浮山县委办公楼内，县委宣传部机构改革“一对多”展示图。（南方周末记者李桂 / 图）
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各县存在一定自主空间。按照第一批试点县的改革经验，司法局一般保留为正科级单位，信访局保留为副科级单位。但对A县而言，信访工作难度更大一些，所以把信访局的级别调整成正科，司法局调整成副科。
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“这样一种横向的合并，没有解决纵向的问题，上下就不对口了。” 复旦大学教授竺乾威认为，“这也是前面几个地区改革失败的一个很重要的原因。”山西的改革，引起了外省市的关注。迄今已有青海、内蒙古、湖南等地派出专人到山西调研，学习小县的改革经验。
文｜南方周末记者 李桂
南方周末特约撰稿 张笛扬
南方周末实习生 杨笑
责任编辑｜钱昊平
4年后，山西启动了第三批人口小县机构改革试点工作。
消息是从大同传出的。2024年3月23日，大同市“两会”召开期间，大同市委书记卢东亮在参加左云县代表团审议时提到，左云县要稳妥有序推进人口小县机构改革。稍早之前的2024年2月1日，大同市委常委会审议通过了《人口小县（左云县）机构改革试点实施方案》。
2020年以来，山西先后分两批推进6个人口小县的改革试点，包括忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。
南方周末记者获得的信息显示，包括大同市左云县、朔州市右玉县等在内，山西约有5个“人口小县”成为第三批改革试点县。
人口小县已成地方机构改革中的显性话题。山西之外，青海、内蒙古、湖南、安徽、甘肃、江西等地，亦有小县改革的尝试。
对部分改革亲历者来说，小县改革刚刚“平稳过渡”不久，新一轮自上而下的机构改革又将带来新的挑战。
2024年4月25日，左云县委宣传部一名负责人对南方周末记者表示：“人口小县改革肯定要涉及到机构合并，但是目前我县还没有推开。”
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一定的自主空间
位于山西北部的左云，是大同市人口最少的县。左云县统计局公布的数据显示，2022年年底，该县常住人口约为11.54万。
一般来说，常住人口小于20万的县级行政区被视为人口小县。根据第七次全国人口普查的数据，在山西省117个县级行政区中，常住人口不足20万的有47个，不足10万的有16个。
人口小县的数量多了，一些共性问题开始显现。2019年年底，时任山西省委主要领导在基层调研时发现，山西人口小县存在财政供养入不敷出的现象，财政支出主要依靠政府转移支付，普遍存在“等、靠、要”的思维惯性等问题。
山西省委编办有关负责人在2022年9月接受媒体采访时亦表示，山西省人口小县大多存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题，省委由此决策部署开展人口小县机构改革试点工作。
2020年4月，临汾市浮山县和忻州市河曲县成为第一批改革试点县。
常住人口不足10万的浮山，财政供养人员比例失衡的问题同样突出。以浮山县2020年的数据为例，全年全县GDP完成39.2亿元，一般公共财政预算收入仅1.3亿元。在此财政收入水平下，供养公职人员的经费成了一笔庞大的开支。
南方周末记者从浮山县获取的数据显示，机构改革前，该县有财政供养人员5906人，人员经费支出4.6亿元。也就是说，彼时，浮山全县约每17个人中，就有1人是“吃财政饭”的。而全县每年给公职人员发放的薪酬，接近其年财政收入的3.5倍。
2020年12月24日，浮山县召开人口小县机构改革试点动员大会，两天后，县领导为新成立的机构揭牌。
浮山县委负责人在接受南方周末记者采访时表示，该县的机构改革得到了中编办和山西省委编办的指导。改革后，按照“大部制”的原则，浮山县党委序列的直属机关由9个精简为6个，政府序列由26个精简为16个，一共精简到22个。
