政府信息公开

　　“透明国际”(Transparency International)即“国际透明组织”，简称TI，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。“透明国际”于1993年由德国人彼得·艾根创办，总部设在德国柏林，以推动全球反腐败运动为己任，今天已成为对腐败问题研究最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织，目前已在90多个国家成立了分会。它的研究结果经常被其他权威国际机构反复引用。廉洁指数对178个国家和地区的贪污情况进行排名，积分从0到10，得分越低贪污越严重，10分则表示非常廉洁，以此类推。他们的调查以全世界各国最易发生腐败的十多个行业为标准调查对象。 　　一、2008～2011年我国及相关国家廉洁指数排位情况 　　笔者关注与此，曾获得“透明国际”通过调查于2008年公布的世界180个国家“廉洁度”排位获知：丹麦、瑞典、新西兰并列第1，新加坡第2、香港第12、德国第14位……美国日本并列第18……法国第23……以色列、台湾、南韩、澳门分别为第33、39、40、43……中国（大陆）第72位……当然，还有泰国、印度、越南、俄罗斯、老挝等都排在中国之后。2009、2010年变化不大。 　　最近，据【财新网（记者 李永春）】2011年12月1日报道：“透明国际”发布了“2011年贪腐印象指数”（Corruption Perceptions Index）报告，在全球182个国家和地区中，按廉洁指数新西兰获得9.5分排名榜首，美国以7.1分排名第24位，香港以8.4分排名第12位；中国（大陆）以3.6分排名第75位，名次较2010年提升了3位，但得分从2007年至今徘徊在3.5～3.6之间。 　　具体说来，排名前10位的分别是：新西兰、丹麦、芬兰、瑞典、新加坡、挪威、荷兰、澳大利亚、瑞士和加拿大。其中，新西兰连续6年排名第一，丹麦和芬兰以9.4分并列第二。香港以8.4分排名第12位；日本以8.0分排名第14位，美国以7.1分排名第24位，台湾以6.1分排名第32位；韩国以5.4分排名第43位；中国以3.6分排名第75位。俄罗斯、印度排名在中国之后，排名靠后的国家还有：利比亚、伊拉克、阿富汗、缅甸、朝鲜、索马里——颇为吊诡的是，似乎很正宗的“社会主义”朝鲜竟然与盛产海盗的索马里并列以1.0分垫世界之底。 　　以上信息来源于“透明中国”网站。该网站成立于2008年11月，是目前中国唯一专门探讨政府信息公开问题的学术性、非政府、非盈利网站。这些NGO组织是值得我们敬佩的。 　　二、从政府反腐败系统的结构与运行规则看反腐效果 　　首先，我们承认，大国吏治与小国吏治，其难度是不可等同的；但同时我们又应当看到，一个国家或地区政府对于反贪腐系统的架构设计是否科学合理，也是至关重要的。否则我们就无从解释同在朝鲜半岛上的韩国与北朝鲜，为何前者廉洁指数排名居中上（43位），而朝鲜却与索马里垫底（182个国家和地区之末）。 　　同为亚洲国家和地区，为何新加坡、香港、日本、台湾、澳门官员链接指数都大大超过中国大陆地区？ 　　有人以此数据说明民主不是万能的，理由是俄罗斯、印度都是民主国家，但官员腐败情况照样超过中国大陆。但笔者认为，民主作为一种政治的核心价值，肯定不是万能的，在民主政治核心价值指导下建立的民主国家，还有一个民主制度的设计、运行问题。或者制度设计缺乏科学性和合理性，或者在一些领域民主价值观没有获得充分体现——这二者中任何一个因素的或缺都不能保证反腐败的有效实现。如果因此而否定民主的价值核心，那是因果关系的错位——正如当我们不能严格依法办案或因法律漏洞而搞出冤假错案甚至预案杀无辜时，我们并不能说法律这一事物从本质上是毫无价值的一样。 　　