中国奇迹

随着党的十八大日益临近，“十八大热”持续升温。因为在党员眼里，十八大注定会成为党史中的又一个里程碑；因为在记者眼里，十八大有着最富庶的新闻资源；因为在西方人眼里，十八大提供了一个了解中国的契机；那么，普通群众为何期盼十八大呢？...

李晟：八二宪法，三十而立 进入专题 ： 八二宪法    ● 李晟   　　 　　1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新的宪法，这部宪法典和此后四次宪法修正案共同构成的我国现行宪法，到现在已经进入到其实施的第三十个年头，迎来了或许在制定之初并未预料到的三十周年纪念。这意味着，由现行宪法所构建的这样一个政制秩序，已经在中国持续了三十年。 　　即便对我们这样一个习惯于从“上下五千年”的历史维度思考问题的民族而言，这三十年也属于难能可贵的一个尺度，因为在此之前，中国还从没有哪一部宪法能够在这个长度的时段中持续发挥其效力。八二宪法的“三十而立”，不仅意味着宪法的成熟，也反映出一个社会的相对成熟与稳定。 　　 　　应运而生 　　 　　从根本上说，宪法不仅仅是一个文本，其出现和延续，都是中国社会变迁与转型的结果。 　　即使从民国时期各部宪法的文本中，今天的研究者或许仍然能发现一些值得正面评价的内容，但在国家与民族的命运处于危难之时，这些宪法完全无力应对当时中国社会的风云激荡。 　　在新中国成立之后，具有重要历史意义并被普遍认为结构和内容都较为合理的五四宪法，也未能在一个较长的时段中发挥其作用。作为第一部社会主义宪法，五四宪法旗帜鲜明地表达了其开创新时代的意志，但却未能充分实现其作用。学界普遍认为，五四宪法制定仅仅三年之后，就基本束之于高阁了。 　　这并非由于那一代人不如今天高明，缺乏先进的“法治理念”，根本原因在于，革命之后的中国处于建国与转型交织的历史背景之中，既需要建立一个统一、稳定的国家，更需要在有限的时间内加速完成政治、经济、文化各方面的转型，从而常常面临历史吊诡所制造的矛盾与困惑。因此，政治决断常常从“最坏的可能性”的角度作出，依赖于对具体时空条件下面临的国内外形势的判断，而不是宪法这一稳定的、一般性的规则体系。因此，虽然在这一时期内并非没有涉及到宪法领域的实践，也并非没有相应的秩序，但却与宪法并无太多联系。 　　当建国与转型之间所形成的这种张力继续发展，导致中国经历了更多曲折，直至表现为长达十年的“文革”时，宪法的作用就更加被淡化为对现实政治的一种事后的重新“临摹”而已。因此，“七五宪法”和“七八宪法”作为对“文革”中和“文革”结束初期所形成的现实政治状态的摹写，也就缺乏长期实施的基础，随着现实政治的变迁而迅速被修改。 　　建国三十多年之后，虽然经历了种种曲折，但中国确保了国家的统一，没有出现“天下大乱”、“全面内战”的局面，也没有阻碍经济转型，基本建立健全了自己独立的工业体系，保持了较为稳定的经济增长，为后三十年的改革开放准备了条件。这为国家治理方式的转型提供了基础，立足于宪法的治理在此时成为可能。 　　正是在这样的基础上，同时吸取了此前“反右”、“文革”当中的一系列教训，八二宪法得以“应运而生”。从参与了宪法制定的许崇德教授的回忆中可以看到，党和国家领导人、学者与普通公众都对这一制宪过程投入了高度热情，对新的宪法充满了期待。可以说，虽然“历史的三峡”尚未完全闯过，但最危险的激流险滩已经渡过，这时宪法之舵对于这艘平稳前行的航船才变得不可或缺。 　　 　　历史传统的延续 　　 　　当然，“应运而生”并不意味着八二宪法是自然而然地形成的。除了社会转型提供了根本基础之外，另一关键因素就在于其是新中国政法传统的延续表达。 　　从政治决策层面来看，是与邓小平对改革开放的全面设计相联系的。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上提出，中央将向人大提出修宪的建议，将新宪法放在改革党和国家领导制度以保障现代化建设这一层面提出来。而1981年通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，则为第二年的宪法修订做了重要铺垫，在对建国以来的历史做出权威表述、充分肯定成就也明确指出错误的基础上，将历史纳入到对新的法治秩序的合法性论证当中来。 　　因此，八二宪法虽然在许多方面表现出新的特色，显示出改革大背景下“当时而立法，因事以制礼”，但并不以“祖宗不足法”的生硬态度割断历史。从这个意义上说，八二宪法并不是一次全新的制宪，而是对七八宪法的大幅度修改。