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耗资13亿元打造的窑湾历史文化街区,许多商铺已经关门,游客不多。(南方周末记者 吴超 / 摄)

在财政收入没有明显增长的情况下,湘潭是如何迎来化债拐点的?2021年至今,湘潭接受调查的城投系统官员共25人,15人的通报中涉及收受贿赂。同期,接受调查的各开发区官员共12人,9人涉及收受贿赂。省级政府债务额度、特殊再融资债券额度向湘潭倾斜,金融机构给予支持,加之自身诸多举措,使得湘潭债务结构发生了变化,逐步以银行债务为主,债务成本顺势下降。

文|南方周末记者 吴超

责任编辑|张玥

“债务化解正在迎来拐点。”

2024年3月6日,湘潭市财政局在2023年工作总结中如是说。其描述,市本级债务穿透后,银行资金占债务总额比重达90%以上,成本降至4%以下,利息负担较2021年减轻近一半。

一位从业多年的融资中介向南方周末记者证实,目前市场上没有湘潭发行的定向融资产品,其他高息的非标准化产品也很少见。

此外,湘潭也拥有了一家AAA评级担保公司。2024年初,潭城融资担保集团获得了AAA主体信用评级,全省的109家担保机构中,AAA等级仅3家。该担保公司为湘潭市财政局控股。AAA评级,意味着融资成本下降,融资环境得到改善。

在债务踩下“刹车”之前,湘潭几乎是另一个模样。

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标题:化解千亿地方债,湘潭的“自救”与“他救”
作者:南方周末
发表日期:2024.4.2
来源:微信公众号“南方周末”
主题归类:地方债务
CDS收藏:公民馆
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过去十几年,湘潭加快城市及产业园区建设,旗下城投平台四处融资,成本高昂,导致债台高筑,财政部一度将湘潭列入债务预警地区。湘潭曾与遵义、镇江、大连一道,被称作城投债的“四大网红”城市。

企业预警通显示,2014-2018年,湘潭城投有息债务规模从523亿元上升到1245亿元,增长138%。同期,湘潭政府一般公共预算收入只增长了19亿元。

2018年,湘潭负债率[以(地方政府债务余额+城投有息债务)/GDP计算],是湖南14个市(州)里最高的,达到75%。

一般来说,经济增长带来的财政收入是化债的基础。2023年,湘潭一般公共预算收入为124亿元,甚至不及2016年的125亿元。

在财政收入没有明显增长的情况下,湘潭是如何迎来化债拐点的?

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将“大干快上”与官员绩效绑定

打开地图软件,用手指滑到湖南,一点点放大,长沙、株洲、湘潭的名字是先后出现的。

这三座城市位于湖南中东部,沿着湘江呈品字形分布,两两相距不足40公里,形成了长株潭城市群。长株潭的名称,也代表着三个城市的经济位置。

在湖南的14个市(州)里,长沙是唯一GDP过万亿的城市,株洲位列第五,2023年GDP为3667亿元,湘潭一般排在第七,2023年的GDP与株洲相差900多亿元。

湘潭是一座老工业城市,下辖一县、两区、两县级市,曾有冶金、机电、化工、纺织四大支柱产业。

2008年,湘潭开始进行产业转型升级,以精品钢材及深加工、汽车及零部件制造等四大产业为重点发展的战略性产业。湘潭又将2010年确定为“结构调整年”,开始推动各大产业园区发展,打造千亿园区。

城市化进程也在加速。“使城市建设一年一个样、三年大变样、五年变大样。”2010年湘潭政府工作报告中写道,未来三年确保城市建设投资在160亿元以上。

2011-2013年,湘潭每年的固定资产投资增速都超过30%,2013年的基础设施建设投资更是增长了80%。此后几年,固定资产投资、基础设施投资都保持着两位数的增长。

2016年,担任六年湘潭市委书记的陈三新离任,接替者为曹炯芳。上任初期,曹炯芳就提出“精美湘潭两年行动”规划,改善城市面貌,两年间计划投资617亿元。这一金额是2016年湘潭GDP的1/3。

然而,这两位市委书记相继落马,他们主政湘潭长达11年,分别于2018年、2022年接受审查调查。湘潭大发展带来的债务问题也开始浮出水面。

2024年1月,在中共湘潭市委关于巡视整改进展情况的通报中写道,“陈三新、曹炯芳主政湘潭期间,政绩观错位,污染了政治生态土壤。”