我们以我国香港特区为例来论证这一观点。从本文末所附视频我们可以看到，上世纪70年代，香港政府部门也是贪污问题严重，警队情况犹为严重，其腐败横行的成都绝不亚于当今中国大陆，这越来越为香港市民所难以容忍。于是，1974年2月香港成立了“廉政公署”（回归前称“总督特派廉政专员公署”），这是一个专门打击贪污腐败的独立执法机构，制定了与之相应的法规条例《廉政公署条例》以及与之配套的《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》等。 　　但订立制度并不难，成立专门组织也不难。中国大陆也有反贪局、检察院、中共还有纪检委，条例也是很多的，惩治力度不可谓不大，为何反腐败效果徘徊不前？笔者认为，政府反腐败系统组织架构的设计和运行是否科学、是否合理，亦即是否符合客观规律，这是至关重要的。资料表明，香港早在1948年便仿效英国颁布了《防止贪污条例》，加重了对贪污腐败的处罚，但香港的贪污现象不仅没有改善，反而变本加厉。这就说明，光靠制度是不行的，制度如何通过一套系统去科学运行才是至关重要的。 　　那么，香港作为国际金融中心、商业发达到称为“购物天堂”的七百多万人口的大都市，为何能做到廉洁指数排名保持在世界第十二、三位的前列？我们来看看他们的“廉政公署”其系统组织架构的设计和运行特点。 　　第一、反贪腐系统组织架构完全独立，直接向行政长官负责。 　　香港廉政公署是一个真正独立的执法机构，实现了“独立于政府之外，切断行政掣肘”的地位。廉政公署直接向行政长官负责（香港回归前直接向港督负责），香港主权移交中国后，廉政专员成为香港特别行政区主要官员之一，需要由香港特别行政区行政长官提名，报请中华人民共和国国务院任命。香港特别行政区基本法第57条写明：廉政公署独立运作，直接向行政长官负责。廉政专员亦定期向行政会议汇报工作。 　　廉署的独立具体表现在“机构独立、人事独立、财政独立、办案独立”。这四个独立性，使廉署从体制及运行上切断了与可能形成掣肘的各部门的联系，从而使反贪肃贪“一竿子到上”，对下则“一查到底”成为可能。 　　有人说中国大陆的反贪局也就类似于香港的廉政公署。其实稍微想想，此话差矣，这二者差别太大了。笔者以为，大陆的反贪局能否做到这样的“独立”，这大概不需要细述了，稍微熟悉大陆公检法机构工作情况的人都知道。而问题就出在这里。就拿香港本身来说，其实香港早在1948年便仿效英国颁布了《防止贪污条例》，加重了对贪污腐败的处罚，但香港的贪污现象不仅没有改善，反而变本加厉——为什么会这样呢？ 　　原来在廉署成立之前，负责香港反贪的机构为“反贪污室”，它隶属于香港警队。而香港警队在当时可算是贪腐情况最严重的部门之一，由它的下属机构负责反贪，其成效可想而知。 　　因此，一个政府反贪腐系统组织架构和运行能做到真正独立于政府行政系统以外，始终保持中立性、客观性，是有效实施反贪腐执法的关键。 　　第二、香港终极反腐的逻辑结构 　　有人也许要问，那如果廉政专员乃至香港特首也腐败了怎么办呢？谁来查处他呢？ 　　笔者从实践中看到，这就要依靠民主政治了。因为香港特首在中央政府批准前是需要经过香港有广泛代表性的提名委员会提出候选人再经差额投票选举产生的，更不用说廉政专员。他们要受到选民的诸多监督和制约。 　　稍举两例，最近香港特首曾荫权被曝藏千瓶名酒，香港特首办出面否认称已捐出；又据人民网报道，香港特首曾荫权将于今年7月卸任，日前他在接受香港媒体采访时透露，自己为避嫌，近些年没在香港购置物业。卸任后，他选择暂时在深圳租房居住。记者23日来到其租住的福田区东海花园君豪阁了解到，君豪阁主力户型为300平方米左右的三房两厅，月租要3万元人民币左右，这里的住户大多是公司老板。因此遭到港民和港媒质疑钱从何来。现在此事还在胶着状态中，结果尚未可预料。此其一。 　　