与会继续呈现出几个重要的特点。第一，中国社会存在着高度的政治平等精神。中国没有欧洲那样的等级制度，也没有印度那样的种性制度。几千年来，中国人相信“王侯将相宁有种乎？”的平等精神。第二，中国的中产阶级在成长，但总体规模仍然很小，穷人(或者传统意义上的无产阶级)仍然居多，社会的政治参与往往体现为非理性，甚至充满暴力。第三，社会群体中越来越多的人所接受的教育程度提高，加上信息社会的发展，他们的政治期待持续提高，也拥有了自己的政治判断能力。第四，社会参与也经常表现为无序的参与，一些人通过正常的渠道，而更多的人则通过非正常的渠道，例如通过制造事件来“参与”政治，无论是像游行示威和群体性事件那样的有形事件还是像谣传和揭露丑闻那样的无形事件。
就是说，中国式的社会政治参与远没有制度化。非制度化的参与经常给政府带来莫大的压力。这要求政府拥有更大的能力来应付社会参与。社会层面的情况也说明了国家层面更需要一个有效的执政团队来应付来自社会的压力。如果没有一个有效的执政团队来应付社会无序的参与，那么社会政治的稳定很难得到保障。这方面，中国可以从自己的历史和发展中国家的政治发展中学到很多深刻的教训。
中国社会的现实也意味着在进行顶层设计的同时也必须考虑到基层设计。没有基层设计，顶层设计就没有坚实的社会基础。人们经常说，什么样的人民造就什么样的政府。同样也可以说，有什么样的基层就有什么样的顶层。顶层设计和基层设计两方面需要互相配合。在很大程度上说，基层设计并不见得比顶层设计来得容易。如果说顶层设计涉及到的是党内民主，那么基层设计更多的是关乎“人民民主”或者社会民主。
对今天的中国来说，一个危险的现象是，各种“隐形”政治力量或者特权阶层都深居“城堡”，操纵着国家政治，而对社会层面发生了什么样的变迁、政府和人民之间的矛盾已经深化到了什么程度毫无感觉。而执政者既无法超越也无法克服强大的既得利益集团的阻力，面对越来越多的社会怨恨，只能救火，而无能通过改革而解决问题。如果顶层和基层、政府和社会继续脱节，必然最终造成中国数千年一而再、再而三发生过的革命局面。一旦革命来临，无论是既得利益集团还是社会都会成为受害者。越来越多的人已经感觉到这样一种悲剧的可能性，但执政党内部的各种利益都在忙着增进自身的利益，还没有想着如何建设一个有效的行动团队来避免悲剧的发生。（来源：联合早报）
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