在县党委序列，浮山县委办和县政府办合为一家，对外的名称表述为“县委办（政府办）”。县纪委监委机关和县委巡察办合并，县委组织部和县委编办合并，县文旅局、县文物局并入县委宣传部，民宗局并入统战部，县司法局和县信访局则划入县委政法委。
县政府部门中，民政局和人社局进行了合并，自然资源局和林业局合并，住建局和交通局合并，发改局、工信局、教科局的科技部分合并成为发改和科技商务局（工信局），农业农村局、水利局、扶贫办合并为农业农村和水利局。
在设计和执行改革方案之初，浮山本想更“大刀阔斧”一些，但有些部门难以合并。比如浮山最初打算将审计局和其他局合并，但浮山县一位县领导介绍，调研中发现审计部门的监督职能很强，和其他局合并后不便于监督，就保持了单设的局面。
同为第一批改革试点的忻州市河曲县，改革之后，原有的36个党政机构也整合为22个，事业单位由186个整合为40个。
浮山和河曲的尝试，为后续的试点提供了经验。此后，2022年4月，山西省委确定太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县等4个县为第二批试点县。
王伟（化名）是山西人口小县机构改革第二批试点县中A县的县委常委、组织部部长，在他的印象里，A县更具体的改革工作是从2022年5月开始推动的，“主要是合并机构、精简人员，把原来职能相近的部门都合并起来。”
他告诉南方周末记者，省里给出改革指导意见后，县里负责制定具体改革方案，最终再报市里审批。
在机构改革的执行层面，各县存在一定自主空间。比如，按照第一批试点县的改革经验，司法局一般保留为正科级单位，信访局保留为副科级单位。王伟说，但对A县而言，信访工作难度更大一些，所以把信访局的级别调整成正科，司法局调整成副科。
第二批的改革方式、方法，在王伟看来，和第一批“是一模一样的”，只有部分细节调整。
浮山是山西人口小县改革第一批试点县，图为该县农村旅游航拍图。（人民视觉供图 / 图）
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“改革不只是变几个名字”
按照第一批试点县的经验，机构撤并后，县领导兼任局长，同时每个局设置一名常务副局长，主持日常工作。
浮山明确了14个县直机关由10名县委常委或副县长兼任“一把手”，还有1名副职主持日常工作。县领导担任这些局的党组书记、法定代表人。
A县延续了县领导兼任局长的做法。王伟介绍，改革后，有的局长成了常务副局长，继续主持日常工作；有些局长没有合适的岗位，就适当晋升职级，安排其他工作。
“比如说原来你是正科，（现在）给你晋升成一级主任科员或者四级调研员。”王伟补充，此后，这些人员被安排的工作大都和乡村振兴、主题教育等县委、县政府的阶段性重点工作有关。
谁能留下？谁会离开？人员安排是否偏向年轻干部？王伟表示，面临着紧迫的改革任务，已经“顾不上”考虑那么多了，“首先是以稳定为主，再根据干部的个人专长、学历专业、年龄结构去调整。”他解释：“当时不敢硬考虑年轻。光考虑年轻，有些事情就没法操作了。”
王伟的担心不无道理。实际上，山西的第二批改革也遇到过“阻力”。
据媒体公开报道，继浮山和河曲之后，山西原本选定了12个小县作为第二批机构改革试点，但后来减少为8个。最终，仅4个县接受改革指导意见并愿意推进改革。
李军（化名）曾任山西某人口小县改革试点县的主政官员，他能理解地方对改革的某些“不乐意”。
“对体制机制上的改革，大家可能觉得维持现状是最好的。”他向南方周末记者解释：“维持现状，我就可以运转下去。一旦改革，它不只是变几个名字、合并几个局长的问题，涉及的全是个人利益。”
李军补充：“在小县城，大家可能辛苦一辈子，天花板就是一个局长，甚至副局长。一旦涉及到机构改革，这里面肯定涉及机构合并和职务整合，有的正职就成副的了，有的公务员就成事业编了。所以一般对地方政府决策者来说，肯定是能不动就不动。”