第二例，另据港媒报道：第四届香港行政长官参选人唐英年的居所被发现有“违建”，那是一个集影院、品酒室及浴池于一身，面积达2400平方英尺的“地下行宫”，这在香港社会引起震撼，纷纷要求唐英年公开解释。据香港电台报道，16日晚，唐英年在竞选办公室承认地库是违建，承诺将及时拆除，并就此事向全港市民道歉。——这就是民主监督的力量。而香港《基本法》规定：“行政長官就任時應向香港特別行政區終審法院首席法官申報財產，記錄在案。”这些都可以保障特首的任何违法所得或来路不明的财产将无处遁形。想贪腐就别去当官。 　　于是，香港形成了这样的反腐败逻辑格局：香港廉署直接向廉政专员负责——廉政专员直接向特首负责——特首、廉政专员等任何官员直接接受民众、媒体的监督。 　　三、结 语 　　我们从对世界各国官员廉洁指数排位与政府反腐败系统结构的分析便可大体看到，任何国家、地区，其政府如果真正想在反贪腐上有所作为，使政府及其官员相对廉洁并越来越提高廉洁度，那就必须落实民主、法制、科学的组织运行架构、政府及其官员信息公开透明，从而以制度使其主动接受监督。这四点缺一不可。 　　以上述逻辑思维推理，我们便可想到，号称民主的俄罗斯、印度等国家，其腐败横行胜于中国大陆，只要仔细考察，那里一定是在上述某些方面出现了问题。 　　能否承认民主的核心价值，能否不断地推进民主政治建设，是考验一个政府是否真正为人民服务的试金石。因为不能主动向全体公民公开信息，就不是主动接受人民监督，不能让反腐败执法机构真正实现如上述香港廉署那样的“独立”，就不是真心反腐败——靠属于自己领导的反腐败系统去反自身的腐败，逻辑上就通不过，香港曾经反腐败失败的教训已经够我们借鉴的了。所以，有两类国家必然会成为最腐败的国家：一是过于专权、专制，比如朝鲜；一是国家混乱，秩序失范，比如索马里、阿富汗、伊拉克。其核心问题却都是一样的，那就是失去了有效的制约和监督。 　　民主的核心价值是不错的，但根据民主价值产生的具体政策、策略、运行的组织架构系统的科学合理程度，将决定最终效果。从这层意义上说，从俄罗斯、印度的反腐败效果之差来说，我们可以得出这样的结论：民主作为一种政治价值核心，在实践层面的确不是万能的；但如果连民主核心价值都不认同，那么这就是万万不能的，因为那将更产生不了任何有效的反贪腐制度和运行制度的系统架构。反腐败就成为一句空话。 　　当我们稍稍仔细研究一下香港的《基本法》、《廉政公署条例》以及与之配套的《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》等，我们就可以看到这些制度和运行的组织结构是如何相互“咬合”紧密而让贪腐很难钻到空子的。没有这样的“咬合”，像曾荫权打算卸任后到深圳租房或什么窖装酒，像下一届特首竞选人唐英年的“违规装修”，这简直就不算什么问题，更不会被港民和媒体穷追猛打而几乎吓出一身汗来连忙道歉。 　　本文只是浅析，具体研究起来，这一个大的课题。笔者以为专家、学者等一定更有心得。中共十七大报告指出：反腐败是关系到执政党生死存亡的大事。所以笔者不揣浅陋地“浅析”了一下。算是抛砖引玉。□ 　　2012.2.25. 　　【参考文献】 　　1、2011全球清廉指数公布 中国排名75位（引自透明中国） 　　http://www.chinatransparency.org/newsinfo.asp?newsid=12507 　　2、《香港基本法》 　　3、《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《选举（舞弊及非法行为）条例》 　　4、曾荫权夫妇深圳租房曝光 300平复式单位月租6万 　　http://enjoy.eastday.com/c8/2012/0224/1098781865.html 　　5、唐英年承认大宅内违规兴建地下室 向港人道歉 　　http://news.qq.com/a/20120217/000894.htm 　　6、静默的革命：香港廉政公署35周年纪念（视频） 　　 http://www.yxjedu.com/piaoyi_film20/feng_huang_shijiao/HK_lian_zheng_35_nian.html (转载本文请注明“中国选举与治理网”首发，以上仅代表作者个人观点，不代表本网立场和观点。)

