爱思想 | 杨天石：1946年的政协会议为什么功败垂成——围绕《宪草修改原则》的争论考察

　　1946年1月，国民党、共产党、民主同盟、青年党和社会贤达的代表38人聚会重庆，签订《关于政府组织问题的协议》、《和平建国纲领》、《关于国民大会的协议》、《关于宪草问题的协议》、《关于军事问题的协议》等五项协议，和平有望，民主有望，国家统一有望。但是，会议刚刚闭幕，协议墨迹未干，争议即起，终于导致政协会议的成果破局，功败于垂成之际。

　　何以然？问题出在刚刚通过的《关于宪草问题的协议》，特别是其中的《宪草修改原则》。

　　一、对孙科参与制订《宪草修改原则》，蒋介石前骂后赞

　　1932年12月，国民党召开第四届三中全会，提议起草宪法，召开国民大会，用以结束党治，还政于民。会议提出二十五条原则，交由立法院起草宪法。1936年，立法院成立宪法起草委员会，孙科任委员长，主持制订《中华民国宪法草案》，共8 章147 条。由于该草案公布于1936年5月5日，通称《五五宪草》。按程序，它本应交由国民大会审议通过，但是，由于第二年即爆发抗日战争，国民大会虽已选出代表却无法召开，因此，这一部《宪草》也就始终是“草稿”。

　　《五五宪草》的核心是“党国一体，总统集权”。公布之后，各方多有意见。1946年政治协商会议期间，成立宪草组，专门讨论其修订问题。该组成员共10人。国民党代表为孙科、邵力子，中共代表为吴玉章、周恩来，民盟代表为罗隆基、章伯钧，青年党代表为陈启天、常乃德，无党派代表为傅斯年、郭沫若。召集人为傅斯年和陈启天。其中的主要人物是当时代表民盟的张君劢。政协开幕时，张君劢正在欧洲考察。1月17日抵达重庆时，政协会已经开过7天，他热衷宪法，随即选择参加宪草组，发挥了关键作用。

　　宪草组的主要成果是决定成立宪草审议委员会，提出了12条《宪草修改原则》。蒋介石初时没有留意，及至政协闭幕当天，才开始审读，阅后大惊，认为《宪草修改原则》整个推翻了孙中山的五权宪法、《建国大纲》、中国国民党党纲以及《五五宪草》。当日，蒋介石日记云：

　　审阅协商会所商定之宪法草案审议会之组织与宪法原则案，不禁骇异莫名。余初以为《五五宪草》是阿科自身所主持，其加入宪草组必力争其主张，为本党负责，保持总理对宪法与《建国大纲》一贯之立场也。不料其协议结果，所有本党党纲与总理主张以及其《五五宪草》全部在根本上整个推翻，重新换取一套不三不四、道听途说，而彼即引以为是，竟订定此一违反总理革命之原则，真使人啼笑皆非，欲哭无泪矣，为之奈何！

　　“阿科”，即孙科。召开政治协商会议时，蒋介石命孙科代表国民党参加宪草组，本意是要他坚持此前《五五宪草》的基本原则，但是，不料孙科却搞出了这样一个“不三不四”，让蒋介石“啼笑皆非，欲哭无泪”的《宪草修改原则》，蒋介石非常痛心。他本来准备在国民政府改选时推孙科为主席，自己“减少职责”，准备“逐渐退休”，现在觉得不行了，只能自己继续奋斗。2月2日，蒋介石在《上周反省录》中写道：

　　本周最大之苦痛乃为协商会宪草组宪草原则之擅自规定，而并不请示，亦不提常会征询意见，益觉孙科之荒唐糊涂，易受人欺诈而不可以托事。余本决心国府改组时推定出任主席，使余克减少职责，以为逐渐退休之计。今乃深悟其决非其可为党为国之一人，皆不能不继续奋斗也。

　　从这则日记可见蒋介石当时所受刺激之深。

　　然而，时光不过流逝了10个月，到了当年12月21 日，蒋介石却改变态度，转而感激参加政协宪草组的孙科和邵力子，赞扬二人在年初参加修订的《宪草修改原则》很好。日记云：

　　尝思今春孙、邵与中共等擅订宪法原则，一般同志皆认为有意卖党召侮，违反遗教，藉外制内之卑劣手段，不可庶宥。然迄今回忆，若非当时修正《五五宪草》，如其原则一仍其旧，则不仅为中共所诋毁，即各国更认为国民政府真欲制成法西斯宪法，为世疑惧。为害之大，无可比拟，今日制宪之原则，实有得当时之修改也。

