爱思想 | 郑永年：中国党内民主向何处去？

郑永年：中国党内民主向何处去？

进入专题： 党内民主    ● 郑永年 （进入专栏）  
    五年前，中共十七大提出了中国政治民主化的一个公式，即要以党内民主引导人民民主。这里所说的“人民民主”就是一般学术界所说的社会民主。这里有两点必须加以注意。第一，从发展的过程来说，党内民主是一个自上而下的过程，而社会民主是一个自下而上的过程。第二，党内民主，顾名思义，局限于党内，属于精英民主，而社会民主是针对整个社会而言的，是大众民主。
    党内民主引导人民民主或者说以精英民主领先大众民主这一过程基本上吻合民主发展的历史和实践逻辑。大多数发达国家的民主历史也是如此。民主在西方最先产生和发展，但在两百多年的民主历史上，大部分时间实践的是精英民主，大众民主只是仅半个多世纪的事情。西方早期，对选举和被选举的权利有很多的限制，民主局限于少数社会群体。马克思把西方民主称为“资产阶级的民主”并不是说掌握政治权力的人都是资本家，而是说，政权代表的是资产阶级的利益。西方早期的民主基本上是传统政治阶层（例如贵族）和资本阶级分享政权。而“一人一票”的大众民主是后期才产生和发展起来的，在第一和第二次世界大战期间得到了快速的发展，二战之后得到普及。例如美国，尽管是西方民主的象征，但直到上世纪六、七十年代美国的黑人民权运动才为少数族群争取到了政治权力，使得美国进入大众民主政治阶段。当然，即使是在大众民主时代，并不是说不是精英政治了。究其本质来说，任何政治都是精英政治。大众民主时代，对统治精英来说，他们的社会阶级（或者阶层）基础从原来的少数扩大到所有合格选民；对大众来说，他们获得了参与国家政治过程的权利。
    所有政治都是政治精英之间的互动，所以他们之间的妥协非常重要。在民主产生之前，一旦政治精英之间发生利益冲突，不能妥协，政治往往表现为暴力。即使传统上的王权制度也是如此。尽管王权基于个人和家族，但家族内部的政治斗争也经常表现为暴力。而对于要争取“改朝换代”的社会力量来说，这个过程只能通过暴力来完成。
    从这个意义上看，民主是一大进步，它使得政治精英之间的互动变得文明起来。民主的本质就是妥协，政治精英通过民主的机制而得以妥协。再者，因为不同的政治精英代表的是不同的利益，精英之间的竞争不仅仅是各种社会利益的竞争，而且他们之间的妥协也表示着不同社会利益之间的妥协。
    所以，历史地看，中国“党内民主引导人民民主”的提法具有相当的历史理性。
    
