爱思想 | 冯辉：房地产调控中“央地关系”的失衡及其法律规制

　　 摘要:  房地产调控困局的核心在于“央地关系”失衡，这就亟须系统而有效的法律规制。央地双方缺乏理性的商谈及协作理念、双方利益缺乏制度化的表达及沟通渠道、调控措施的设定和实施缺乏有效的反馈及评估机制，这不仅削弱了调控的实际效果，危及调控及其代表的政府治理的公信力和合法性，也妨碍了科学合理的“央地关系”及法治秩序的建立，其制度根源则在于财政分权传统形成的弊端和路径依赖。规制理念的核心是在宪政的视野下从顶层设计出发确立“央地关系”改革的共识。规制进路的重点包括以宪法相关法为核心完善事权、财权和立法权的分配机制改革，以财税法为核心完善国有资产、地方债和税收制度的改革，并在具体产业调控中完善中央权力的约束机制。

　　 关键词:  房地产调控；央地关系；分权；法治；宪政

　　 一、房地产调控困局的核心在于“央地关系”失衡

　　 以2010年4月17日国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（以下简称“国十条”）为标志，“有史以来最严厉”的房地产调控已经持续三年多了。虽然从中国共产党第十八次全国代表大会到中央经济工作会议，从国务院到相关部委，都表态要坚决捍卫调控成果、坚持调控政策不动摇，但是中央政府的调控立场在实践中却屡屡遭遇各方质疑。尤其是调控导致地方财政收入出现普遍、大幅的减少，进一步恶化了财权与事责不对等的“央地关系”，致使“央地关系”呈现更严重的失衡。于是，地方各级政府不断地以各种形式试探中央调控政策的底线，突破中央调控政策的限制，寻找调控约束下实现自身利益最大化的方式。中央的对策则是形式上以严厉管控为主，具体则以选择性的默认或否定显示调控的立场和底线，勉力维持中央对房地产调控的最高权威以及对地方行动的否决权。这种缺乏合法性和合理性支持、缺乏规则预期和程序透明的“央地博弈”，[1]既凸显了当下房地产调控个案中“央地关系”的严重失衡，也是经济和社会改革中整个“央地关系”的缩影。中央政府一开始由于各种原因基本上不介入房地产市场，地方政府出于利益最大化和地方竞争等考虑亦放松监管。等到风险失控、危机爆发、危及经济秩序和社会稳定时，中央政府以清算和拯救的姿态实施“调控”，以集权、管控特别是限制地方政府权力为核心构建相应的监管体制。而地方政府则在遵守中央政令和追求自身利益的双重约束下以各种形式试探中央政策的底线、寻求中央监管的缝隙，从而维持对具体问题的影响力并形成与中央“博弈”的筹码。虽然这种“央地关系”模式因中国单一制的国家结构、经济和社会发展处于转型期、中央集权管理的体制惯性等因素而具有一定的必然性，但是在市场经济深度发展、政府在整体上不断界定其与市场的界限、在内部结构上呈现重心下移的当下及未来，其不仅对解决具体问题于事无补，也会成为社会主义市场经济体制及其法治秩序得以建立的最大障碍。

　　 二、房地产调控中“央地关系”失衡的表现、成因及制度根源

　　 （一）房地产调控中“央地关系”失衡的表现

　　 各级政府对房地产行业的深度参与导致其与房地产市场结合成了唇齿相依的利益共同体。中央政府基于控制系统性经济风险、促进经济协调可持续发展、回应民意压力等考虑不顾或直接牺牲地方政府的利益而实行的调控，势必引发地方政府各式各样的规避、修正及反对。

