胡玉坤：农地制、土地利用与可持续发展

胡玉坤：农地制、土地利用与可持续发展

——以内蒙古一个村落的六十年变迁为例

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● 胡玉坤 （进入专栏）  

　　
　　[摘 要] 农地制、土地利用与可持续发展是处于国际学术前沿的一个发展课题。迄今对中国乡村这三者之间关系所做的探究不单缺乏以社区为本的实证研究，而且往往忽视了村落层面非正规制度所起的作用。基于民族志田野调查，该文从历史视野勾勒了内蒙古一个村落以往60年土地利用活动的流变及与之伴生的生态后果，并探究了其背后的制度因素。研究揭示，这个村不断变化的土地利用实践是自上而下的国家正规制度与嵌入村落社区的非正规制度交互作用的结果。国家农地制度中所有权与使用权的分离、集体行动的弱化、社会资本的丧失以及市场经济的冲击等正规与非正规的制度机制的缺失都加剧了微观层面的不可持续性。这一切都折射了西部乃至全国各地带有普遍性的共同挑战，有助于拓宽并加深对农业和农村可持续发展的理解。
　　[关键词] 农地制；内蒙古村落；土地利用；正规与非正规制度；可持续发展
　　
　　一、问题的提出
　　
　　新中国成立以来，国家农地制度经历了四次巨变，即土地改革、合作化运动、人民公社和家庭承包责任制。农地制的每一次变革不仅导致了土地和土地之上的其他自然资源的重新配置，而且也引发了土地利用实践乃至乡村社会关系的深刻变化。然而，国家层面整齐划一的农地制安排未必在地方一级得到不折不扣的贯彻执行。例如，为了激励对土地资源的保护，国家一再重申土地承包30年不变。尽管如此，各地的农地制安排事实上千差万别。姚洋曾将其归为六大类：即农户经营+”大稳定、小调整”；山东平度首创的两田制；以机械化集体耕作为特点的苏南模式；贵州湄潭县为代表的”生不增，死不减”模式；以浙南为代表的温州模式及广东海南的土地股份制[1]52。诸如此类多样化的土地制被公认是国家、集体和个体农民利益平衡的一个结果。马尔达文（Muldavin）对河南三个村的研究也揭示，自农村经济改革以来，尽管宏观制度环境相同，这三个地方的土地利用模式及其生态后果却迥然有别[2]。鉴于这种时空变异的特性，在国家农地制政策与法律的框架之下来检视乡村居民的土地利用实践及其背后的制度安排就变得十分必要。
　　农地制、土地利用与可持续发展是处于国际学术前沿的一个发展课题。农地制度被公认为是土地等自然资源可持续利用和管理一个关键性要素，因而成为考察环境可持续发展的一个重要切入点[3]。越来越多的研究进而揭示，可持续发展既受制于国家层面的制度设计，也取决于社区草根层面的制度实践[4-6]。自20世纪80年代出现”可持续发展”概念之后，自下而上的以社区为基础的自然资源管理（community-based natural resource management）备受关注，其中制度安排尤其是社会资本和集体行动在自然资源可持续利用中的作用常常成为学术探究的一个焦点[7-9]。例如，美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）对前人有关公有资源管理的经验研究进行了系统的批判性梳理，并对集体行动等制度安排做出了创新性解释，她因此在2009年成为世界上荣膺诺贝尔经济学奖的第一位女性。
　　来自世界大量证据表明，可持续发展从根本上讲是一个政治而不是技术或设计问题，因为可持续性的最大障碍在于地方层面缺乏界定和贯彻可持续实践的制度设计[10]。从这个角度说，新制度经济学有关正规和非正规制度的洞见，对于探究土地资源的利用与管理无疑是很有解释力的。诺贝尔经济学奖得主罗纳德?科斯（Ronald H. Coase）和道格拉斯?诺思（Douglass C. North）及其所代表的新制度经济学，将制度视为社会的游戏规则并强调经济活动背后正规与非正规制度的重要性。例如，诺思认为，社会制度是一整套决定人际以及人与自然之间互动的正规与非正规的规则和规范。而且，一项正规制度成功与否在很大程度上取决于它是否得到风俗习惯、传统、行为准则等非正规制度的支持[11]。
