华生 | 土地财政的歧路与土地权利的症结

　　——中国土地制度研究报告之二
 　　提要：
 　　城市化面临的主要挑战就是在家乡本来有土地和居所的农村移民（其实也包括那些再迁移的中小城镇居民），如何在就业城镇再次安居的问题，其实质，是土地权利的再分配。现在的土地财政，其实是倒卖土地的财政，即城市化扩张需要土地，政府征收土地改变性质，再高价卖给开发商，从而形成政府的重要收入。同时，政府以土地招商引资、用土地融资搞建设又是我国现今GDP竞赛的主要基础和推手。
 　　土地财政的主要危害是它严重扭曲了政府在市场经济中的功能和作用,并极大地推升了城市化的成本，现在也已经成为社会矛盾和官民冲突的一个焦点。可以说当今经济和社会发展的所有重大问题，如经济发展方式转变和结构转型，政府职能和收入结构转变，城市化与城乡统筹，土地、住房和收入分配，维稳与法治等等，都与土地制度密切相关。
 　　不搞土地财政，土地制度如何设计和改革？当前关于土地所有权的各种争论其实并未抓住问题的本质。农村土地确权到户，主张不同所有制形式的人在实质上并无分歧，我们的政策规定也是这个方向。现在矛盾和冲突的焦点不在农地农用，而在农地非农用的权利归属，这就是过去长期被忽略的土地开发权问题。
 　　这样我们就触击到全部问题的症结：在工业化和城市化时代，世界各国土地的所有权与开发权已经普遍分离。土地财产权包括私有产权并不等同于土地的开发权。城市化转型的中国面临的真正问题与其说是土地所有权的形式，不如说是土地开发权的归属和分配。因为如果土地所有者并不自然拥有自己土地的开发权，那么土地开发权归谁所有？它在当今发达的市场经济国家中是如何界定和分配的？土地开发权的不同分配方式是如何使一些后发国家跳过或跌入了中等收入陷阱？中国迄今又是在如何和依据什么规则在分配并产生了怎样的经济和社会结果？更进一步，我们是否还能亡羊补牢，矫正土地开发权的随意剥夺和错误分配给中国房地产市场乃至整个财产和收入分配带来的混乱？
 　　中国新世纪开始的最大社会变迁是从传统以农民为主体的社会转到现代城市化的社会，由此也产生了农田流转、农民进城、农地转用的新三农问题。其中农田的流转即规模经营的扩大，取决于农民离开农村迁移城镇的规模与速度；而进入城市的农民工及其家属能否真正离开农村、释放出农地，又取决于他们是否可以和能够在就业的城镇举家安居；而他们能否安居，不仅取决于他们是否能有稳定的就业（这一点即便没有近年来愈演愈烈的用工荒，也从来不是主要问题，因为从农民工的普遍称谓就知道，他们离开农村的第一步，就是以找到了工作为前提的），更主要取决于他们是否能和城里人一样，有自己多少体面的稳定住所。因为全球的经验都表明，就业和住所是农村移民融入城市生活的基础，其它的所有权利和保障不过是这二者的附属物。这样我们就来到了问题的核心，即城市化带来的土地占用和进城农民的安居问题。城市化面临的主要挑战就是在家乡本来有土地和居所的农村移民（其实也包括那些再迁移的中小城镇居民），如何在就业城镇再次安居的问题，其实质，是土地权利的再分配。
 　　土地财政的歧路
 　　所谓土地财政，其实是倒卖土地的财政，即城市化扩张需要土地，政府征收土地改变性质，再高价卖给开发商，从而形成政府的重要收入。同时，政府以土地招商引资、用土地融资搞建设又是我国现今GDP竞赛的主要基础和推手。但公正地说，讲土地财政是分税制后地方财源不足的产物，或者是地方政府利益使然，因而不可撼动，其实并不客观。因为1990年代分税制及房改开始的相当一些年间，并无土地财政。当时主导的倒是土地开发市场化，即房地产开发商各显神通拿地。那时开发商只要一手搞定城市有可能让出土地的工厂单位或城郊的农村集体，一手公关城市规划部门取得许可，然后支付国家规定的少量土地出让金，就可以拿到开发土地。正是由于这其中的关系拿地、官商勾结、囤地暴富严重到了相当程度，这样有关政府部门才几经酝酿，排除了相当阻力，最后在2004年国家出台了开发土地出让一律要由政府收储，实行土地招、拍、挂的政策。由于土地拍卖的收益，自然进了地方政府的腰包，从而形成了和政府正常的收入即税收财政并列且日益膨胀的土地财政。