　　 （二）“央地关系”失衡的后果及成因

　　 “央地关系”失衡产生了如下严重后果：（1）直接削弱了调控效果。不管是基于房地产市场发展的客观需要，还是基于中央政府为了公共利益而介入房地产市场的现实诉求，调控本身均具有必然性和合理性，但地方政府的各种规避、修正及反对严重削弱了中央政策的实际效果。（2）显著损害了调控及其代表的政府治理的公信力和合法性。房地产调控是政府实施经济和社会治理的重要形式，是展示和检验政府治理公信力和合法性的重要契机。而充满不确定性、严重缺乏预期、违背法治精神的“央地博弈”却导致调控在“央地关系”内部充满投机性、社会对调控充满怀疑和焦虑，严重损害了这种公信力和合法性。（3）严重妨碍了科学合理的“央地关系”及法治秩序的建立。充分考虑央地政府各自的利益、通过有效的组织和沟通机制实现经济和社会治理中的“央地协作”，既是可欲的“央地关系”应符合的一般准则，也是法治秩序及精神的内在要求。中央政府忽略甚至牺牲地方政府的利益、坚守自身立场而强力调控，在实践中遭遇地方大规模博弈时则以选择性的取舍勉力维护自己的权威及底线，显然与前述标准和要求不符。

　　 产生上述后果的原因主要来自三个方面，同时也是目前我国经济和社会治理中“央地关系”存在的三个主要问题。

　　 第一，央地双方缺乏理性的商谈及协作理念。一方面，中央调控一直存在着“一刀切”、“令行禁止”的强烈偏好。殊不知，一项政策的有效执行，政策制定者的权威和执行能力、政策本身的合理性、与相关利益主体尤其是受影响者的沟通、准确的时机和合适的环境、执行过程中的反馈和绩效评估、及时有效的修正机制等因素均必不可少。在距离纯粹的政治、外交和军事等事务越远而与经济、社会发展事务越近的领域，特别是在市场化程度越深、专业性和技术性越强的领域，政策的执行效果与政策制定者本身的权威和执行能力的关联就会趋弱，而与其他因素的关联则会走强。这是传统的集权型中央调控在现代经济和社会治理中面临的最大困局之一。另一方面，地方政府既无法形成商谈及协作的能力，也缺乏相应的理念和意愿。地方政府更偏好以实际的“事责”及“事权”为筹码，利用其对实践问题的熟悉以及中央对其实际执行政策的客观依赖，以各种规避、修正及反对与中央“博弈”，并借机将自身的利益融入其中。此轮房地产调控遭遇的困局就是缺乏商谈及协作理念的“央地关系”失衡之力证。

　　 第二，央地双方利益缺乏制度化的表达及沟通渠道。中央倾向于强调自己系公共利益的代表而压制地方利益，而市场经济和地方竞争客观上形成了地方利益。特别是在市场化程度越普遍、竞争和分工越深入、与利益的生产及分配越紧密的产业中，央地之间、各地方之间的利益就越容易出现巨大差异。在此轮房地产调控中，恰恰是北京、上海和广州等大城市的房地产市场现状与中央的调控立场存在更多相似的地方，对中央调控政策的落实也最为彻底。而在风险和泡沫并不严重或完全可控、房地产市场正在起步、本地政府调控尚且得力、中央调控政策可能会无的放矢甚至适得其反的地方，地方政府的利益诉求就缺乏表达和沟通的机制。忽视地方利益表达和沟通而强推的中央调控在实践中面对地方博弈必然遭遇两难：视而不见就会被地方解读为“默认”，默认就等于间接鼓励地方先斩后奏的“试探权”，从而实际上否定自己的调控立场。比如，倘若以最严格的标准衡量，那么放宽普通住房认定标准、大幅提高公积金贷款余额就是对中央从严调控立场的偏离，并在事实上模糊地方对中央调控的认知；反之，一律叫停或封杀则是对地方行动合法性评价的介入，这在实际操作中则会顾此失彼、困难丛生。既然调控本身需要依赖地方政府的落实，如果将地方政府的每一次试探都视为对中[4]那么就会导致中央卷入汪洋大海般的地方试探浪潮中而疲于奔命。无论如何，两者均是对中央调控权威和公信力的直接损害。