曹炯芳是全国第一个因违规举债,被以滥用职权罪移送起诉的市委书记。

“到湘潭去以后,急于求成,就想尽快地见到政绩。”在湖南省纪委监委制作的电视专题片中,曹炯芳坦言。

他就任市委书记后,在全市大拆大建,盲目提出将每一条城市道路,打造成景观路、精品路、样板路,累计铺排项目345个。

耗资13亿元打造的窑湾历史文化街区,现在成了一个“半拉子工程”。

2024年3月,南方周末记者在窑湾历史文化街区看到,多个商铺已闭门歇业,游客不多,偶有旅游团经过。一位街区的工作人员介绍,头两年人多些,现在投资少了,人也不多。

李之明在西部某省担任过常务副县长、经开区管委会主任,他向南方周末记者介绍,比起工业发展,文旅项目见效快,容易出政绩,初期有一定人流量,但很难收回投入,较大概率会变成低效资产。

大干快上的项目,往往会与考核绑定,具体指标一拆解,就容易层层加码。

2016年11月,在一场新闻发布会上,湘潭市政府负责人表示,“精美湘潭”建设工作作为专项进行绩效考核,奖优罚劣,严格兑现。

“只要你搞到钱就是英雄”

在城市及产业园区快速建设期间,地方政府财力往往难以支撑,发行政府债券又有额度限制,常见的办法就是通过城投平台举债。

专题片透露,在曹炯芳的影响下,市县两级平台公司争先恐后,当起了违规融资举债的急先锋。

“(曹炯芳)要求我们平台公司全力举债,只要你搞到钱就是英雄。”湘潭地产集团原董事长陈卫文在专题片中坦言。

银行贷款外,城投融资还有两类渠道:发行债券以及融资租赁、定融等非标产品。急需用钱时,城投平台往往会铺开所有渠道,只要钱能进来。

时任湖南省湘潭市化债办主任刘某某在专题片中说:“当时冲昏了头脑,要钱很简单,你只要签个字就可以了,两个亿就来了。”

2008年前后,从事城投融资业务的赵城,曾参与过湘潭经开区一家融资平台的债券发行业务。他向南方周末记者介绍,当时经开区城投融资刚刚兴起,成本也不高。

他说,后来当地上马了各种融资工具,有银行贷款、发行债券,还发行了信托、融资租赁等非标产品。在他看来,大量资金的到来推动了经开区发展,也带来了沉重的债务负担。

2017年,赵城回了一次湘潭,发现城投平台风险较大,最终没有谈妥合作。

同年12月,财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》,坚持中央不救助原则,“谁家的孩子谁抱”。

随着中央出台多项文件严控地方债务,加之地方财政收入增长乏力,湘潭债务问题开始在2018年爆发。

2013-2017年,湘潭基础设施建设都保持着两位数增长,2018年却同比下降了34%。企业预警通显示,2018年,湘潭城投债净融资额也由正转负,总发行额开始小于总偿还额。

但举债的步伐没有停止。专题片披露,曹炯芳对中央防范化解地方债务风险的要求置若罔闻。

他安排市政府违规出台两个红头文件,要求相关部门和平台公司,借PPP项目大肆违规举债,并强令市人大常委会出具决议,为违规融资举债“背书”。

这一时期,湘潭各地又陆续发行了多款高利息的非标产品。

南方周末记者获得的一份定融产品协议显示,2020年,湘潭县一家城投平台计划筹集5000万元,产品期限为12个月,年利率在9%-10.3%之间。北方一家城投平台投融资部工作人员告诉南方周末记者,加上承销费、管理费,该产品的实际最高利率能达到15%左右。

2021年7月,曹炯芳调离湘潭。8个月后,他接受审查和调查。

专题片介绍,曹炯芳的滥权妄为,致使湘潭违规新增举债435亿元,形成33个烂尾工程。

其中部分建筑施工企业,至今仍在承担违规举债的代价,迟迟拿不回工程款。

“精美湘潭两年行动”实施后,各单位相继印发方案。2016年,湘潭市农业农村局开始实施“精美湘潭·美丽乡村”行动方案,并纳入考核。

2018年,于令任职的公司及另外两家单位,完成了湘潭下属湘乡市的几个“美丽乡村”建设项目,并于2021年前通过了财政局审核及审计结算。然而,三家公司涉及的260多万尾款,一直没能兑付。

于令告诉南方周末记者,工程进行期间还收到过钱,但做完这么久了,都没有结尾款。

2024年1月,湘乡市农业农村局回复“正在想办法多方筹集资金”,承诺对已完成财评审计的项目进行分批结算支付。

湘潭的城投平台也开始出现非标逾期,以及违规融资等情况。

2021年7月,湘潭九华经济建设投资有限公司发布年报称,截至2020年末,其融资租赁款及信托借款存在逾期情况,逾期本金合计7.48亿元。湘潭经开区管委会持有该公司90%股份。