刘海源：对征地拆迁非诉行政执行案件的调查与思考 进入专题 ： 征地拆迁 非诉行政执行案件    ● 刘海源       房屋拆迁依其土地所有权的性质分为两种，一种是依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，在土地征收中的拆迁，叫做农村集体土地征收拆迁（即征地拆迁）；另一种是按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，进行城市拆迁补偿安置的城市房屋拆迁。因为征地拆迁只能申请人民法院强制执行，并且征地拆迁不仅是社会关注的热点，而且还是执法中的难点，因此，笔者通过对本院近三年的农村集体土地征收拆迁非诉行政执行案件1进行分析，并了解同地区法院该类案件的相关情况，总结和归纳其特点以及审查、执行中发现的主要问题，并针对原因提出一些对策和建议。          一、征地拆迁非诉行政执行案件的主要特点及其成因          （一）受案数量难以预料。     一般来说，征地拆迁非诉执行收案带有很大的偶然性。据笔者所在基层法院近四年的数据显示，共受理集体土地征收拆迁非诉行政执行案件13起，其中2006年受案4起，2007年未受一起，2008年受理9起，2009年又未收一起，每年的受案数量极不平衡。这种现象主要是受以下因素影响：一是土地利用的总体规划。土地利用总体规划一经批准就不得擅自修改、调整，有效遏制了随意征地；二是农用地转用的集中审批。目前，征地一般是分批次集中审批，农用地转用又要经过统筹安排，指标有限，所以征地呈现出阶段性；三是用地人的经济实力。用地人经济实力强，自然就会放宽补偿标准达成拆迁协议，反之就只能是申请人民法院强制执行。另外，还受政府招商引资影响，政府招商引资力度大的，土地需求量就大，相应的征地拆迁执行案件也会增多。     （二）拆迁面积普遍较大。     如上述13起征地拆迁案，拆迁面积共计5300多平米，最小的不低于100平米，最大的高达1300多平米，每户平均有400多平米。房屋面积这么宽是因为：1、从事农业生产需要较大空间存放农具和农产品，房屋普遍宽敞；2、农村建房成本低廉，花少钱建大房；3、规划要求不严。农村建房只要不与重点工程和城镇总体规划相冲突，就能获得许可，并且占地面积大，也没有层数和高度限制；4、审批手续简便。一般只要村组同意，报土地行政管理机关审批就行了，审批手续简化的多；5、监督机制不完善。农村都存在不同程度的超面积建房，农民不可能相互监督。另外，土地管理部门也监管不严，只要不是完全没有经过审批或在特殊地理位置上，一般不会对违法建房行为进行处罚。     （三）案件争议焦点集中。     综观近年该类案件，当事人争议的焦点并不是土地征收的合法性，而是拆迁安置的补偿数额，即使对土地征收的合法性提出异议，也不过是增加补偿的谈判筹码。农民也清醒的看到，在现行征地拆迁法律法规的前提下，被征土地上的房屋将被拆除已是不可能逆转的事实，能使自己利益达到最大化，才是其最有用、最实惠的目的。     （四）当事人寻求法律途径救济的少。     我国法律规定了当事人有权提起行政复议或行政诉讼，并且《土地管理法实施条例》也规定了对补偿标准有争议的，由批准征用土地的人民政府裁决。可是，征地拆迁中，即使被拆迁人对征地拆迁的合法性存在很大异议，也很少通过行政复议或行政诉讼维权。