　　 第三，调控措施的设定和实施缺乏有效的反馈及评估机制。房地产市场专业性较强且复杂多变，客观上要求调控主体相机抉择，调控措施应当因地制宜、因时制宜。此外，由于各个主体的利益诉求存在很大的差别，因此对房地产调控措施的绩效评估标准难以达成共识。在供需两端都已经充分市场化的背景下，此轮房地产调控并未直接干预价格，其目的也不是直接打压房价，因而以房价跌否及跌幅来评判调控绩效，既不科学也不可行。但是，中央在调控措施的设定上缺乏对地方利益的考量，缺乏对调控措施本身合理性和合法性的判断，而主要是从利于行政控制、便于中央检查、展现中央权威等思维出发强推各种行政干预政策（从限贷到限购），并且在执行过程中缺乏反馈和绩效评估机制，导致调控措施引发的众多负面效果几乎抵消甚至超过其积极作用，而这些负面效果本可避免或至少可以控制在合理的范围之内。特别是中央政府不断强化行政干预激起地方政府大面积试探，中央与地方之间的利益博弈导致房地产调控政策出现模糊、混乱，并误导民众将调控效果与房价跌否及跌幅相捆绑。民众对于调控的期待落空后则对中央政府产生巨大的民意压力，中央转而强化行政干预，从而陷入恶性循环。

　　 （三）“央地关系”失衡的制度根源

　　 经济和社会发展在实践中逐渐形成的科学合理的“央地关系”应满足的基本标准是稳定而有效率。世界各国为达致这一标准，最普遍的做法是促进中央集权和地方分权的融合。[5]认可和鼓励合理的地方分权并加以必要的中央集权，促进二者的对立统一和彼此融合，已经成为现代法治国家构建“央地关系”模式的共识。

　　 我国“央地关系”的改革也是从地方分权开始的。在具体形式上，其开端和主线都围绕财政关系的调整而进行，标志则是著名的分税制改革。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《分税制决定》）明确了央地各自的事权和财政收支的范围，确定了中央税、地方税和共享税。分税制开辟了中央集权和地方分权并存的“央地关系”新格局，不仅实现了中央政府“增收扩权”的初始目标，而且塑造出强大的激励机制刺激地方政府促进经济增长，从而比较成功地回答了在单一制国家里对集权的客观要求与现代市场经济对央地分权的客观要求之间如何求得平衡、单一制国家结构约束下的央地政府在现代市场经济体制下应当如何定位等诸多难题。

　　 然而，以财政分权为核心的“央地关系”改革也存在隐患和风险，并且已经造成严重后果。分税制改革并非基于统筹“央地关系”全局而作的整体性改革设计，而主要是中央政府虑及计划经济失败、财政实力薄弱可能危及统治秩序，因而基于增强中央财政实力、确立对改革的主导地位和保证统治秩序而作的策略性安排。故我国的央地分权改革一开始就具有浓厚的功利主义和机会主义色彩。其特点有二：（1）以利益分配作为核心激励，效果固然直接而明显，但也诱导了地方政府将“央地关系”化约为简单、功利的利益划分。“央地关系”过度嵌入利益分配，甚至被利益分配机制所化约，将势必削弱中央政府对经济和社会治理的合理性及合法性，这也是主张我国应实行“财政联邦制”的学者往往忽略的风险。以财政分权为核心的“央地关系”容易将产业调控等非直接涉及财政的央地事务边缘化，降低地方对中央调控的认同感，加剧地方的投机主义。（2）中央主导被确立为不可逾越的底线，但分税制却不断强化地方政府对自身利益的追求和认知。地方政府对经济和社会事务客观上具有更直接的影响力，中央政府为了确立和维系其主导地位，只能强化集权、行政强制并以垄断性的评价权和否决权约束地方政府。这是中央政府在调控中往往忽视或牺牲地方利益诉求、偏好令行禁止和“一刀切”的制度症结。正因为这种集权性控制与地方政府的利益诉求存在严重冲突，所以即使在集权高压之下地方政府还是有动力和压力对中央的调控进行试探；而既然具体事务不得不依赖地方政府，中央对这些明显触动其调控立场的试探只能进行选择性的默认或否决，以同样充满投机性的监管勉力维持调控格局。

由此可见，“央地关系”失衡的制度根源在于财政分权传统形成的弊端及路径依赖，(点击此处阅读下一页)