　　前骂后赞，蒋介石何以有此180度的巨大变化？

　　二、《宪草修改原则》与《五五宪草》的比较

　　政协通过的《宪草修改原则》和《五五宪草》确有巨大的差异。在于：

　　1.将有形的国民大会，改为无形的国民大会。1921年3月20日，孙中山在《五权宪法》一文中提出“国民代表每县一人”。1924年，孙中山在《建国大纲》中提出：“每县推举国民代表一名，以组织代表会，参与中央政事”；“全国有过半数省份达到宪政开始时期，召开国民大会，决定并颁布宪法”；“宪法颁布之后，中央统治权归于国民大会”。以上条文说明，孙中山主张召开有形的国民大会：即由国民推举代表，召开国民大会，其任务是制订宪法。《五五宪草》承继孙中山的主张，有专章论列“国民大会”，其第27条规定“每县市及其同等地区各选出代表一人”，这一条和孙中山的主张完全一致，其他规定则是对“国民大会”的细化，如：国民代表任期6年，国民大会每三年由总统召集一次，会期一月等。

　　《宪草修改原则》提出：“全国选民行使四权，名之曰国民大会。”这就是说，不必推举国民大会代表，也不必实际召开国民代表大会，只要全国选民行使选举、罢免、创制、复决等“四权”，就是“国民大会”。这样，国民大会就“无形”了。

　　2.将总统“虚位化”，使总统丧失“统率”行政院、立法院、司法院、监察院、考试院等五院的权力。孙中山是主张实行总统制的。早在辛亥革命成立南京临时政府成立前夕，孙中山就和宋教仁有过辩论。宋教仁主张内阁制，而孙中山主张总统制。后来孙中山在《建国大纲》中规定：“宪法未颁布前，各院长皆归总统任免而督率之。”这就是说，在宪法未颁布之前，实行“总统制”。至于宪法颁布之后，其关系如何，孙中山没有说明。《五五宪草》承继《建国大纲》的思想，规定总统为国家元首，有统率海陆空军，公布法律、发布命令，行使宣战、媾和、缔约，宣布戒严解严，行使大赦，任免文武官员等权力。在《行政院》一节，规定行政院院长、副院长、政务委员、各部部长，各委员会委员长，均由总统任命，对总统负责。此外，总统可以任命司法院正副院长、考试院正副院长。这就将孙中山总统“统率”五院的思想扩展到宪法颁布之后了。

　　《宪草修改原则》规定，行政院长由总统提名，经立法院同意任命。行政院对立法院负责。这就是说，总统个人不经立法院同意，不能单独决定行政院长人选；总统没有领导（督率）行政院长的权力；行政院只对立法院负责，而不必对总统负责。

　　3.行政院对立法院负责，彼此制衡。孙中山未就行政院与立法院之间的关系发表意见。《宪草修改原则》提出：“行政院为国家最高行政机关”，“立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举之，其职权相当于各民主国家之议会”。在彼此的关系上，《宪草修改原则》提出：如立法院对行政院不信任时，行政院或辞职，或提请总统解散立法院。根据这一方案，立法委员由选民直选，组成代表民意的最高立法机关，它和“国家最高行政机关”的行政院相互制衡。它可以对行政院表示“不信任”，要求其“辞职”；反之，行政院也可以要求总统解散立法院。

　　4.中央与地方取“均权主义”。孙中山在《建国大纲》中提出：“中央与省采取均权制度。”《宪草修改原则》规定：“省为地方自治之最高单位”，“省与中央权限之划分依照均权主义规定”，“省长民选”，“省得制定省宪，但不得与国宪抵触”。

　　5.人民自由不受限制。《宪草修改原则》提出：“凡民主国家人民应享受之自由及权利，均应受宪法之保障”，“如用法律规定，须出之于保障自由之精神，非以限制为目的”，“聚居于一定地方之少数民族，应保障其自治权”。

　　6.军队应“超出于个人、地方及党派关系以外”。

　　从以上六点，特别是前三点差异可以看出，《五五宪草》采取“总统制”。总统既是国家元首，又是行政首长，既具有最高的尊荣，又具有庞大的权力。他只对国民大会负责，由国民大会选举或罢免。任期为六年，连选得连任一次。而《宪草修改原则》则采取“内阁制”，总统虽有最高的尊荣，但没有多少实际权力。国家的实际权力掌握在行政院院长手中，而行政院只对立法院负责，与立法院形成相互制衡的关系。立法院可以对行政院表示不信任，行政院可以要求总统解散立法院。在这里，没有最高权力和绝对权力，所有权力都处于制衡的网络中。