具体到山西第二批人口小县改革试点数量的变化，李军觉得，这或许也和当时的工作重点的变化有关。
李军记得，2022年，新冠疫情防控进入中后期，“我们当时百分之七八十的精力是在抓疫情防控，两天就要开一次疫情防控会。经济工作，包括一些深化改革的工作，只要不是强制性必须要交账的，一般来说，那会儿肯定不是我们的主要任务。”
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公用经费下降明显
山西人口小县机构改革至今，一些效果开始显现。山西省委组织部副部长、编办主任张晓峰曾公开撰文表示，对稍早参与改革的6个试点县而言，“改革取得了阶段性成效”。
南方周末记者此前从浮山县获取的材料显示，通过机构精简和职能融合，该县独立核算预算单位由改革前的124个压减到86个，2021年预算公用经费比2020年压减了283万元，降低了10.1%。
以浮山县民政和人社局为例，改革前民政局的年运行成本为12.8万元，人社局为33.9万，合并为一个局后，民政和人社局的运行成本为39.8万，一年节省6.9万元经费。
河曲县委组织部公布的信息显示，经测算，经过3-5年的过渡期后，河曲县的行政成本将大幅下降，公用经费支出减少367万元，下降8.2％；财政供养人员比例由改革前的32∶1提高到40∶1。
王伟表示，在A县，目前的人员经费“暂时省不了”，这和改革后部分部门暂时超编以及因职级调整带来的工资增长有关。
他解释，机构改革后，一些因部门合并而成立的新部门，整体而言出现了超编的情况，“比如说原来50个编制，现在只有40个了，目前看，在岗人员是超了的。”
超编人员的消化需要时间，三五年的政策过渡期后，部分人员退休了，整体的编制才能符合改革的要求。“从长远来看，这笔钱肯定是能省下来的。”王伟补充。
相较于人员工资，在A县，节省部门经费的效果立竿见影。王伟解释，过去，农业农村局、水利局、乡村振兴局等3个部门都是独立核算单位，每个部门都有公用经费。机构改革后，3个部门合并成1个，公用经费自然也只有一份，“钱肯定是省下来了”。
山西的改革，引起了外省市的关注。据南方周末记者不完全统计，迄今已有青海、内蒙古、湖南等地派出专人到山西调研，学习小县改革经验。
2022年8月2日至5日，青海省委编办会同果洛州委编办及玛多县有关部门（单位）负责人组成调研组，赴山西省考察学习人口小县改革经验。
青海省委编办向南方周末记者提供的调研报告显示，结合学习考察情况和山西省涉改市县相关做法经验，调研组提出了“考察学习山西省改革经验做法，进一步修改完善《玛多县‘人口小县’机构整合试点实施方案》”“出台干部职级晋升、提前退休等方面的优惠政策，加大柔性用编力度，有效降低改革阻力”等建议。
常住人口不足1.5万人的玛多县是青海省人口总量最少、机构编制规模最小的建制县。2022年5月，玛多成为青海人口小县机构整合试点县，设置党委机构6个，政府工作部门14个，党政机构由改革前的25个精简为20个。
2023年9月15日，玛多县正式印发并实施涉改部门“三定”和“九定”之规，玛多县人口小县机构整合试点宣告完成。
左云县政务服务中心。（南方周末记者李桂 / 图）
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“上下不对口”何解？
以“精简机构和人员”为核心内容的地方改革尝试，早已有之。
1990年代，财政自给率只有27%、需举债才能发工资的陕西省黄龙县率先开始改革，试图通过精简机构和人员的方式缓解财政压力。
黄龙县将职能相近的局委合并，并对有经济收入的单位分三年逐年减少财政供给，直至全部脱钩。最终，该县撤并了党政事业单位58个，仅县直单位就减少了228个吃“财政饭”的人员。不过，几年后，不少机构又恢复了原样，财政供给人员甚至比改革前还增加了一千多人。
黄龙县机构改革的阻力与“条条的压力”有关。据《新华每日电讯》报道，改革后，有的上级政府部门在黄龙找不到对口单位，有人形象地总结说：“下改上不改，改了也白改。”