为何会出现这种现象呢？笔者认为：首先是老百姓不懂救济途径。虽然《土地管理法实施条例》和《关于征用土地公告办法》对征地补偿裁决制度进行了规定，但是，裁决如何申请、裁决的时间、裁决的部门、裁决的操作在法律、法规中没有明确规定。同时，行政复议和行政诉讼程序复查，普及率低，老百姓不懂这些救济途径也就不足为奇；其次是老百姓不信救济途径。他们认为地是政府在征，钱是政府在给，根本不相信通过法律途径能够得到公正对待；再次是老百姓不想通过法律途径。通过法律途径不仅要相应费用，还要花费很大精力，而且也不见得能够取得满意的效果。相反，如采取过激方式，甚至进行暴力对抗，不仅能维护合法权益，还能够实现超实际价值的补偿目的，也就根本不愿寻求法律的救济。     （五）强制拆除比例高。     司法实践中，进入审查程序的征地拆迁案件，几乎没有裁定不准予强制执行的。进入执行程序的，又基本上是动用了强制手段，极少出现行政机关撤回执行申请或者签订补偿协议后由被拆迁人自行拆除房屋的情况。造成这种态势，其中不泛被拆迁人的要求过高，甚至故意刁难，当然还有不容忽视的以下原因：一是政府催得急。征地拆迁的顺利与否，关乎城市建设进程、招商引资成败、经济发展大局以及个人政绩好坏，直接影响到政府利益和有关人员的升迁，因此政府会通过各种方式促使法院尽快强拆；二是用地单位求的紧。缩短建设周期会给用地单位带来不菲经济效益，所以，他们指派专人坐阵法院实行软磨，甚至还承诺负担执行中的所有费用来劝说法院强拆；三是法院难有协调余地。法院执行的征地拆迁案件，政府不会增加补偿额度，被拆迁人又不会降低要求，法院无法协调结案，强拆也就无法避免。     （六）容易引发申诉、上访。     房屋是农民最值钱的财产，无论好坏都是农民人格整体的一部分，多少金钱都不足以弥补内心巨大的失落感。并且，征地拆迁一般是城郊结合部的农民，所处的地理位置蕴含着较大的经济效益，利益矛盾突出。同时，被拆迁人之间大多属于家族亲属关系，极易形成集体性对抗，引发当事人上访、闹事等暴力事件，不仅给法院执行工作带来很大困难，还影响社会稳定。          二、征地拆迁非诉行政执行案件遇到的主要问题及其思考          （一）征地拆迁的物权保护问题。     随着我国物权法的颁布实施，物权保护已进入一个新的历史阶段，但是，在征地拆迁中还存在着物权保护不到位的现象。     第一、物权保护尚有法律缺失。征收是世界各国通行的法律制度，是由国家基本法律来规范，是国家为了公共利益的需要，依照宪法和法律规定的条件，强制取得公私财产，并给予补偿。包括土地征收和其他不动产征收。然而，我国现行土地征收制度是由土地行政管理法规来调整，且始于计划经济体制，没有体现“土地首先是一种财产，其次才是一种管理对象，土地上的各种财产关系应由物权法来调整”2的物权观，已不适应当前市场经济制度。同时，《物权法》第42条虽然对征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产作出了原则性规定，但是，因为《物权法》对征地补偿是否包括房屋，沿用了行政法律法规的含糊其词，导致当前不仅《土地管理法》、《土地管理法实施条例》未将农村集体所有土地上的房屋明确列为征地补偿或者另行征收范围，而且《物权法》对此也未作出明确规定，使被征收土地上房屋物权的保护成为法律的盲点。     第二、存在严重的漠视私权现象。物权保护平等原则是《物权法》的一个基本原则。但是，当前征地拆迁中还错误认为国家、集体、个人所有权的保护层次不同，死抱着个人利益必须服从集体利益、集体利益必须服从国家利益的政治观念，强化了所有权的政治色彩，而忽略甚至无视所有权的私权本质，仍然从所有制角度去理解所有权，将其归为所有制的法权表现3。无视私权的保障，以单纯公利4的需要，用牺牲私利剥夺农民合法财产权的代价来满足和支持政府征地之需。