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湘潭九华经济建设投资有限公司曾有7.48亿元非标逾期。图为公司办公地。(南方周末记者 吴超 / 摄)

张阳在一家融资租赁公司任职多年,负责湖南等地的城投融资业务,他向南方周末记者透露,湘潭出现逾期风险后,就不在当地新增融资业务了,到现在都没恢复。

2022年6月,银行间交易商协会发布公告,湘潭县建设投资有限公司多期债务融资工具发行违规,决定暂停其债务融资工具相关业务2年。

为缓解城投平台的偿债压力,湘潭市财政局也曾违规向城投出借资金。

湘潭市审计局发现,市财政局将财政资金出借给投融资公司用于偿还债务本息,2020年末累计余额41.41亿元。按照现行规定,财政局不得向非预算单位出借资金。

同年,市财政局又向湘潭经开区超调了16.40亿元资金。

根据湘潭市审计局的审计报告,2021年湘潭市本级财政、湘潭经开区财政库款保障系数低于0.3的时间分别为7个月和12个月。0.3被视为触发库款保障预警的临界值。

过去几年,在湖南省新闻办公室主办的红网上,多位湘潭的教师、公务员留言称存在拖欠绩效、公积金等情况。

一位湘潭下辖区县的公务员告诉南方周末记者,2024年年初,他们才刚刚发完2021年的绩效,目前单位还有两个月公积金没有缴纳。

与区县相比,湘潭市本级财政调度能力更强,公务员受到的影响也更小。两位市直部门的公务员向南方周末记者确认,过去几年,工资、绩效等基本能按时发放。

止损与“自救”

2022年,湘潭开始清查高成本的政府性融资合同,追缴违规获利收入。

当年7月,湘潭日报报道,规定时间内,主动退缴违规获利,主动向相关部门讲清问题,主动提供线索配合追缴的,依规从轻、减轻或免于纪律处分。融资中介机构等相关人员,凡在规定时间内将中介费、顾问费、咨询费等违规获利主动退缴至专门账户,将依法从轻、减轻或免于追究法律责任。

11月,湘潭市纪委监委官网披露,湘潭经开区以政府性融资违规获利清查追缴为契机,与北京某管理咨询有限公司协商并签订相关协议,成功中止融资中介后续服务费用的支付,“为园区成功止损2700万元”。

2023年3月,湘潭市纪委监委在一份工作报告中介绍,湘潭率先在湖南打响融资化债领域反腐“第一枪”,留置40人,追赃挽损(止损)34.12亿元,规范清理违规出借(担保)资金37.13亿元。

据南方周末记者统计,2021年至今,湘潭接受调查的城投系统官员共计25人,15人的通报中涉及收受贿赂。同期,接受调查的各开发区官员共计12人,9人涉及收受贿赂。

一位融资租赁公司员工向南方周末记者解释,有些城投平台被中介把持着,资方通过他们介绍,才能和城投公司做成生意,这就容易出现行贿和受贿的情况。

专题片介绍,曹炯芳涉嫌受贿2495万余元,不仅放任支持胞兄罗春芳在湘潭揽工程,还帮助其在融资过程中牟取利益。融资协议达成后,曹炯芳兄弟从融资中介机构收取的服务费中分得254万元。

追缴融资违规获利之外,湘潭也在通过各种方式化债。

地方政府优先采取的化债方式,通常是增加卖地收入、盘活国有资产,资金来得快,副作用小。

2018年湘潭市土地出让收入83亿元,2021年上升到192.45亿元,增幅132%。

2023年12月,湘潭市财政局微信公众号披露,2023年处置盘活国有资产105亿元,2024年力争盘活国有资产收益达到80亿元。作为对比,湘潭2023年税收收入为83.95亿元。

然而,优质地块有限,加之土地市场遇冷,卖地收入难以持续。2022年,湘潭市土地出让收入又同比下滑了80亿元。

一位曾在长沙一家大型城投平台任职的员工告诉南方周末记者,2022年左右,公司土地开发业务已经大幅减少,投资慎之又慎,更多的作用是在托底地价,“只有很好的地块,才会有外部房企来拿地”。

过去几年,湘潭各地也在压缩政府部门开支,机构改革、精简人员。

湘潭市预算执行情况显示,2021年市本级非刚性支出、“三公”经费分别压减10%和30%。2022年,非重点非刚性支出同比压减15%,清理收回各类资金近1亿元。

2023年2月,湘潭县出台了《清理编外用工工作方案》,其中卫健、教育系统各清退500人,在2023年年底到位。

一位湘潭公务员告诉南方周末记者,以湘潭经开区为例,机构合并后,部分公共事务职能移交给了其他部门,需要减少人员,编外人员通过考试竞聘的形式决定去留。

为防止再度违规举债,湘潭加强了对政府性投资项目的管理。

2023年,湘潭市政府规定,市本级政府投资项目必须严格落实资金来源,总投资2亿元以下的,报省财政厅备案,2亿元及以上的,报省财政厅办理开工核准,通过后,才能办理招投标等手续。

