徐玲英 童兵：理性和自由的公权力制约格局之可能性
——十八大后中国舆论监督走势的展望
摘要：十八大报告提出了要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，同时将舆论监督与党内监督、民主监督、法律监督并列为人民监督权力的“四种监督”。本文试将舆论监督置于中国政治体制改革的语境下，剖析目前舆论监督存在的制度性困境，着眼于执政党自身需求与公民社会需求两种推动力，分析十八大之后理性、自由及建设性的舆论监督新格局形成的可能性。
关键词：公权力；舆论监督；新格局
2007年，当十七大报告甫一问世，首次出现在党代会报告中的“四权”(知情权、参与权、表达权、监督权)表述，曾引起新闻界的极大兴趣，报告中的一段话“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要建立民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”成为各类学术讨论争相引用的话语。甚至有学者将“四权”的明确提出，理解为拉开了“中国新一轮新闻体制改革的序幕”。五年时间，弹指一挥，当十八大报告再次向世人宣告中国共产党在过去五年所取得的成就及今后发展的奋斗目标时，除了“美丽中国”、“生态文明”、“两个翻番”、“政治体制”这些或敏感或新锐的词汇吸引人眼球之外，再次出现在报告中的“四权”表述及“四种监督”依旧值得关注并深省。
为更好地理解“四权”与“四个监督”的特定语境，有必要将报告原文录入如下：
“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证……推进权力运行的公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”对照五年前的报告表述，“四权”依旧，但“四种监督”则对人民监督权力的具体实现途径作了清晰的表述，更将“舆论监督”置于“四种监督”之列，既体现了舆论监督的权力属于人民授予，成为人民监督权力的一种方式，也表明了舆论监督是保证权力在阳光下运行的必要途径。党代会报告作为党的最高级别的文件，每一个概念的提出与阐释，均有其现实的呼应与前瞻的指导，正如十七大报告对于“四权”的提出一样，十八大报告对于“四种监督”的再次明确也同样具有深意。尤其是对照十八大之后，中共高层在官场作风、会风文风及反腐力度上的“新风拂面”，如何在更广阔的理论背景与时代需求坐标下，去理解“四种监督”的实现途径，显然具有现实的指导意义，而对于新闻界而言，在“四权”已明确提出五年后的今天，十八大之后能否形成更为理性、自由、建设性的“舆论监督”新格局，更为各方所关注。
一
“舆论监督”一词属“舶来品”，其最初的安身立命根基来源于西方民主“三权分立”基础上的“第四权力”说，正如迈克尔•舒登森在《为什么民主需要不可爱的新闻界》一书中所指出的那样：
“人类社会所构建的任何制度如果缺失对自身的监督、批评与修正的话，那这样的制度就不值得我们对之忠贞不贰。反之，那些能够真正对自身进行监督、批评与修正的制度则值得我们赞成与拥护。”在西方民主这部复杂的政治机器中，维持其运转的秘密与动力有很多种，但不可或缺的一种是“制衡因素”，三权分立、舆论监督、司法独立、公民社会等这些制衡机制，在每次权力启动之际，都会发挥或大或小的制衡作用。而随着现代社会分工的日渐专业化与复杂化，作为单一公民主体要想在言论自由的保障下，单枪匹马地对这部强大的“权力机器”开展制衡与监督，显然既不现实也无能力，由此，借助于现代传播技术及传媒业的发展，公民主体让渡了一部分监督权于新闻媒体，从而使新闻媒体肩负起更大的监督之责。也正是在这个意义上，西方民主社会将“舆论监督”视为“第四权力”。在美国新闻史上，20世纪初反垄断、反腐败的进步主义运动之所以取得成功，很大程度上归功于一批被称为“耙粪者”(muckrakers)的调查类记者。