但从实质上说，八二宪法是在回归五四宪法的基础上“另起炉灶”。 　　七八宪法之所以在实施了如此之短的时间后就需要修订，邓小平的一个理由就是，其偏离了五四宪法，因而要求八二宪法以五四宪法为基础。而作为当时宪法制定工作主要领导人的彭真和直接负责人的王汉斌都明确宣称，八二宪法“继承和发展了五四年宪法的优良传统和基本原则”。在许多具体的条文规定中，都直接恢复了五四宪法的相关表述，例如最容易被人们观察到的，就是国家主席重新出现于宪法规定的国家机构之中。而对于距离最近的七八宪法，八二宪法也并未采取漠视态度，七八宪法中的原则表述和关于公民权利、国家机构设置的一些具体规定都在八二宪法中得到了吸纳。 　　在这些具体的规则之外，更值得关注的是八二宪法的序言。在宪法的起草过程中，这一部分可谓字斟句酌、数易其稿。其中对于中国历史的叙事，强调了新宪法是此前中国革命的延续而非全新的移植产物，其合法性基础是在漫长而深远的历史变迁中形成的。因此，有学者明确地宣称，八二宪法是一部叙事性宪法，是对中国各族人民奋斗成果的记载，是“人民英雄的纪念碑”，更是中国人民历史成就的“光荣簿”。 　　 　　变迁中的宪法 　　 　　八二宪法通过对此前宪法的继承与发展获得其生命力，基于新中国的政法传统而回应中国社会的要求，但如果仅仅是传统的延续，在时代变迁中也很难稳健地走到三十周年。夏勇教授就曾提出，宪法具有“革命宪法”、“改革宪法”与“宪政宪法”三种类型。“改革宪法”出现于因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期，旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需的秩序。它在把改革成果合法化的同时，也不得不改革自身。“改革宪法”的合法性基础既是现有法统，又是改革本身。八二宪法无疑带有鲜明的“改革宪法”特质，表现为强烈的改革问题意识导向，随着改革中的社会变迁而不断调整，以更好的回应现实需求。因此，自1982年以来，宪法四经修改，四个修正案之间平均五年左右的间隔正是中国社会变迁节奏的表现。 　　回首三十年，经济领域的变革是我们在这时代之中感受最为深刻的变化。八二宪法对现实需求的动态回应，最突出的表现也就是其对于国家经济改革的确认和支持，有关国家经济制度的规定也成了八二宪法中修改最多的条文。 　　当经济体制改革的全面推广使多种所有制形式广泛发展时，1988年的宪法修正案及时确认了私营经济的地位，增加了允许私营经济的存在和发展并由国家对其合法权利和利益加以保障。同时，这一宪法修正案中还规定了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，使过去僵硬的土地管理制度得以松动，解放了的土地和人力资源进入更大的流转循环之中。 　　在邓小平南巡讲话谱写的“春天的故事”之后，市场经济在中国得到确立，1993年的宪法修正案也充分反映了这一关键转型，将宪法原第十五条第一款中规定的计划经济体制的内容全部删去，明确表述“国家实行社会主义市场经济”。同时，对涉及国有和集体企业的经营自主权的规定作出修改，以充分体现市场经济的原则。 　　1999年和2004年的宪法修正案中，对于个体经济、私营经济的表述进一步强调了其意义并加强了对其权益的保障，对于分配制度中的多种分配方式并存也加以确认，而这些都反映出这部“改革宪法”作为对已经实施的经济改革的背书，推动着被视为“中国奇迹”的经济腾飞。 　　经济改革与宪法修改之间的互动，同样也反映在政治方面。市场经济的建立，强化了对于法治的需求。这种需求首先通过学者的呼吁向外传播，随后也转化成为国家领导人的政治表态。中国社科院的王家福教授为中央政治局做了关于依法治国的讲座之后，江泽民以《依法治国，保障国家的长治久安》为题发表了讲话，意味着在辩论已久的“水治”和“刀治”之间作出了选择。宪法随即作出回应。1999年的宪法修正案在宪法第五条中增加了一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”同年，宪法的修改还让“反革命”这一曾在数十年中为中国人熟知的词汇悄然淡出，代之以“危害国家安全的犯罪活动”，这一词汇转换的背后，所反映的仍然是中国共产党的自身定位从革命党向执政党转型的这一重要政治决断。 　　经济体制的改革对于当代中国而言可谓是牵一发而动全身，推进了社会的全方位变迁。而这些变迁中的重大问题，同样也在宪法的修改中得到反映。