 　　现在对土地财政的批评，主要是说地方政府垄断了土地的一级市场开发权，因而阻碍了市场机制发挥土地供求平衡的调节作用。这里暗含着似乎只要不垄断，政府本身的土地财政也可以存在。应当说从开发商到学界的这个普遍认识其实并没有抓住土地财政的真正问题和要害。因为现世界各国都普遍存在土地严格的用途管制和规划管制，民间开发每一块新地，都要得到政府批准。从这个角度说，土地供给的源头可以说各国都有垄断性。与中国人口资源秉赋、人均可耕地和出口导向型赶超经济模式相近的日本、韩国，在上世纪下半叶他们各自的城市化加速期，无论是日本的民主政府还是韩国长时期中的军政府及民主转型后的新政权，都曾经一度完全垄断了土地一级市场的开发权，但并没有产生土地财政，相反却借助于土地增值的社会分享较好地解决了土地和住宅资源的公平分配、实现了在城市化高速发展阶段的住有所居问题，从而到上世纪末工业化实现、城市化完成（城市化率达到80%以上）时，社会收入分配的基尼系数均保持在0.3以下，几乎接近我国计划经济时代的水平，成为我们今天号称的社会主义市场经济几乎不可奢及的公平目标。可见什么是土地财政的真正问题，人们认识得并不很清楚。
 　　其实土地财政的真正危害是它严重扭曲了政府在市场经济中的功能和作用,并极大地推升了城市化的成本。政府本来是公共利益的服务者和守望者，但倒卖土地的财政却扭曲了政府角色，使之成为巧取豪夺国民主要是农民土地权利的生意人。从而丧失了政府执法的公正性和中立性。各种违法征地、野蛮拆迁、逼农民上楼都是这种行政权力在利益驱动下的必然产物。这种倒地财政还进一步产生了两个扭曲的结果：一方面，因为政府本身靠土地买卖差价牟取暴利，自己的获利从而征地价格的确定从来缺乏正当性和合理性，这必然激起政府与民众的对抗，推动被征地者要价攀比和城市化的成本迅速上升。另一方面，由于土地财政的绝对收益取决于卖地的数量和价格。这样地方政府又和接盘的房地产开发商形成了生物链上的利益依存关系。地方政府成了房地产价格高企的共谋者。地产暴利和金融倾斜造成了各行各业进军地产的产业空洞化，但由于楼价和土地价格直接影响地方政府的偿债能力和银行的资产安全，宏观经济政策在很大程度上被房地产市场绑架。
 　　因此很显然，倒地财政完全是政府行为的异化，现在也已经成为社会矛盾和官民冲突的一个焦点。可以说当今经济和社会发展的所有重大问题，如经济发展方式转变和结构转型，政府职能和收入结构转变，城市化与城乡统筹，土地、住房和收入分配，维稳与法治等等，都与土地制度密切相关。
 　　土地所有权之争的背后
 　　尽管人们对现行土地财政的抨击几乎众口一词，但是，不搞土地财政，土地权利如何归属？土地转用特别是农地开发的级差收益归谁？土地私有是解决问题的最终出路吗？人们则有很多分歧和盲点。
 　　按照我国现行法律规定，农村土地实行农民集体所有制。我国农民集体所有制来自1950年代不断升级的合作化运动。在1958年经历人民公社的共产风灾难后，虽然形式上还保持了人民公社，但实际上退到了生产小队的小集体，即所谓三级（公社、生产大队、生产队）所有，（生产）队为基础。1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》第二条规定，“人民公社的基本核算单位是生产队”。第二十一条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，并明确生产队所有的土地，非经县以上政府批准，任何人不得占用。可见当时土地集体所有的这个集体就是生产队。改革开放，搞了土地家庭承包，人民公社解散，恢复为乡，生产大队恢复为行政村，原先形式上的三级所有也不复存在。队为基础实际上变成了户为基础，但土地的权属问题并不明确。1987年的《中华人民共和国民法通则》有了重大改变，土地不再归生产队（村民组）所有，而是首次明确“集体所有土地依照法律属于村农民集体所有”，已经属于乡（镇）或村内组织的，也可以属于乡（镇）或村内组织农民集体所有。后来的法律包括现行的“土地管理法”、“物权法”大体均沿用了这一说法，即土地一般属于村集体所有，如已属于乡或村内村民小组等的，亦归其行使所有权。