“舆论监督”一词进入中国新闻界视野，应是上世纪80年代的事，而在此之前，更多的使用“批评”一词。据孙旭培考证，1987年“舆论监督”一词第一次进入党的重要文件，党的“十三大”报告指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用……”至此，“舆论监督”一词既成为一直被言说的重要话题，也曾在中国新闻体制改革中被寄予厚望。但伴随着中国经济体制改革同步进行的中国新闻体制改革，虽在经营管理、业务实践等领域屡有建树，但唯独在体制突破上鲜有动作。近年来，随着市场化媒体的兴起，新闻媒体的“舆论监督”虽也有可圈可点的重大案例，例如孙志刚案，废除了流浪乞讨人员收容遣送办法；邓玉娇案借助于网络舆论，最后得到妥善解决；山西黑砖窑事件，受益于传统媒体持续跟踪报道，得到各方关注等。但总体而言，中国新闻界的“舆论监督”还是在1953年中宣部规定的“同级媒体不能批评同级党委”的原则下进行，正是在这一原则指导下，在现实的操作中，新闻媒体的“舆论监督”要获得授权才能进行，“批评报道”更要掌握“三审三见面”。因此，导致了当下“舆论监督”“打死老虎”盛行、“灯下黑”与“异地监督”流行、监督只指“县以下”等现实状况。由于缺乏与时俱进的新闻舆论监督观，目前国内舆论监督成功的诸多案例，几乎都可以与批评报道划等号，很多业外人士甚至在潜意识中将舆论监督与揭黑、揭丑相等同，更多普通民众则将舆论监督的成功与否直接与报道“解气”与否相提并论，而本应包含在舆论监督中的信息公开、决策公开、公民建设性参与等内容则很少提及，在社会气候高压的态势之下，舆论监督日益成为社会的一个“排气阀”，却鲜见其在公民知情、参与方面的建设性成效。因此，民众期待在十八大之后，尤其是政治体制改革推进的大背景下，既能创造一个更宽松、自由的公权力制约新格局，也期待建构起一个理性和建设性的舆论监督新格局，也是情理中事。
二
十八大报告的内容，显然给海内外对于中国舆论监督新格局的形成寄予了期待，而要理性客观评价这种新格局形成的可能性，同样需要放在当下的完整语境中。
首先，要将“舆论监督新格局”的理解，放在中国政治体制改革的大背景下。十八大报告中对于政治体制改革的高调注解，备受瞩目。报告不但将政治体制改革单独列出，以“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”为题，作为报告的第五部分进行重点阐述，而且明确指出“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。”足见中央对政治体制改革重要性与紧迫性的认识及共识。而报告中所提政治体制改革的内容，从社会主义民主与法治建设，改进党的领导方式和执政方式、行政体制改革、改善制度运行的效率等，所列举需要加快改革的具体领域，几乎涵盖了此前社会关注的各主要领域。
但相比于1992年开始的经济领域改革的“高歌猛进”，政治体制改革却始终相对滞后。将政治体制改革视作新一轮改革的突破口，在一定程度形成了共识。这种共识最明显的体现即为政治体制改革近年来一直是社会舆论热议的话题，温家宝总理每一次在不同场合关于政治体制改革的讲话，几乎都能引起社会的热议，这一方面体现了公众对执政党的殷切期待，另一方面也表明了当改革进入深水区后，不从制度上着力，改革的红利将会逐渐丧失。正如十八大召开前夕，一著名改革派人士发表的《时间就是生命，改革就是求存———关于政治体制改革若干问题的思考》一文所指出的，经历了三十多年的经济体制改革，可以说，经济基础发生了天翻地覆的变化。为适应这种经济基础的变化，政治体制已经在许多方面显得不那么适应了，甚至产生了不少深层次的矛盾，这些矛盾不化解，轻则阻碍经济、社会发展，重则政息人亡……实行政治体制改革是落实科学发展观的必然要求。
因此，从政治体制改革的大背景下，去理解舆论监督新格局的可能性，显得至关重要。正如新加坡《联合早报》11月12日在题为《十八大报告的新语与焦虑》一文中所指出的，不论外界对十八大报告提出的改革图景是否满意，不可否认的是，领导层对经济与政治体制改革必须加速与切实推行的共识贯穿于整个报告中，报告甚至透露出对改革“时不我待”的焦虑感。