例如“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”这样的规定的写入，以及新增对于国家基于公共利益征收土地时做出补偿的规定，都反映出这三十年中中国社会所发生的重要变化对宪法提出的需求。 　　 　　“三十而立”之后 　　 　　回顾三十年来的八二宪法，我们看到了其延续和相对稳定是中国社会相对成熟和稳定的反映，也看到了其随着社会变迁作出的调整回应了现实需求，因而感受到其成功。但与此同时，也不会将这“三十功名”作为完美的现实。 　　在宪法以其法典和修正案的文本反映出社会变迁的同时，变迁的社会实际上也向宪法不断提出着更高的要求。当街头巷陌间的寻常百姓都能侃上一句“它没宪法”时，也就意味着人们希望不仅能看到这些文本，而且能够更为实际地贴近这些文本在现实中的运作。而在八二宪法的三十年历史中，也确实对此做出了其尝试。 　　在2001年著名的“齐玉苓”案中，山东省高院根据最高院直接援引宪法条文的批复作出判决，以宪法中对受教育权的规定支持了原告齐玉苓的上诉请求。这一案例直接激发了法学界与司法实务界对“宪法司法化”的讨论热情，但却不仅未能发展出后续的案例和中国式的“宪法司法化”制度，反而在2008年12月8日迎来了最高院新的一纸决定，以一句轻描淡写的“已停止适用”废止了2001年作出的批复。这意味着宪法仍然不通过在具体个案的司法审理中的运用来体现其效力。 　　“宪法司法化”的挫折可谓八二宪法在其三十年历史中所遭遇的严峻挑战。作为回应，法学界的一部分学者则试图在大张旗鼓的“明修栈道”无法成功的情况下“暗度陈仓”。在更为严肃而理性地对待八二宪法的文本尤其是序言的基础上，宪法被放在政治运行规则的“厚宪法”和政治理想和原则的“薄宪法”的视角下加以理解，潜伏于政治实践中的“不成文宪法”也开始被逐渐发现，宪法的表达和实践从而被更紧密地结合在一起获得其现实中的生命。这样一来，宪法在政治生活而非普通司法中更凸显其效力。 　　无论是“明修栈道”还是“暗度陈仓”，所寻觅的道路都试图引向让宪法更好地发挥其效力，以创建生活的秩序和意义。而前方的道路是否会引向“不惑”乃至“知天命”，仍然会在宪法和社会变迁的互动中展现出来，我们每个人都将在自己的生活中继续关心和注视下去。 　　 　　（作者单位：南开大学法学院。本文原载《社会观察》杂志2012年10月刊。）    进入专题： 八二宪法   

朱佳木：如何观察当代中国? 进入专题 ： 当代中国    ● 朱佳木   　　 　　当代中国的国情异常丰富，要在短时间内讲清楚是不可能的。本文从观察当代中国的基本方法入手，谈谈自己的认识。 　　　　 　　一、历史地观察当代中国 　　　　 　　一个国家和一个人一样，其所以是这样而不是别的样子，都与自己成长的历史有密切关系。因此，要真正了解当代中国，不仅要看新中国成立至今的历史，也要看她成立以前特别是近代以来的历史。 　　中国是一个历史悠久、地域辽阔、人口众多、物产丰富、文化灿烂的文明古国。在有文字记载的3000多年的历史长河中，中国虽然曾多次出现分裂、割据局面，但统一始终是主流。在很长时期里，中国也一直是一个经济上的强国大国。据英国经济历史学家麦迪逊计算，从公元一世纪到19世纪20年代以前，中国经济总量一直处于世界第一，约占世界的1/3左右。但自从18世纪后半叶欧美各国掀起工业革命高潮开始，中国逐渐落伍。1840年英国发动第一次鸦片战争以后，中国更是逐步沦入半殖民地半封建的悲惨境地。 　　面对西方列强的不断入侵和清王朝的专制、腐朽，中国的有识之士和人民群众进行了持续的反抗，这些反抗虽然动摇并最终推翻了清王朝的统治，但没有赶走帝国主义，也没有打倒封建势力，因而未能解决中国独立与富强的问题。直到1921年中国共产党成立，中国人民才找到了一条正确的道路，并通过28年的新民主主义革命，推翻了帝国主义、封建势力和官僚买办资产阶级的联合专政，建立了工人阶级领导、以工农联盟为基础的人民民主专政的中华人民共和国，实现了国家的独立、统一和各民族的大团结，为中国由农业国变为工业国扫清了政治障碍。 　　新中国成立后，没有选择西方国家普遍实行的多党制、议会制，以及苏联实行的一党制和联邦制，而是建立了人民代表大会制和中国共产党领导的多党合作和政治协商制、民族区域自治制、基层民主制度等基本政治制度。