 　　现在对土地集体所有的主要批评是说，这个集体到底是谁，无论是过去规定的生产队（即今天的村民组），还是现在规定的村集体，都是政府一句话，农民自己并无选择权和决策权。况且就是今天的所谓村所有，村对土地究竟有多大权利，还是由国家说了算。因此这种农民集体所有主体不清、名不符实。很多人主张干脆取消这种有名无实的形式。主张保留集体所有制的观点，主要是认为一方面集体所有阻滞了土地承包后的土地兼并和贫富分化，对传统小农经济向现代农业经济和组织过渡还具有一定的积极意义。另一方面，大规模农田水利等基础设施和农民的集体行动也需要有一个形式上的正式代表。农村村委会直选之后，村作为农民集体行动的协调人和代表，是一个现成的形式，又易于与既往的制度和法律形式衔接。因而废除土地的农民集体所有，弊大于利，属于多此一举。当然主张保留集体所有制形式的人也大都强调家庭承包的土地不仅要长久不变，而且需要进一步确权领证，强化农户的权利。这种观点认为，只要把农户永久的土地权利做实了，包括使用、出租流转以至今后条件成熟时的抵押、转让出售的权利都落实在农户身上了，农民的这个承包权就事实上与私有产权等价，这样集体所有的外壳并不是缺陷和障碍。
 　　在反对农村土地集体所有的意见中，又分为形式上似乎截然对立的两派。一派主张实行土地国有化。他们认为既然土地归属决策本来都是国家说了算，宣布土地国有就名符其实了。他们认为土地的集体所有具有不稳定性，实际上很难保证农民承包土地的永久不变。如果实行土地的国家所有，农户永用，由国家机关确权发证，权威性大大增强。这其实是用法律形式强化了农民个人永久性的排他使用权和各种土地权利。他们认为，农村土地国有的另一大好处是统一了城乡土地制度，使城乡居民的土地权利平等化。世界上实行土地国有的国家和地区，并没有影响土地产权的私人占有、流转和保护以及产权的有效性和市场效率。
 　　另有一些人就直接主张土地私有化。他们认为，既然大家都同意关键在于保护农民即农户的权利包括财产权，干脆实行土地私有是最有效、最直截了当和最可靠的保护。因为它脱去了所有外力强加的不必要的外衣。土地归农，农民自然会以最符合自己利益的方式去使用和处置它，根本不用外人去担心和操心。土地归农民是最彻底保护农民和尊重农民意愿的制度安排，也是为大多数国家所采纳和证明了的成功制度。唯一要克服的不过是意识形态的障碍和阻力。
 　　显然，从形式上看，主张维持土地集体所有、主张土地国有和土地私有的不同观点似乎是完全对立的。但从实质上考察，其实他们在主张确权强化和尊重农民家庭的土地财产权方面并无大的分别，只是出于不同角度甚或策略上的考虑，提出了不同的土地所有制形式，但基础都是给农户确权、保障农户实质性的土地占有权利。就主张把土地权利真正落到农户而言，他们主张的东西在本质上大体相同。由此可见，如果仅仅从土地所有权的名称去提出和争论问题，虽然争得好象很热闹，但恐怕并未真正抓住问题的症结。正如我们已经指出的，在农村土地的农业使用即农地农用方面，其实人们的分歧以及和现行政策的差距已经很小。农地农用是农民自种，还是流转给公司大户去种农民收租金，现在基本上都是农民的权利和意愿。以后农民不依赖农地也能生存、发展，农地可以抵押和永久出售也不会有太大分歧。强迫农民交出土地由别人去从事农业的情况，在农地流转中确实也还有，但肯定不是主流。农民一般总是在收租比自己种地有更好收益时才愿意流转。因此人们包括主张土地私有化的人关心的并不是农地由农民自己种还是租给或是卖给别人种的权利，而是土地转用即非农开发后的权利。如果自己种田只有300元净收益，流转给别人种可收上千元租金，甚至还可以住在家里帮别人种田打工赚工资，没有人会反对或反悔。但当最初流转出去或被征用的土地被人转手开发，一亩地变出几十万几百万暴利时，没有一个人的心态还会依旧平衡。因此现在几乎所有的土地纠纷和冲突都是从后者产生。所以，中国今天真正的矛盾和焦点不在农村土地实际上由农民家庭确权占有后，农地农用到底在形式叫个什么样的所有制名称，而是在工业化、城市化大潮下，农地非农用即农地开发（实际上也包括城市居民用地再开发时）的财产权利归属问题，正是在后一点上，真正的分歧和盲点才暴露出来。
 　　土地开发权与所有权的分离