　　诚然，国家的政策和法律终究有赖于在底层化为现实。在农村地区，人们的日常实践常常倚重非正规制度的逻辑。”乡土中国之不同于城市中国，主要在于大多数传统农区的非正式制度、非规范契约至今仍然是维系农村发展与乡村治理的制度文化基础”[12]。约定俗成的乡间惯习，不但源远流长，而且随着社会经济变迁而不断发生变异。这些惯习常常成为国家正规制度的重要支撑[13]29-30。一个村民告诉笔者的下面这段话也是颇具代表性的：”农村的很多事情什么政策不政策的，说穿了经都是底下念的，光照上面的政策还办不成事情呢！有些事情村里是定了规章制度的，有的只是写写的，没啥用处。”底层民众的首创活动甚至有可能催生国家正规制度的变革。安徽小岗村18个村民按血手印搞包产到户的草根制度创新之举，便是改写乡土中国土地利用与管理历史的一个典型例证。
　　在乡土中国，社会资本、集体行动、婚姻家庭及社会性别关系等作为重要的社会制度，都有可能影响到土地资源的获得、利用和管理。Jules Pretty（朱尔斯 · 普雷蒂） 和 Hugh Ward（休 · 沃德）在自然资源管理的语境下，将社会资本的核心要素界定为以下四个方面：信任的关系；互惠与交换；普遍的规则、规范和惩戒；相互联系、网络及小组[8]。世界银行也做出了类似的界说，即社会资本是人与人之间的信任与关系网络，加上由此而衍生的相互理解和共有的价值观。由于社会资本推动了人群内部以及人群之间的合作，因而成为促进可持续发展的一个重要变量[14]。在村落一级，土地分配、公有地利用、土地纠纷处理、农田水利建设以及农田灌溉等各种公共问题无疑都有赖社区共同体的集体行动。全中国约有60万个行政村和320万自然村，虽则各地土地资源禀赋、人地关系紧张和生态环境恶化的程度不尽相同，但村民日常的土地使用与管理活动无疑都是嵌入多样化的正规与非正规制度的动态运作之中的。
　　新近二三十年，中外学术界不乏对中国土地制度与农地问题的探究。一些学者已对国家农地政策及其历史演变做过系统研究。有关耕地丧失和退化对农业生产、粮食供给、经济发展及生态环境影响的宏观聚合性研究也层出不穷。然而，它们往往游离在日常生活之外，忽视了微观层面的动态流变，也极少触及农地制的实际运作及对当地生态环境的影响。聚族而居的自然村虽是乡村居民同土地资源密切打交道的主要场域，但就笔者所知，专门考察村落一级土地持续或不可持续利用及其生态环境后果的研究很少。从从长时段历史视角予以系统梳理并将集体行动和社会资本等制度因素引入分析的更付阙如。基于上述背景，本文旨在国家农地制变迁的总体框架下，从历史视野探究一个村落世界以往60年土地利用实践与生态可持续发展之间的关系，并着重探究非正规制度所起的作用。
　　农地不单为乡村居民提供了食物保障和生计基础，而且也提供了就业机会和收入来源。据”六普”数据，居住乡村的人口仍有6.74亿，占总人口的50.3%。而且中国人地关系高度紧张，现有耕地仅18亿亩多点，倘若按13亿人口加以平均的话每人仅有约1.4亩，只有世界人均占有量的约三分之一。可见，激励小农善待农地并赋权乡村居民可持续地利用、保护和管理土地资源，不但十分迫切而且极为必要。探究有助于促进农业和农村可持续发展的农地制安排和土地利用实践，不单是我们不得不直面的理论课题，也是一个重要的政策和实践问题。
　　
　　二、研究场域与研究方法
　　
　　本文基于对内蒙古赤峰市X旗一个自然屯（此文姑称Y村）的民族志研究（ethnographic study）。该自然村是清朝乾隆年间（1736-1795年）由一个蒙族小官吏创建的。村里的人地关系在解放以来数十年间发生了沧海桑田般的巨变。时光倒回到六十多年前，村里一些地方还曾有”天苍苍，野茫茫，风吹草低现牛羊”的景象。妇女回忆当年割草有时就像砍大树一样。1945年当地解放时全村不到30户人家，共100来口人。自土改以来，人口渐增。到2003年笔者首次入村做田野调查时，Y村有161户，共计564人（蒙族占24%）。村里有146个常住户，常住人口约有400来人。由于外出务工的青壮年人口和举家搬迁户越来越多，到2012年常驻人口估计仅有300多人。与此同时，Y村的人均耕地面积在不断缩减。土改时每人分到了10亩左右耕地，到2012年人均仅有5亩地。这与整个X旗和Y村所在的Z乡的耕地利用态势是吻合的。