    自下而上的民主有负面政治效应
    
    更为重要的是，这一提法也吻合了中国政治的现实。自下而上的社会民主非常有必要，在中国也已经实行了数十年了，但从实践层面看，社会民主已经遇到了极大的困难。第一，社会民主往往缺少法律基础。以乡镇选举为例，到现在为止还不具备法律地位，只是在“试点”的基础上说才具有“合法性”。乡镇一级的直接选举的“试点”各地都有，但如果不修改法律，直接选举很难扩展到全国范围，成为一种新的制度。第二，自下而上的民主有其本身的负面政治效应。这种民主很容易导致合法性下移，即下级政府的合法性远较上一级政府高。在中国，它还会影响到另外一个重要的方面，即党政关系。如果政府官员是选举出来的，而党的干部则不是，那么就会产生严重的党政冲突。尽管村现在已经不是一级政府，但村里面党和村民委员会（政）之间的冲突就很能说明这个问题。村民委员会是选举出来的，而党支部则不是。这样，两者的冲突很难避免。第三，自下而上的社会民主容易导致政治体系的过度分散。当政治合法性下移的时候，地方就有了很强大的理由来抵御中央政府。在一些极端的场合，地方民主甚至可以导致国家的分裂。美国从早期极为分散的邦联体制过渡到权力集中的联邦制就是为了维持国家的统一。中国上世纪三十年代的“地方自治”和“联省自治”尽管从中央地方关系的角度来说相当民主，但国家的统一就成为大问题。
    上述所有这些因素都在阻碍着中国社会民主的顺利发展。那么多年里，从制度上说，可以说没有多大的进展。这些年来，中国的社会民主可以说是处于一个“巩固阶段”。例如在村一级，这些年主要围绕着党支部、村民委员会和经济组织之间的关系、大姓家属和小姓家属之间的关系、本地人和外来人口的关系等等在进行调整和制度创新。这个巩固阶段非常必要。在早期，很多人相信选举制度的引入会导致农村基层自治制度的确立。但实际情况并非如此。基层的问题并非仅仅是选举问题，单纯的选举产生不了一个健全的治理结构。
    在社会民主遇到了极大困难的同时党内民主则显现出其紧迫感。在邓小平最后一代“强人政治”过去之后，党内的政治生态发生了急剧的变化。主要表现在两个相关的方面。首先是领导人的产生方式。在强人政治时代，领导层由单纯的任命方式产生，党内竞争无从谈起。强人政治之后，政治竞争变得不可避免，也就是说，领导人的产生方式必须变化，从任命过渡到竞争，而制度化的竞争就是民主之本质。第二，强人政治之后，领导方式也必须发生变化。在强人政治时代，尽管也强调“民主集中制”，但很难制度化。只要有强人政治，不管怎样强调党内民主，最后还是强人说了算。强人政治之后，集体领导才有了可能。“集体领导”不可避免成为权力顶层的运作方式。
    今天，中共十八大即将来临，外界对党内民主的关注也越来越甚。很多人都在问，十八大在党内民主方面会取得多大的进步？全球媒体都从各个角度、各种信息来源猜想着这方面尽可能的细微的变化。不过，实际上，五年前的中共十七大已经进行了比较大幅度的党内民主实践，十八大的进步必然会基于十七大的实践之上。因此，了解十七大的党内民主过程有助于人们洞察十八大的可能进展。
    2007年十七大一结束，10月23日，官方新华社发表了一篇题为“为了党和国家兴旺发达、长治久安：党的新一届中央领导机构产生纪实”的报道。因为这篇报道透露了当时党内民主的实际情况，这里非常有必要加以部分详细引述。报道是这样的：
    “这是一张橘红色的民主推荐票。票页正面写着‘可新提名为十七届中央政治局组成人员预备人选的民主推荐票’。 打开推荐票，是一个按姓氏笔画排列的近200人的名单，他们都是符合中央确定的可新提名为十七届中央政治局组成人员预备人选条件的63周岁以下正部长级干部和军队正大军区职干部，供与会同志推荐时参考。2007年6月25日，下午3时，党中央在北京召开党员领导干部会议，就可新提名为中央政治局组成人员预备人选进行民主推荐。参加会议的十六届中央委员、候补中央委员和有关负责同志400余人，每人都领到了一张这样的推荐票。中共中央总书记胡锦涛亲自主持会议，并代表中央提出了可新提名为中央政治局组成人员预备人选的条件。
    胡锦涛总书记强调，邓小平同志曾经说过：‘中国问题的关键在于共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山。’胡锦涛指出，党中央决定进行这次民主推荐意义重大。这样做，有利于选准选好优秀人才。我们党是一个拥有7000多万党员的大党，在一个十几亿人口的大国执政，肩膀上的担子重、责任大，必须组成一个政治坚定、奋发有为的中央政治局。同时，这次组成的中央政治局，不仅要能够胜任领导党的十七大以后党和国家工作的需要，而且还要从适应党和国家事业长远发展的需要考虑，充实一些德才兼备、年富力强的优秀人才，让他们在工作实践中早受锻炼、加快成长，以保证党和国家事业后继有人。
    为搞好可新提名为中央政治局组成人员预备人选民主推荐工作，中央政治局常委会和中央政治局先后召开会议，认真审议工作方案，研究确定推荐工作原则、推荐人选条件和结构要求以及参加推荐人员的范围。民主推荐之后，党中央就新一届中央领导机构的组成方案反复进行酝酿，多次听取意见。在此基础上，根据民主推荐结果、组织考察情况、本人廉洁自律情况和班子结构需要，提出了新一届中央领导机构人选建议名单。
    2007年9月27日，中央政治局常委会研究同意了新一届中央领导机构人选建议名单。10月8日，中央政治局会议审议通过了这份名单，决定提请党的十七届一中全会和中央纪委第一次全体会议分别进行选举、通过、决定。10月21日，党的十七大选举产生了第十七届中央委员会和中央纪律检查委员会。10月22日，党的第十七届中央委员会召开第一次全体会议，选举产生了新一届中央领导机构。”
    ——这个报道透露出几个重要的信息。首先，中共的党内民主在强人政治之后，一直在有计划地进行，并且至少从十六大开始，党内民主加速。第二，党内民主的制度重点在于确立党内“票决”程序，也就是党内选举程序的制度化。第三，就被选举的领导层来说，党内民主的重点在于选举政治局，尤其是政治局常委。这是中国政治权力核心。第四，党内民主还必须考量到培养新的接班人。就是说，下一代领导人的核心人物必须由这一届领导人来选拔和培养，以保证政治的稳定、政策的连续性和政策执行的能力。
    实际上，1987年召开的中共十三大就在党内民主方面有了大胆的实践，即引入了政治局的差额选举。当时被人们称为保守派的邓力群落选，而邓力群也接受这一事实。这表明，党内选举是有好处的。不管如何，人们必须接受票选的结果。从党内民主的规模和程序确立来说，十七大的党内民主显然有了很大的进步。
    