 　　主张土地私有的许多人对土地开发的观点是鲜明的。他们认为，农地农用的市场价值很低，农地私有的一个关键就是农民自己要拥有土地开发权和收益权。如果农民自己不能决定土地的用途和开发，土地资本化和第三次土地改革就失去吸引力，土地私有也就在很大程度上失去了意义。主张土地集体所有或国有中的部分人也持有相同的观点，认为农民的土地应当与城市土地同地同权，农村集体土地不必经过政府批准或征用就可以开发并进入市场流通，和城市国有土地具有同等法律地位。不那么激进的多数人认为，土地的国家用途管制和规划管制还是需要的，因此，无论农村土地采取集体、国有或私有形式，农民肯定都不能自行随意改变土地用途和规划。但是，在符合城镇规划的情况下，城郊农民应当有权自己开发土地。国家征地应当严格限制为公益事业。所有非公益用地，农民或者可以在符合规划的情况下自行开发，或者由开发商与农民进行市场化谈判。当国家必须征地时，也应按土地的市场价值补偿。这一观点现在应当说已经成为相当普遍的共识，部分地也为政府所接受，是国家土地管理法下一步修改考虑的一个重要方向。
 　　显然，第一种观点即允许所有农民有权改变土地用途搞开发的主张不管听起来如何义正词严，但实际上完全脱离了当今世界的现实。因为即便在这些主张者求学的西方市场经济国家里，拥有私有土地的农民或农场主也没有这个权利和自由。其道理也很简单，土地是特殊商品，其开发利用具有极大的地理垄断性和环境外部性。除非国将不国，世界上没有任何一个国家会允许居民随意改变土地用途搞开发建设。更不用说即使允许所有农民均可自行开发土地，城郊农民可以一夜暴富，但远离城镇的乡村土地还是不会有什么市场价值，绝大多数农民仍然不能因此致富。因此需要认真研究的只是后一种意见，即处于现在和未来城镇规划区范围内的农民，是否应当自然享有自己土地开发的权利。
 　　从一般财产权的角度来说，你拥有一个物品的所有权，你自然也就拥有了开发利用乃至毁坏它的全部权利。土地开发权（land development rights）是指对土地进行非农开发利用的权利。所以不奇怪，工业化之前的农业社会，土地如何处置被定义为所有者的权利。不过，随着工业化和城市化的发展，土地非农使用的限制逐步被提上日程，各国均用立法形式将土地所有权与开发权相分离。只是在中国农业社会中人们传统地只重视土地所有权问题，而现在引进西方经济学概念的人又过份关注于土地私有权而遮蔽了自己的眼光，使得在城市化过程中真正重要和有决定意义的土地开发权问题，至今甚至没有进入公众的视野。政府则近水楼台，以社会和国有土地所有者代表的双重身份，顺手牵羊拿走了土地开发权。这是中国的城市化道路走偏方向，变成了全国性的强制拆迁和只有土地而无人口的城市化的根源所在。当今中国工人阶级也是城市化的主体——中国几亿农民工及其几亿留守家属子女之所以落入今天这样无助弱势的地位，也正是工业化城市化过程中土地开发权不公正分配的直接结果。而所有主张尊重农民土地其实只是城郊农民土地入市同等权利的呼声，无论在表面上显得如何公允，实际上只是在为5% 被动城市化的城郊农民在说话，而有意无意忽略和抹杀了占95% 的中国农民工及其家属这个城市化主力军的权利。他们没有想到，如果仅仅给与城郊农民以土地开发权的特惠而剥夺占人口绝大多数农民的土地开发权，这只会造成更大的社会不公正和贫富分化。就如现在城郊农民土地上的小产权房之所以廉价，正是源于其在现行政策下的不合法性。如果明天宣布城郊农民拥有土地开发权，小产权房全部合法化，市场规律决定了城郊土地和房屋会在一夜间跳升至市场均衡价。这样占全国人口多数的已经和将要进入城市的外来移居者会落入更加困难和不平等的境地。
 　　这样我们就触击到全部问题的症结：在工业化和城市化时代，世界各国土地的所有权与开发权已经普遍分离。土地财产权包括私有产权并不等同于土地的开发权。由于许多人没有土地开发权的概念，或者有意无意地把土地所有权与开发权混为一谈，这样，他们全力关注和争辩的土地所有权就不免往往流于问题的表面，而他们真正想争的并非农地农用的私有权，而是农地转用的开发权。因此，城市化转型的中国面临的真正问题与其说是土地所有权的形式，不如说是土地开发权的归属和分配。因为如果土地所有者并不自然拥有自己土地的开发权，那么土地开发权归谁所有？它在当今发达的市场经济国家中是如何界定和分配的？土地开发权的不同分配方式是如何使一些后发国家跳过或跌入了中等收入陷阱？中国迄今又是在如何和依据什么规则在分配并产生了怎样的经济和社会结果？更进一步，我们是否还能亡羊补牢，矫正土地开发权的随意剥夺和错误分配给中国房地产市场乃至整个财产和收入分配带来的混乱？