2024年3月,湘潭市政府官网刊文介绍,“三年来累计暂缓、叫停政府性投资项目近200亿元。”

值得注意的是,2022年年初,湘潭全市罚没收入预算为4.8亿元,但最终决算数达到了10.1亿元,增加了110%。

同一时期,湘潭市财政局局长唐慧撰文介绍,在化解政府性债务风险方面,按照“非标债务标准化、隐性债务显性化、全口径债务低息化”的策略打法,推动化债工作迎来拐点。

也就是说,湘潭化债主要是依靠置换高息债务、降低整体债务成本来完成的。

来自省级政府与金融机构的支持

上千亿元城投债,湘潭一地财力有限,获得上级部门的支持尤为关键。过去几年,湘潭获得了来自省上大量债券额度的支持。

2021年,湘潭市政府债务余额791亿元,在湖南排第七。两年后,政府债务余额达到1777亿元,债务余额仅次于长沙。

目前,政府债务实行限额管理。财政部下达各省(自治区、直辖市)债务限额,省级财政部门可根据债务风险等因素,统筹各地年度政府债务限额,报省级政府批准后,下达给市县政府。

一般来说,政府债务低息、还款周期更长,获得更多政府债务额度,就能逐步置换高息、还款周期较短的融资租赁、信托等产品。

此外,2023年10月起,各地开始大规模发行特殊再融资债券,用于置换高息的非标债务,以及偿还拖欠企业的账款。

湘潭市财政局在2023年工作总结中写道,其成功争取特殊再融资债券650.92亿元。公开资料显示,2023年湖南全省发行了1122亿元特殊再融资债券,也就是说,湘潭拿到了58%的额度。

获得更多资金后,湘潭部分烂尾项目开始复工。

2024年3月,南方周末记者在现场看到,停工两年的杨梅洲大桥,已处于施工状态。

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停工两年的杨梅洲大桥,已经处于施工状态。(南方周末记者 吴超 / 摄)

金融机构也为湘潭化债给予了支持,对城投债务进行展期、降息,或是直接注入流动性。

湘潭市2020年政府工作报告中透露,实施全省唯一的市级债务平滑方案,争取37家金融机构,通过展期一批、置换一批等方式化解到期债务。

过去几年,许多地方国有金融企业都承担起了化债职责。

湖南财信金控集团是湖南一家大型金融控股企业,拥有信托、证券、银行等金融牌照,湖南省政府100%持股。

2023年1月,其公众号发文介绍,2018-2022年财信金控向湘潭市、区级平台公司累计投放债务风险平滑资金数十亿元,帮助平台公司化解债券兑付风险。

值得注意的是,2021年7月,时任财信金控董事长胡贺波调任湘潭,随后当选为湘潭市市长。此前,胡贺波还在湖南省财政厅有过二十多年任职经历,且长期负责预算工作。

省级政府债务额度、特殊再融资债券额度向湘潭倾斜,金融机构给予支持,加之自身诸多举措,使得湘潭债务结构发生了变化,逐步以银行债务为主,债务成本顺势下降。

以湘潭县为例,2023年预算执行情况中写道,湘潭县债务穿透后,银行资金占比88.34%,比上年度提高9.36%,年节约利息1.4亿元。

“利率超过6%的存量债务,就要(想办法)展期或还清。”湘潭一家城投平台员工告诉南方周末记者,目前公司以银行债务为主,融资租赁等业务一般不会再做了,成本太高。

张阳介绍,他刚和株洲一家城投平台谈下一笔融资业务,利率7%左右。在他看来,如果湘潭城投平台的融资成本控制在6%,资方很难投入,“没有利润空间,又面临较大风险”。

湘潭债务化解迎来拐点,更多指的是债务结构得到改善,低息、还款周期更长的银行债务成为主流,节约了利息。

值得注意的是,过去几年间,湘潭城投债务规模下降并不明显。企业预警通显示,2020年湘潭城投有息债务1169亿元,2023年为1167亿元,几乎没有变化。

“债务化解虽然取得重大战果,但沉重的债务负担并未减轻。”湘潭市2024年政府工作报告中写道,土地市场发生重大变化,财政压力空前加大,要全面修复政府资产负债表,还需下更大力气深化“治本”之策。

(应受访者要求,李之明、赵城、于令、张阳为化名。)