    党内民主必须超越票决制度概念
    
    那么，党内民主的下一步是什么呢？除了票决程序的进一步制度化和透明化，还能够做什么呢？
    票决和票决的程序很重要，这一点在所有的民主和选举理论中已经说得非常清楚。不过，党内民主要深化，必须超越票决制度的概念。也就是说，党内民主不仅仅是票决制度。票决只是一种工具，即产生领导人的工具。但党内民主不仅仅是要选人，更重要的是要选政策。领导人很重要，票决就是要选拔或者选举有能力的人。政策更为重要，候选人的政策意向和其执行能力极为关键。从理想层面来说，民主竞争是不同政策之间的竞争，而非人的竞争。人的竞争主要是关乎特定的候选人有没有能力来实施其政策。
    无论从对人的选举还是政策的实施，中国的党内民主还有巨大的发展空间。民主作为一种治理结构，不仅仅是选举。如果仅仅侧重于选举，民主会导致无穷的负面问题。如果光强调选举，那么党内民主最后可能会演变成庸人政治，那些能够讨好政治同仁、官僚同仁的候选人必然受到欢迎，而那些真正能够做些事情，但要得罪很多人的利益的人则会处于非常不利的地位。从各国民主实践来看，民主经常显现出其极端保守性，也就是说，民主往往成为各种利益维持现状的工具。各种利益推选出最保守的候选人来维持现存利益格局。而这是目前的中国所必需避免的。中国需要的是改革和进取，而不是维持现状。或者说，一种意在维持现状的党内民主不是人们所期望的；相反，党内民主是要产生一个有能力改变现状的领导集体。
    在另一端，如果光强调选举，党内民主也容易出现民粹主义的倾向。民粹主义会在两种情况下发生。一种是因为党内民主产生了过多的互相制衡，领导层的改革进取变得不可能，那么一些领导人可以采取面向人民的办法，通过获取人民的支持来引入变化。这种做法很容易造成民粹主义。第二种情况是一些领导人以所谓的“民意”来求得其个人政治资本，而忽视地方的长远利益和国家的整体利益。在一些地方，这种现象已经相当明显。
    要减少和控制庸人政治和民粹政治，党内的政策辩论变得非常重要。庸人政治和民粹政治往往是一体的，庸俗政治人物不能用有效的政策来获得政治支持和合法性，就诉诸于讨好其他官员、讨好社会的短期利益的方法。党内政策辩论因此必须注意到政策的可持续性。在任期制下，很多领导人都倾向于追求眼前和短期利益，而忽视社会的长远利益。同时，政策辩论也需要具有公开性，让老百姓知道领导人要做什么。党内政策辩论实际上可以成为党内民主和社会民主的关联点。
    党内民主还有一个非常重要的领域就是领导结构的顶层设计问题，也就是一些人所说的“顶顶层”设计。例如，近年来，人们越来越注意到政治局常委的规模问题。政治局常委扩大和党内民主有关，但过大了就很难产生效率和明确的政治责任。任何政治制度下，政治责任是最重要的。常委过大，权力就会过度分散，不能有效协调，政治责任就会变得不明确。怎么办？如果规模不能缩小，那么可以引入委员会制度，根据功能成立几个委员会，常委不仅要有分工，更要交叉任职，以形成全局观和责任。
    无论就中国文化还是具体政治现实来说，党内民主引导社会民主必然是中国民主化的一个大方向。同时从实践来看，中国也在形成一种统合中国传统的“贤人政治”(meritocracy)和西方的民主政治(democracy)的制度。贤人政治就是选拔，而民主政治就是选举，中国在把两者结合起来。就整个社会来说，党内民主就是做好选拔。从长远来看，党内民主就是要选拔出一个好的候选人群体，然后再交给社会进行选举，从而实现社会民主。如果党内民主不能结合社会民主，选举就会成为精英之间互相投票的封闭政治游戏，民主就会演变成一种极其保守的机制。很显然，从党内民主的发展、巩固和完善，再到党内民主与社会民主的结合，中国还有很长的路要走。不过，这个方向非常有助于中国探索一条能够超越西方单纯强调票决的选举民主的民主化道路。
    
    作者为新加坡国立大学东亚所所长
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