面对国内资金的匮乏、农业生产力的低下、工业基础的落后、科技人才的奇缺，以及以美国为首的帝国主义国家的军事威胁、经济封锁，以毛泽东为核心的新中国第一代领导人，抓住苏联答应全面援助中国工业化建设的机遇，选择优先发展重工业的战略，并为此放弃了新中国成立之初原本打算实行较长时间的新民主主义政策，决定实行计划经济体制，以及农业的合作化和工商业的国有化、集体化，提前向社会主义过渡，从而把有限的资金、物资、科技人才等等资源集中用于大规模的工业化基本建设，使中国在较短时间内建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。 　　计划经济体制在实行过程中也暴露了企业缺少自主权、产销互不见面、对市场反应不灵活等弊端，为此，新中国从上世纪50年代中期便提出要探索适合自己特点的建设社会主义道路。但由于当时在指导思想上犯了“左”的错误，盲目追求经济建设的高速度和所有制的公有程度，使这种探索一度走偏方向，导致“大跃进”和“文化大革命”的错误。1978年，以邓小平为核心的新中国第二代领导人，根据国际国内形势的变化，主动纠正了前一阶段的错误，积极推行经济体制改革和对外开放的政策，在计划经济体制中加入了市场调节的成分，在农村集体经济的基础上实行了家庭联产承包制和土地承包制，允许个体、私营经济的发展，吸引国外直接或间接的投资，并兴建了经济特区，开放了沿海、沿江、沿边城市。 　　1992年，以江泽民为核心的新中国第三代领导集体，决定建立社会主义市场经济体制，让市场对资源配置起基础性作用，让个体、私营经济与公有制经济共同发展。目前，中国规模以上工业企业中，国有及国有控股、外商及港澳台投资、私营这三种不同类型的企业，单位数占总数比分别为5%、20%左右和50%多，主营业务收入占总数比各为20%多，从业人员平均数占总数比分别为20%、30%多和30%多；商品价格形成由市场决定的部分，在零售、农产品收购、生产资料出厂这三个环节中，均占90%以上；资本、劳动力、技术等生产要素市场已基本形成。事实说明，中国现有的经济体制同计划经济体制时期相比，发生了巨大变化。但是，这种经济体制不同于资本主义国家建立在私有制基础之上的自由市场经济，其中的社会主义全民所有制经济即国有经济，仍然是国民经济中的主导力量，控制国民经济的命脉；国家对于市场的活动，仍然进行着宏观指导和调控，而且计划调节仍然是国家宏观调控的重要手段。 　　在政治体制方面，中国近30多年里也发生了深刻变化。例如，改变了过去党对政府和社会事务包揽过多、权力过分集中于党的各级领导机关的现象，实行了党政职能的适当分开和政企分开、政资分开，扩大了党内民主、人民民主和基层群众自治范围，推行了差额选举制、政务公开制，部分县乡试行了直选制；加强了对权力的制约和监督，实行了领导干部的任期制、退休制、问责制、辞职制、审计制，建立了重大事项的报告制、质询制、听证制；实施了依法治国的方略，截至2011年底，除宪法外，制定了现行有效法律239部、行政法规714件，地方性法规、自治条例、单行条例8921件。事实说明，中国自改革开放以来，政治体制改革不但没有停步，而且取得了重大成果，与经济体制改革相比并不滞后。可以肯定，这一改革和民主政治建设还会继续深化和推进，但其目标仍将是社会主义制度的自我完善，原则仍将是坚持中国共产党领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，前提仍将是有利于政局稳定、人民团结、经济发展、生活改善。中国过去没有今后也不会照搬西方的多党轮流执政、三权鼎立的制度。因为这种制度并不适合中国国情，如果生搬硬套，不仅不会给中国人民带来真正的民主，不会解决腐败问题，相反却会引发政局动荡，造成社会混乱、国家分裂、内战爆发、难民成群，使已有的发展成果丧失殆尽，最终退回到被外国势力瓜分的时代。这种结果对中国是一场灾难，对世界也必将是一场灾难。 　　　　 　　二、全面地观察当代中国 　　　　 　　我们看一个人，既要看他的优点、长处，也要看他的缺点、不足；既要看他在不同成长时期的区别，也要看这些不同时期的联系。看一个国家同样应当如此，否则就会像寓言说的盲人摸象那样，仅仅摸到大象的一支耳朵或大腿，便以为那是整个大象。 　　当代中国的历史从1949年算起，至今已过去60多年。在这段时间里，可以以1978年中共十一届三中全会为界，分为改革开放前后两个时期。我们一方面要看到改革开放后经济的高速发展和人民生活水平的大幅度提高，另一方面，又要看到改革开放前经济建设和人民节衣缩食对改革开放后发展的基础性作用和贡献；一方面要看到60多年来中国在各个领域取得的巨大成就，另一方面，又要看到当前还存在许多严重的缺陷和问题。 　　1.当代中国取得了中国历史上无与伦比的辉煌成就。 　　