　　Y村以农牧混合型经济为特色。尽管边际报酬越来越低，但多数农户仍靠种地为生。Y村的农业资源禀赋差，大部分耕地属于”靠天吃饭”的旱地。全村约3760亩耕地中，2003年仅有约1/5春耕时能浇上水。由于地理位置的缘故，这里只能种一茬庄稼。自1999年大旱以来，畜牧业（含放牧和饲养）所占的比重有所上升。越来越多村民也开始外出打工、在本地打零工或者致力于其他非农经济活动。村里粮食作物主要有玉米、高粱、谷子（脱粒后即小米）及荞麦等在国内外市场上缺乏比较优势的农作物。农户也少量种植打瓜、向日葵、大豆、芝麻等经济作物。糊口与商业化并存的混合经济充其量只能解决其温饱问题。根据该贫困县官方统计，2003年X旗农牧民人均纯收入为1541元，在赤峰市（2056元）12个区县中位居倒数第一，大大低于内蒙古（2284元）和全国（2622元）的人均平均水平[15]。村委员报表显示，Y村的人均收入仅为1423元。到2012年，这里依旧属于Z乡的一个贫困村，但由于务工收入的增加，粮补、退耕还林款的发放，最低生活保障的落实等，村民的收入和生活已有所改善。
　　为了探究以往半个多世纪村民在日常生产和生活中如何利用和管理土地等自然资源，笔者2003年4-12月和2004年9-10月间在Y村做过专门的田野研究，并在2008和2012年进行了回访。该民族志研究将定量与质性资料收集方法结合起来，主要采用了入户普查、问卷调查、参与观察、访谈、生活史和一般交谈等方法获得了对历史变迁与现实状况的大量第一手资料[16-17]。
　　
　　三、国家农地制下的村落土地利用及其生态后果
　　
　　根据乡志, Y村所在地区属于中温带半干旱大陆性季风气候区。土地以黄土覆盖的浅山、丘陵和台地为主，坡度在15-35度之间 [18]3,102，总面积有2万余亩。自上个世纪80年代初以来，X旗政府采取了退耕还林、退耕还草、退耕还牧等举措，村里用于植树种草的土地因而不断增多。2003年，全村耕地面积为3760亩，林地所占面积4500亩，灌木1100亩和人工牧草3100亩[19]。Y村人地关系看似比较宽松，但细究起来则不然。聚落北边和东边的大片农田系半沙半土之地，村西和村南有成片的沙窝地。由于几十年不停地垦荒及土地利用方式的多样化，Y村的天然草场一直在萎缩，2012年剩下两片种有灌木的公有地。
　　在中华人民共和国成立以来的六十多年中，Y村不但见证了国家农地制的历次变革，而且也见证了乡村居民赋予其地方化涵义的过程。被当地人称为”大风暴”的土改始于1947年。土改中地主的耕地、房屋、牲畜及其他财产被分给了”穷光蛋”。一个亲历过的老人用”地动山摇”来形容土改过程给他带来的震撼及由此引发的革命性变化。农户单独经营土地没过几年，便像全国各地一样卷入了一连串合作化运动。经由互助组、初级社和高级社，村民的私有土地逐步转为集体所有。鉴于土改和合作化运动比较短暂，下文将主要勾勒集体化与改革两个阶段。这两个时期虽存在一定连续性，但村民持续或不可持续地利用土地资源的活动及其背后的驱动力不尽相同，其个体与群体的命运乃至大自然的遭遇因而也迥然有别。
　　（一） 集体化年代
　　1958年8月，当”一大二公”的人民公社成立后，实行公社、大队和生产队三级核算。1962年中央”农业六十条”确立了”三级所有、队为基础”之后，Y村的四个生产队成为基本核算单位，负责统一经营土地和安排日常农业生产活动，同时允许队员拥有两三分自留地和1-3只自留畜。这一制度安排一直延续到人民公社解体。社员靠参加生产队劳动挣取工分过活，既没有土地的所有权，也没有经营权。在当时的计划经济体制下，每年农作物播种面积与品种、上缴国家与生产队提留的粮食数量、水利设施建设、化肥与农药的分配以及农业、林业、畜牧业的比例关系等等，皆由公社按国家计划下达。Y村由公社核定的常耕地人均约为5亩。由于无肥可施，据估计, 集体化时代总耕地中约有1/5属于不固定的轮荒种植，(点击此处阅读下一页)

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