这两天，网络上铺天盖地热议的《西安市卫生健康委员会关于西安高新医院和西安国际医学中心医院处理情况的通告》（以下简称《通告》），对两家民营医院做出了“停业整顿三个月”的处罚。我看到微信群里纷纷转发此案信息，也有多位朋友直接转给我，总体来说，大家纷纷一边倒谴责西安市卫健委的《通告》顾此失彼，处罚过度，尤其是在西安市封城期间“缺医少药”的情况下，惘顾民众需求，竟然对两家大型三甲医院处以停业整顿三个月！
我在网上检索了西安市卫健委的这个《通告》，并截图为证。浏览审查其基本内容，该《通告》名为广而告之的《通告》，实为《行政处罚法》上具有具体指向的行政处罚决定。《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”以《行政政处罚法》观之，该行政处罚决定存在以下问题：
一、西安市卫健委行政处罚决定没有行政违法基本事实的认定。决定开头有如下描述：本轮疫情发生后，西安高新医院、西安国际医学中心医院未能将“人民至上，生命至上”贯彻落实到医疗救治工作中，责任意识淡薄，未能履行救死扶伤职责，未落实首诊负责和急危重症患者抢救等医疗质量管理核心制度，导致延误急危患者抢救和诊治，引发社会舆论广泛关注，社会影响恶劣。从法律角度看，上述描述记载不是基本事实认定，而更像行政处罚决定的理由。
二、该行政处罚决定没有具体引用行政法律、法规。从行政处罚决定文本看，自始至终没有引用相关行政法律、法规，行政处罚决定没有法律依据。依照依法行政的基本常识，应该适用相关行政法律、法规，具体应该有《行政处罚法》的相关规定，但是通告中并没有。
三、即使该通告确是行政处罚决定，那也违反了行政法上的比例原则。西安市卫健委行政处罚决定结果是：西安高新医院、西安国际医学中心医院停业整顿3个月等等。比例原则是行政法上一项重要的基本原则，包含适当性、必要性和狭义比例原则三个子原则。比例原则是指行政机关作出行政处罚决定时除了有法律依据这一前提外，还必须选择侵害最小的方式进行。《行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”
众网友对该行政处罚决定中的“停业整顿三个月”一边倒的批评谴责，其心情是可以理解的。目前在西安市封城期间“缺医少药”的情况下，依然处罚“停业整顿三个月”，严重违反了比例原则，这种顾此失彼的行政处罚决定使得封城之下的西安市疫情防控及其危重病人入院就医治疗等方面雪上加霜！令人极其费解。
四、该行政处罚决定没有调查、取证、询问等行政处罚程序性记载，涉嫌程序违法。
五、没有告知行政处罚的救济途经。《行政处罚法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该行政处罚决定没有载明告知行政相对人“有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
综上而言，这是一个典型的具有行政法上权利与义务内容的可诉的行政行为！从行政法学基本原理分析，一个合法的行政行为，必须具有以下要件：
1、行政行为的主体合法；
2、行政行为应当符合行政主体的权限范围；
3、行政行为的内容应当合法、适当；
4、行政行为应当符合法定程序。
比照合法行政行为的要件，全面审查西安市卫健委的行政处罚决定，作为医疗卫生主管机关的西安市卫健委，其行政处罚主体和处罚权限应该是没有什么问题的，焦点主要是行政行为的内容是否合法、适当和行政行为是否符合法定程序这两项。
行政行为的内容是否合法、适当，这是审查行政行为的关键所在。它又包括三个方面：1、行政行为的事实依据，即行政处罚决定的基本事实认定；2、行政行为的法律依据，即行政处罚决定的法律依据，是依据前面的行政违法事实对应适用的法律规范，包括行政法律、法规；3、行政行为是否符合比例原则，即行政处罚具体每一项决定是否适当、合理？
行政行为是否符合法定程序，也是行政行为是否合法的必备条件，需要依法审查。
这里，特别要注意“责令停业整顿三个月”这个关键词。“责令停产停业”是《行政处罚法》规定的比较严厉的行政处罚措施，是行政机关强制命令行政违法行为人暂时或者永久地停止生产经营和其他业务活动的行政制裁方法。责令停产停业一般适用于下列违法行为：
1、生产经营者实施了比较严重的违法行为，其行为后果比较严重；
2、从事加工、生产与人们的生命健康密切相关（如药品、食品、保健品等）的已经或可能威胁人们的生命健康的商品，或者出版发行对人们的精神生活产生不良影响的出版物、音像制品等违法行为。
责令停产停业一般常附有限期整顿的要求，如果受罚企业、医院在限期内纠正了违法行为，可以恢复生产、营业。
但是，作为正在经营治疗的两家医院，有先进的疗医技术和治疗设备，有几千张入院治疗的床位及其就医患者，即使有拒诊就医的严重违法事实，也不能涉及整个医院的就诊和住院治疗。事实上，拒诊就医仅仅是急诊科室，不涉及住院治疗的医院广大部分。不能以点带面，拿急诊科室问题以偏概全认定整个医院存在问题，需要“停业整顿三个月”。如果非要行政处罚“停业整顿三个月”，才是未能将“人民至上，生命至上”贯彻落实到医疗救治工作中，是行政机关推卸责任，行政服务意识淡薄的具体表现。
综上所述，西安市卫健委的行政处罚决定，无论行政违法事实的认定、行政处罚的法律依据、是否符合比例原则、行政处罚程序是否合法等等方面，均存在显而易见的诸多问题，作为行政处罚相对人的两家医院可以依法提起行政复议或者行政诉讼；作为与行政处罚结果有利害关系的住院治疗患者，也可以利害关系人提起行政复议或者行政诉讼。
从目前获得的信息看，西安高新医院和国际医学中心两家医院已经“诚恳接受”西安市卫健委的行政处理意见，并向社会公众深深致歉。这两家医院是不会也是不敢提起行政复议或者行政诉讼的。但在这两家医院住院治疗的患者作为利害关系人还是可以依法提起行政复议或者行政诉讼的。无论行政复议或者行政诉讼与否，都不影响广大市民对这一社会公共事件的热议。这是人民群众对行政机关行政行为法律监督的应有之义。
此轮突如其来的新冠疫情，使得1300万人口的古城西安手足无措，尽管一些疫情防控措施时不时出现这样或者那样问题，但是西安市疫情防控工作的主流市民是认可的，也是大力支持积极配合的。但是，出现一些问题甚至是“社会舆论广泛关注、社会影响恶劣”的问题，也不能矫枉过正，其中原委是多方面的，比如被处罚的高新医院、西安国际医学中心的拒收就医，不仅仅是两家医院的事情，也有公立医院直接电话拒收就医的情形，还有疫情防控就医政策方面的问题，制定封城下的就医政策没有考虑特殊危重病人就医等情况，有关制定政策的行政机关应当承担政策上相关责任，从而应当减轻涉事医院行政处罚的责任，但却一味的把板子打倒这两家私立医院的屁股上，特别是在疫情封城中依然“缺医少药”的情况下，作出停业整顿三个月的行政处罚决定，令人极其费解，简直岂有此理！
在此最后一句话，作为一名法律工作者和封城之下的市民，请西安市卫健委重新审查一下所做出的行政处罚决定——《通告》，依法自行纠错，不要错失良机！
2022.1.14 深夜于曲江