首先，看改革开放前的29年。这29年，不仅远远超过了旧中国上百年的发展，而且在某些领域大大缩小了中国与发达国家的差距。比如，在经济增长率和固定资产积累方面。新中国成立时，从官僚买办资产阶级手中没收的固定资产仅有112亿元；1956年对资本主义工商业改造时，从民族资本家手中赎买的固定资产不足20亿元，二者相加130亿元。中国人民就是靠这点家当，在内缺资金、人才、资源、经验，外有西方经济封锁的情况下，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，通过连续5个五年计划建设（仅在初期得到苏联一些援助），使1952—1978年的工农业总产值年均增长8.2%（如果按GDP计算，有权威统计学家认为年均增长率为7.3%），工业总产值年均增长11.4%；基本建设投资6440亿元，累计新增固定资产比1949年增加了56.3倍。在工农业产品方面。1978年，新中国的钢产量达到3200万吨，比旧中国最高年份产量增长35倍；与英国相比，由相差99倍变为超过其1200万吨；与美国相比，差距由438倍缩小为2.7倍。发电量达到2566亿千瓦小时，比旧中国最高年份增长43倍；与英国相比，由相差13倍变为大体持平；与美国相比，差距由80倍缩小为8倍。石油产量由旧中国最高年份的32万吨提高到1亿吨，做到了自给自足。粮食产量由旧中国最高年份的1.4亿吨提高到3亿吨，增长了1倍多。 　　其次，看改革开放后的33年。这33年，中国发展速度比前29年更快，出现了举世瞩目的“中国奇迹”。在经济增长率和经济总量方面，1978—2011年，中国的GDP年均增长9.8%；经济总量达到约7.5万亿美元，占世界经济的份额由1.8%提高至10%，在世界上的位次由第10位升至第2位。在工农业产品方面，1978—2011年，钢的年产量增长21倍，原煤的年产量增长5.8倍，年发电量增长18倍，粮食年产量增长90%（即由3亿吨增加到5.7亿吨），肉类年产量增长9倍（即由856万吨增加到7960万吨），均处于世界第一或第二位。在其他方面同样可以列出很多。 　　2.当代中国在发展中仍然存在许多严重问题。 　　首先，按人均计算,各项发展指标都偏低。中国目前有13.47亿人，任何一个数乘以13亿都会变得很大，相反，除以13亿也会变得很小。例如，2011年中国人均GDP为5000多美元，仅为世界人均的一半，发达国家人均的1/10左右；在世界213个国家和地区排名中，居100位左右，只相当于中低收入国家，不如许多发展中国家，如利比亚、加蓬、南非、墨西哥、乌拉圭、智利、阿根廷、委内瑞拉等等。按照联合国开发计划署2010年的报告，中国的人文发展指数也排在第89位，不如毛里求斯。许多工农业产品按人均计算也都很低。例如，2011年钢的人均产量只有500公斤，相当于日本、韩国的一半；粮食人均产量420公斤，也低于世界人均450公斤的水平。 　　其次，发展存在着粗放和不平衡的问题。经济增长方式粗放的主要表现是，质量、效益不够高，资源、环境、生态代价过大。发展不平衡的主要表现是，工资性收入在国民生产总值中占比过低，由1978年的15.6%降为2010年的11.8%；城乡之间、东西部之间和高低收入人群之间的差别都有扩大趋势，其中城乡居民人均收入差别由1978年的2.5∶1扩大到2011年的3.13∶1。世界银行、亚洲开发银行和中国社会科学院公布的数据都显示，中国基尼系数已超过作为警戒线的0.45。另外，社会保障体系仍然很不健全，保障水平也很低。 　　第三，科技创新能力不足。据世界银行对各国研究与开发经费支出占GDP比重的统计，中国2010年为1.7%（2015年预计为2.2%），远远低于发达国家。现在，许多中国制造的机电产品，核心技术仍然掌握在外国人手里，就连出口服装和鞋等技术含量低的产品，大部分品牌也是外国的。这不仅制约中国今天的发展，也影响今后发展的潜力。 　　第四，人口、资源、环境对发展的约束越来越大。目前人口中性别比和老龄化的问题突出。另外，随着城市化、工业化的高速发展，人均耕地、水资源和生态环境的压力日趋加大。中国人均二氧化碳排放量虽然低于发达国家，甚至低于世界人均数，但绝对量处于全球第一二位，无论从自身利益还是全人类利益出发，都必须大力推动低碳经济。所有这些，对于尚处于工业化中期的中国来说，无疑也是一种发展的制约因素。 　　以上说明，中国经济总量在世界上虽然已经排在了前列，但综合国力还较弱，自身问题一大堆，仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，仍然是世界上最大的发展中国家的国际地位也没有变。