继黄龙之后，湖北省随州市在2000年开始的改革也遇到了类似困境。机构改革7年之际，有媒体回访随州改革现状，发现反倒增加了9个机构。
2009年9月，广东省佛山市顺德区实施党政联动的“大部制”改革。改革后，顺德区委社会工作部与区政府民政宗教和外事侨务局合署办公，涵盖了原来统战、侨务、外事、民族宗教、民政、农村等9个部门的全部或部分职能，工青妇残联也归口到该部。
此后，一个农村工作科就要对应省农业厅、省农办、省财政厅3个部门。到了写各类汇报材料和年终总结时，社工部(局)对应着14个省级部门，就要写14份总结报告。该部（局）秘书科的人手一度增加到9个，而一般部（局）的秘书科只有两三个人。
复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威长期关注机构改革，在他看来，黄龙、随州和山西的改革有一定的共性，也有差异。黄龙属于特例，“完全是因财政拮据问题引发的”；而随州和山西的改革，在一定程度上带有自上而下的特点，“既有服从上级指示的一面，也有试图改变现状的一面。”
山西人口小县机构改革开始的时间更晚，其政策背景，可以追溯到2018年机构改革提出的“允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。
与黄龙、随州、顺德相比，山西改革的核心内容差异不大，主要就是精简机构、缩减编制。竺乾威认为，这与环境压力、路径依赖有关，“一般来说，沿着原有的路径往前走，要比另辟蹊径来得容易。”
对人口小县而言，是否只存在横向机构合并这一条出路？答案是不尽然。
2021年全国“两会”期间，时任全国政协常委李冬玉提交了《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》的提案。她建议，对人口规模低于10万的小县试点先行合并，以减少行政资源浪费。
李冬玉的这一建议在陕西佛坪县受到了抵制。佛坪位于秦岭南麓的深山中，2021年常住人口为26597人，是李冬玉口中人口小县的代表。李冬玉提交提案的消息从北京传到佛坪后，当地两百余名退休干部马上联名向陕西有关领导写了一份“不赞成小县合并的建议”。
在山西，“合并”的动议早已有之，但最终没有下文。
临汾下辖的曲沃县和侯马市历史上曾是一家，有着共同的文化底蕴，至今两地市县分置也不过五十余年。侯马位于山西省西南部，人口不少，但行政区域总面积仅有274平方公里，是山西省面积最小的县。
2018年11月，曲沃县人大常委会表决通过了《关于对曲沃县和侯马市合并的意见（草案）》，同意曲沃县、侯马市合并，合并后称侯马市，新的市政府设在曲沃县城。
但此后，两地合并的事却不了了之。社会上对两地合并争议的焦点是，合并后地名是叫“曲沃”还是“侯马”。曲沃县曾获得中国地名文化遗产“千年古县”的称号，旅游业发展潜力大，但侯马市知名度更高，且是县级市。
人口小县的问题并非山西独有。《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》公开的数据显示，在纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万之间的县（市）有228个，10万以下的县（市）有206个。其中，又有90个袖珍县（市），常住人口在5万以下。
竺乾威觉得，问题的解决之道，还要从小县本身的特性下手。“这么小的县，看上去有这么多的官员和机构，这个感觉就非常不好。如果再稍微大一些的话，这个问题相对来说就不会显得很重要。”
在竺乾威看来，改革要跳出政府来解决问题，发展经济是真正能解决问题的出路。“这样一种横向的合并，没有解决纵向的问题，上下就不对口了。”他认为，“这也是前面几个地区改革失败的一个很重要的原因。”
对山西的试点县而言，“上下不对口”问题也已出现。
按照新一轮党和国家机构改革方案，在人口小县改革中划到政法委的信访局，将划到新成立的社会工作部。对王伟等地方党委核心成员而言，这又是新的挑战。