　　总统制的优点是行政权力高度集中，运作效率充分发挥，但是，易于形成个人专权，甚至独裁的局面。南京国民政府成立以后，在国民党“一党专政”的基础上迅速形成蒋介石的个人的专权与独裁，引起广泛不满。从人类的历史长河考察，凡自以为是、自以为完全正确、绝对正确的统治者大都喜欢集权，不喜欢自己的主张、政策受到其他人、其他机构、社会力量的反对、牵制和干扰。早在1934年，蒋介石就曾在日记中表示：“五院制乃总统集权制之下方得实行，否则未得五权分立之效，而反生五院斗争之端；未得五权互助相成之效，而反生五院牵制纠纷之病。”《五五宪草》乃是蒋介石的“总统集权制”这一主张在法律上的体现。显然，《宪草修改原则》的提出正是为了消除蒋介石的个人专权与独裁，它所反映的是中共和民盟等在野党派的愿望。政协会议期间，中共和民盟结成紧密的统一战线，相互支持，密切合作。罗隆基回忆说：“关于宪法修改原则问题，共产党同民盟双方的代表每天的晚间总是聚在一起来共同讨论的。那12条宪草修改原则，就是共同讨论的结果。”

　　宪草组共开会四次。孙科最初坚持《五五宪草》的各项原则。1月19日，政协会议召开第9次会议，他代表国民党说明《五五宪草》，仍采取维护立场，但他在抗战时期是国民党中的民主派，对蒋介石的专制、独裁不满，多次受到蒋介石的批评，甚至当面训斥，在宪草组的讨论中，孙科逐渐支持中共和民盟等在野党派的主张。他对是否要遵奉孙中山的“遗教”，也持比较灵活的态度，认为“先总理”的话不一定都对，不必句句照办。

　　《宪草修改原则》的主要炮制者是张君劢。他认为，孙中山的“五权宪法”是“各国制度杂凑而成”，并不高明，二十年来推行的结果，也众所共见，但是“五权名目，国民党一定不肯放弃”，所以他的策略是照旧采用其“名目”，而偷换其内容，使之具有反蒋、反专权、反独裁的性质。关于此点，梁漱溟回忆说：

　　张君劢根据孙中山直接民权的学说批评“五五”宪草的国民大会制只是间接民权，而非直接民权，所以他主张应把国民大会化有形为无形，公民投票运用四权（选举、罢免、创制、复决）就是国民大会，不必另开国民大会。这样就把妨碍英美式宪政体制的东西去掉。此外，张君劢主张监察院作为英国式的上议院，把立法院作为英国式的下议院，而把行政院作为英国式的内阁；行政院须对立法院负责，立法院对行政院可以有不信任投票，推翻内阁，另组新阁；行政院如有自信，也可以拒绝立法院的不信任而把它解散，实行大选，产生新的立法院。一方有不信任内阁之权，一方有解散议会之权。张君劢就这样用偷梁换柱的巧手段，保全五权宪法之名，运入英美宪政之实。但这样一个宪法是最不利于蒋介石的。因为蒋介石只能摆在最高位置，只能做总统而不能做行政院长，没有实权了。就是降格做行政院长吧，也随时有倒阁的危险，很不稳呀！这样的宪法对执政党最为不利而有利于在野党。所以张君劢这种设计，在野各方面莫不欣然色喜，一致赞成；尤其是周恩来简直是佩服之至，如获至宝。还有，宪草原则十二条还规定各省得制定省宪，更是不利于国民党而有利于共产党，因为共产党这时已经控制了好些省区。能够制定省宪，在政治上岂不更有做法。这种宪草原则在野各方面既完全同意，而尤其难得的是“五五”宪草的主持人孙科（孙中山先生的儿子）竟放弃他父亲一生奔走呼号的五权宪法实质而点头承认了张君劢的设计（孙科蓄意自己来任行政院长），国民党其余代表亦无人反对。宪草小组会不过开过四次，这篇巧妙文章便得庆成功了。

　　梁漱溟的这段回忆很好地说明了《宪草修改原则》的产生经过。它是抗战胜利后中共、民盟和国民党斗争的产物。表面上看，是中国国家政体模式采用“总统制”还是采用“内阁制”的分歧，而实际上，具有民主和专制、独裁斗争的意义，有明显的针对性。关于此，当时在中国调解国共矛盾的美国特使马歇尔说：“中共及民盟又欲国府主席之权愈小愈好，且实行权力制衡制度，如美国之所为；地方之分权与三权之鼎立，亦皆如美国。”这段话的第一句道出了中共和民盟的用心所在，其他各句则承认《宪草修该原则》符合美国民主。

　　1月27日，周恩来和陆定一飞返延安，(点击此处阅读下一页)