因此，中国当前乃至今后相当长时间里的主要任务，仍然是自身的发展。 　　同时要看到，以为中国为了一心一意谋发展就会吞下任何侵害其核心利益的苦果，也是对中国的误判。中国近代和当代历史都表明，中国从来没有威胁和欺负过别人而总是被别人所威胁和欺负。从当代中国一贯奉行的和平外交政策可以看出，即使中国今后强大起来了，也绝不会以强凌弱。但另一方面，自从新中国成立以来，中国就不再惧怕别人威胁了，在涉及领土、主权的问题上从来没有退让过。如果有人想乘机侵害中国的领土和主权，是绝不可能得逞的。 　　　　 　　三、发展地观察当代中国 　　　 　　我们从不隐讳中国存在着继续发展的制约因素,而且清醒地看到，在前进道路上除了本身具有的障碍以外，还有外部霸权主义的遏制，有国内外各种敌对势力的干扰破坏。但是，客观分析一下就会知道，中国同时也存在着与这些制约因素相抗衡的因素，而且后者的力量更大。 　　首先，当代中国具有继续发展的制度优势。 　　现在世界到处都在热议“中国道路”、“中国模式”、“北京共识”。( 点击此处阅读下一页 ) 共 2 页： 1 2    进入专题： 当代中国   

作者：曹东勃 来源：东方早报·上海书评   《以利为利：财政关系与地方政府行为》，周飞舟著，上海三联书店，2012年2月，35元。   周飞舟   讲述最近二十年来发生在这片土地上的诸多“中国奇迹”，绕不开1994年的分税制。从广义上说，它不仅是一次税制改革，更是一次财政改革、一次牵一发而动全身的经济和政治体制变革。借用温总理的话，即“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义”。如果说近三十年来，中国社会科学在本土化的过程中取得了一些成就的话，那么最大的成就即表现在对于这一宏大历史变迁的叙事逐渐具体而微。从实际的疑问-问题-问题意识的形成过程来说，社会学界对政府行为的关注，首先是从对乡镇企业和“三农”问题的经验研究中提出的。此后，由于对政府与市场、社会、企业、农民等每一重关系的深层追问，都会触及央地关系特别是财政关系，一批社会学者加入经济学、政治学研究早已聚焦的领域。从上世纪八十年代至今，地方政府间竞争、为增长而竞争、锦标赛体制等概括层出不穷，多少显示了学术界的一些共识。 周飞舟新着《以利为利》，展示了一个社会学者对这一主题的独特视角。本书是他十年来研究脉络的系统整理，其中更有大量一手资料、数据和案例，为在深层结构中理解改革过程中的诸多政治经济议题，提供了一个稳健而接地气的分析框架。全书共十五章，大略可分作三个主题：一、分税制改革与央地关系的变迁，二、县乡财政危机的发生与农村基层政权的悬浮化，三、发达地区财政结构异变与“土地-财政-金融”三位一体的城市化。 改革开放之前的央地关系经历过两轮“收放权”的政策实践，财税体制也先后出现过统收统支、分类分成、总额分成、收支包干、固定分成等形式。这一过程的基本规律有三：其一，在经济停滞时放权，在经济过热和混乱时收权。后果往往是“一收就死、一放就乱”。其二，放权的主要手段是地方投资权和企业管理权。换言之，这是一种体制下放，将原属中央集权控制的对人、财、物、计划、企业、基建等方面的权利整体下放。投资权下放是地方开展产量指标竞赛的基本条件。其三，无论收权还是放权，都同时伴随着中央在其他方面的集权，特别是在意识形态、政治和军事上。 改革的大幕自农村的家庭承包经营制度拉开。从此，“承包”二字，不仅贯串整个八十年代，甚至跨越世纪门槛，至今威力不减。经济学对承包制的兴趣可谓由来已久。杨小凯、黄有光提出过一种间接定价理论。说白了，间接定价就是一种事后算账，也就是承包，它的基本原则与那句概括家庭承包经营制度的话异曲同工：“交足国家的，留够集体的，剩下全是自己的。”从1980年开始，我国试行财政承包制——中央对各省级单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，对收入下降导致的收不抵支则减少或不予补助。经过七年试点探索，财政包干制在1988年全面推行。“放水养鱼”的政策激励，引发地方政府围绕经济增长展开激烈竞争。 地方政府的动力来自两方面：一是包干税收基数之外的部分，可以留归己用；二是广开财路，通过在发展“共有产权”性质的乡镇或集体企业，获得预算外收入，同时刺激地方就业和经济增长。此时的税制下，以产品税、增值税为代表的流转税是对企业征收的主要部分。