而形成舆论监督新格局的可能性首先体现在对“政改”路线图的明确，在十八大报告中不但明确而坦率地提到要“更加注重改进党的领至导方式和执政方式”；而且对于党和宪法的关系，十七大报告的要求是各级党组织和党员“自觉”在宪法和法律范围内活动，今年的报告则是“必须”在宪法和法律范围内活动，而且强调“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。
但同时，对于舆论监督新格局形成可能性的前提下，对这种新格局的把握，同样需置于中国政治体制改革的宏大语境之下，这种新格局有别于西方民主社会的“第四权力”的监督格局，监督权首先是属于人民的，监督的主体是人民，舆论监督与党内监督、民主监督、法律监督一样，属于人民监督权力的一部分，其目的是让权力在阳光下运行。而舆论监督开展的大背景是绝不照搬西方政治制度模式下的中国特色社会主义政治制度。舆论监督的新格局依旧是在强调党和人民的利益高度一致的前提下开展的，媒体既是党的喉舌，也是人民利益的代言人，舆论监督的目标可以确立为人民利益至上，但隐含的前提是人民利益与党所代表的利益是一致的。
三
政治体制改革的明确，为舆论监督新格局的形成，提供了某种可能性。而转型期中国层出不穷的各类社会矛盾，则为舆论监督新格局的形成提供了推动力，这种推动力一方面来自执政党自身尤其是反腐败的需求，另一方面则是公民社会发展的需求。
美国传播学者拉斯韦尔认为大众传播媒介有三个显著功能：监视周围环境、联系社会各部分以适应周围环境、一代代的传承社会文化。赖特又补充了第四种功能：娱乐。
而正是基于媒介的这四种功能，尤其是其监视功能，如何发挥大众媒介在现代社会中的作用，成为各执政党孜孜以求的课题。执政党能不能在遵循社会发展规律和新闻传播规律的前提下有效使用和正确驾驭大众传媒是衡量其执政能力高低优劣的重要标示。
中国共产党在走过了90多年的发展历程与60多年的执政历程之后，已日渐成熟与自信，但暴露出来的“成长中的问题”(十八大报告语)也日渐严重。如何在社会转型期，发挥大众媒介的社会监督功能，纾解社会压力、凝聚社会共识，已成为增强党的执政能力的一个方向。
在中纪委向十八大所作的工作报告中，提供了这样一组数据：2007年11月至2012年6月，全国纪检监察机关共立案643759件，结案639068件，给予党纪政纪处分668429人。涉嫌犯罪被移送司法机关处理24584人。全国共查办商业贿赂案件81391件，涉案金额222．03亿元。这组数据既可解读为执政党反腐决心与力度之大，也可解读为执政党反腐压力与现实困境之大。
当腐败问题成为执政党的致命伤时，“信任不能代替监督”(王岐山语)。十八大之后，新一届中央领导层密集发声，力惩腐败；与此相对应的是，多名官员连遭微博举报“秒杀”，广东更是近40天内5名官员落马。此种“提速治腐”的态势，被很多人解读为反腐构成新一届中央领导集体施政的亮点。在此背景下，如何构建舆论监督新格局，发挥舆论监督在反腐败中的作用，成为执政党必须仰仗也是足可仰仗的力量。
反腐首要的是对公权力的制约。相较于十七大报告提出“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，十八大报告则表述为“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，明确与强调了人民监督的作用，明确了反腐不是党政系统关起门来的事，而是需要人民积极参与的事。人民参与监督权力，既可以通过网络反腐、举报反腐、实名上访，也可让渡一部分监督权于媒体，构建起更广泛有效的反腐网络。
而现实的案例也足以支持以上论点，无论是微博63小时“扳倒”重庆北碚书记雷政富，还是全民“围观”促成“表叔”查处，更有细心网民总结出十八大之后已有20名官员因腐败落马的“数据统计”，几乎都是遵循了“反腐五步曲”展开：个人参与(主要以网络举报为主)、群众“围观”、媒体跟进、纪委出手、司法介入，而这些成功案例，也显示出在新的媒介环境下，舆论监督所爆发出来的反腐力量。
相对于执政党自身的需求，来自公民社会的推动力则更为巨大而持续。(点击此处阅读下一页)
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