流转税的特点在于不考虑企业盈利与否，只要开工生产，有销售收入，就要征收。税收体制与财政包干制改革在特定历史阶段的结合，为地方政府推动改革后第一波工业化、大办乡镇企业提供了巨大的制度激励。县级政府获得乡镇企业的税收，村集体拿到村办企业的上缴利润，乡镇政府则既可参与预算内税收的分享，也可以得到预算外的上缴利润。所以，对税收最重视的县级政府最热衷于做大企业规模，帮助乡镇企业跑贷款，对盈利与否则相对忽略。这既造就了八十年代乡镇企业的异军突起，所谓“村村点火，户户冒烟”，也造成绝大部分乡镇企业的低水平重复建设，为乡镇企业在后来的数次宏观调控中屡屡遭受打压埋下了伏笔。八十年代企业改革的指导思想是实现政企分开，但最终结果却是地方政府与企业结合得更紧密，并反过来造成中央财力下降。这是分税制改革的第一背景。 财政包干制是渐进式改革的典型思路，中央政府通过逐步放权，将改革前的“以条为主、条块分割”的央地关系转变为“以块为主”的管理体制，由此而产生并逐年递增的增量收入，则主要掌握在地方政府手中。这更强化了地方主体意识的觉醒，并转化为经济周期中的地方保护主义作风。同时，承包制内在地要求定期或不定期地“重开谈判”、“重签合同”即重复博弈，地方的财大气粗使其在每一次财政承包“合同”的讨价还价中占据上风。至分税制改革前，财政收入占GDP比重、中央财政收入占总财政收入的比重双双降至20%附近。这构成了分税制改革的第二背景。 分税制改革历程之艰难，近年来已有不少亲历者的回忆可供参考。最近且最权威的文献是《朱镕基讲话实录》，其中详细记录了前总理朱镕基亲率部委官员历时七十四天、分赴十六省份“东奔西走”、“南征北战”的谈判过程。分税制在流转税、所得税方面做了大刀阔斧的改革，重新划分了中央和地方的收入税种，实施税收返还和建立转移支付制度，分设中央、地方两套税务机构、分别征税。这是一次为市场经济奠基的财经制度变革，它改变了此前每隔几年就要重新讨价还价一次、明显带有投机性质的央地关系。无论从改革目的还是效果看，分税制都无疑是一次成功的财政集权，而且是一次单向度的财权集中——事权并未因此很快上移。那么一个有趣的问题就是，为什么这样一个在方向上与财政包干制完全相反的制度变迁，却比财政包干制更明显和有力地刺激了地方经济增长？ 周飞舟认为，分税制改变了地方政府的偏好和行为。增值税成为分税制后地方企业的主体税种，而中央和地方对此的共享分成比例为三比一，增值税收入从此成为对地方政府而言成本最高、边际收益最小的税种。由于中央并不分担企业经营和破产的风险，则包干制下地方政府大力兴办和经营企业的收益下降而风险上升了。于是，我们看到了九十年代中后期国有企业的股份制改革、乡镇企业和集体企业的大规模转制几乎同时发生。流转税的蛋糕被中央政府占了大头，地方政府开始寻求新的财源，以建筑业和第三产业为主要课税对象的营业税，成为颇具潜力的替代性收入。由此形成了如下的链条：乡镇企业的萎缩、倒闭使原有的 “离土不离乡”模式（就近就业、消化农村剩余劳动力）夭折，过剩人口开始向沿海工业发达地区、劳动密集型和外向型经济区域迁移，发达地区城市的企业、居民用地需求因而剧增；地方政府在分税制压力下迫切需要通过发展建筑业增加预算内收入、通过土地开发增加预算外资金——上述两方面因素，给了地方政府以充分理由“经营城市”，并在土地征用和出让过程中获取巨额的预算外收入。概言之，以分税制的实施为标志，地方政府的行为客观上从工业化转向了城市化，特别是以土地而非产业和人口为中心的城市化。 中央财政通过转移支付配平各省收入差距的能力和公共财政框架的建立，远没有中央财力的集聚那样迅速。在上世纪最后五年中，分税制前本来相差不大的东、中、西部县乡人均预算收支状况迅速分化，中部地区塌陷为财政洼地。由于分税制只规范了中央与省级政府之间的收入分配办法，结束了每隔几年甚至每年一次的讨价还价，但省以下的财政体制则仍沿袭着包干制的一些传统，并与分税制原则结合为分税包干办法。基层官员的考核晋升，都与是否超额完成包干任务相挂钩，由此产生了一系列弄虚作假行为，甚至不惜借高利贷、“空转”以完成任务，任凭新增负债逐年膨胀。在这些因素作用下，最薄弱的中部地区基层政权率先爆发危机。这些地区的县乡政府自办企业热情消减、招商引资先天不足、“跑部钱进”力度不够，只好另觅财路，在税源稳定、百分之百属于地方税种的农业税费方面不遗余力。由于农民负担大多按亩计算、有些地区的乡统筹则是按人计算，而那些年恰是粮食连年丰收但农民遭遇打白条、卖粮难的谷贱伤农时期，没有打工收入的纯农户相较于兼业农户反而承受了更重的负担。到本世纪初，中部地区的乡党委书记李昌平发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呐喊。负担过重、税负倒挂、费大于税，促成了2002年的农村税费改革。 这项改革的目标是减轻直至取消农民负担，在农村建立公共服务体系。这是一个两难。以往农村公共品的提供，主要依赖县、乡、村三级组织“收钱办事”，即“三提五统”中的“五统”。如今，钱不能乱收，事还要办好，必须仰赖中央财政的支持。但中央的专项资金有严格的用途管制，不得挪用。在教育、农田水利等公共服务方面，由县财政作为主要出资方的“以县为主”体制是中央在后农业税时代对央地关系调整的主观意图。但在实际执行中，因财力捉襟见肘，县仍然倾向于把部分责任下压到乡镇，“以县为主”就此变异为“县乡合办”甚至“以乡为主”，大部分乡镇不得不“招商引资”、“东拼西凑”以补充财力。 后农业税时代，乡镇政府的财政独立性更弱了，但事权并未上移很多。保工资、保运转、保建设的三项任务，多半只能停留在前两步。借、欠、跑、卖，是勉力维持局面的四字箴言。所谓借，除了每年年底向县政府打报告要求补助，再就是向民间借款；所谓欠，主要是在修路架桥、盖楼建校、农田水利等公共建设项目上向施工队拖欠工程款；所谓跑，是利用各种关系到上级跑项目、要资金；所谓卖，就是变卖乡镇政府的固定资产或一次性出让固定资产的承包权。这些败光吃净的做法，加剧了基层财政的空壳化和基层政权的悬浮化趋势，并悄然改变了基层社会的内部结构与运作逻辑，增加了政府对资本和富人的依赖性。 在《以利为利》一书的最后四章，作者对发达地区的二元财政格局做了深刻的机制分析。相对言之，发达地区的公共财政意味较欠发达地区要浓一些。与财政收入主要用来保工资、保运转的“吃饭财政”甚至“要饭财政”相比，发达地区的可以称得上“办事财政”。但严格来说，其预算内财政也只能保“吃饭”部分，“办事”部分的经费要视预算外财政、特别是从土地的非农化过程所带来的收益多少而定。目前，我国的土地所有权有全民所有和集体所有两种。城市建设用地的产权性质需为国有土地，而国家可以把农村集体所有土地有偿征用为国有土地。土地的征用和转让过程中的征税、收费或经营，产生了地方政府的土地收入，其规模往往相当于甚至高于预算内收入，成为地方政府的第二财政。广义来讲，与土地相关的各项收入在预算内和预算外都成为重要支柱。一方面，1994年税制改革将增值税作为中央主体税种，2002年中央又将增长迅速的企业所得税和个人所得税也划为中央地方共享税种，由此“挤压”地方政府不断、也不得不把重心转向那些零散、小额的税种——营业税在此背景下成为地方财政增收的生力军。另一方面，与分税制同时开始的预算制度改革始终力图将地方政府的预算外资金纳入预算内管理，这迫使后者极力规避监管，维持甚至做大预算外收入——主要是以土地出让金为主的土地收入。 土地出让金的净收益，一方面用于补充财政支出和土地征用的其他成本。对公益性用地和工业化用地（工业园区），往往无利可图甚至要倒贴。所以，地方政府更加偏好商住用途的经营性用地，通过招拍挂方式转嫁城市化成本。土地出让金的更重要用途，是作为资本金撬动金融杠杆，成为地方政府城市扩张和土地征用的融资平台。这主要表现为以这部分资金组建城市开发或建设公司，通过财政担保和土地抵押等方式获得银行贷款。只要城市地价足够高，银行就乐于出资贷款，地方政府就能够有足够的财政、金融弹药推动城市扩张和GDP、财政收入的增长。城市化的基座已悄然由工业化置换为房地产开发。这股浪潮是如此迅猛，以至于部分城市开始在城郊地区以宅基地置换、土地整理和复垦的名义推动“农民上楼”，这种辗转腾挪、螺蛳壳里做道场的计划，不过是“土地-财政-金融”三位一体的城市化模式的最新变种。 人们对这种畸形的经济发展模式及其反映出的财政体制、央地关系问题的思虑，绝非杞人忧天，黄宗羲所警告的“积累莫返之害”仍如幽灵般不时闪现。曾子说：“国不以利为利，以义为利也。”跳脱逐利怪圈，建立公共财政框架，这是中国政府在1998年的郑重承诺。直至今日，这仍是一个值得人们继续为之奋斗的伟大目标。 ■ © st@小声说 for 新闻理想档案馆 , 2012/09/14. | Permalink | 光荣之路 Post tags: 东方早报·上海书评 New：！我们建立了OMM人人公共主页！欢迎关注！ | OMM通讯社@新浪微博 | OhMyMedia@Twitter | OMM通讯社@腾讯微博 | OMM通讯社@网易微博 加入我们，OMM通讯社志愿者招募！