主要表现在：一是当被拆迁人提出合理要求时，行政执法人员不以为然，而以促进经济发展和提高群众生活水平为由，要求被拆迁人克服困难和服从大局；二是当被拆迁人在补偿协商中讨价还价时，就认为他们要求过高，阻碍政府工作，属于刁民；三是当被拆迁人了解征地情况，对征地的合法性提出质疑时，又会以被拆迁人故意闹事为由，降低补偿标准，还以强拆房屋压制；四是在补偿谈判中，不把群众放在眼里，根本不听取正当意见。这种漠视私权行为，引发了被拆迁人的对抗情绪，甚至阻挠征地拆迁进程。     第三、侵犯了被拆迁人的合法权益。按照《土地管理法》第47条和《土地管理法实施条例》第26条开展征地拆迁，很显然侵害了被拆迁人的合法权益。一方面侵犯了被拆迁人的房屋所有权。“私有财产神圣不可侵犯”虽然未能直接写入我国法律，但是，2004年宪法修正案第22条明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，《物权法》第64条、第66条也规定了，私人对其合法的不动产和动产享有所有权，私人的合法财产受法律保护。可是，征地中的房屋财产权却未能得到足够重视。众所周之，土地征收只是改变土地的所有权性质，土地被征收后，该土地上的房屋不会必然一并征收，该房屋所有权在征地中既不存在灭失，也不会当然的转为国有。然而，在现实中只有征地批准手续，而没有对房屋征收的情况下，房屋就成了集体土地征收中的附属，私有财产的所有权被公权利非法剥夺了，使之演变为一场变相的掠夺。另一方面侵犯了被拆迁人的用益物权。用益物权的物权性质已由物权法确定。一般来说，所有权的行使应该受限于用益物权，不能以行使所有权为由随意剥夺用益物权。5《物权法》第121条也规定，征收、征用影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。由此可见，虽然集体土地因征收转为国有，但是，房屋的土地使用权并没有随土地所有权主体的变更而取消，其实依据“地随房走”的通说理论也不可能被取消，房屋所有权人当然享有相应的土地使用权。因此，征地拆迁不对土地使用权进行补偿，诚然侵害了被拆迁人的合法权益。     （二）征地拆迁的行政执法问题。     一是执法主体混杂。《土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但是，实践中实施征地执法机关却呈现出多元化格局，即市政府征迁统揽，区政府宣传督办，镇政府出人实干，村干部跟随大喊，并且几级政府层层设立拆迁指挥部，大有一蹴而就之势。可是，适得其反被拆迁人情感上接受不了，还感觉受了政府的欺压，增大了拆迁的难度。     二是材料手续不全。实践中，行政机关在申请征地拆迁非诉行政执行时，不能依法提交相关材料，而提交的材料又存在诸多问题。如欠缺听证告知书、被拆迁人的身份证明、被拆迁房屋的产权证明、征地红线图等材料，往往需要多次补充才能达到立案要求，增加了法院工作量，浪费了司法资源。     三是事实认定不清。事实清楚、证据确实本是行政机关作出具体行政行为的基础，但在征地拆迁中还存在很大差距。一是补偿事实调查不清。房屋面积测量，数据核算，补偿项目及物品，等常有遗漏；二是缺乏证据意识。没有形成先调查后行政的程序观念，对证据的重要性认识不够；三是证据收集不合法。主要是谈话记录、送达文书等不要求当事人签字确认，单独取证的材料作为案件认定的依据，还有的执法人员干脆按照执法需要杜撰材料，导致法院在受理执行申请后，难以作出强制执行的裁定。     四是程序纰漏突出。程序合法是行政执法中的基本要求，可是，征地拆迁案件存在最多、最严重的问题往往是程序问题。首先是遗漏必要程序。如安置补偿听证只让村里出示放弃听证的材料了事，而不告知被拆迁人；补偿方案拟定后也不报市级政府批准，就直接实施到安置补偿中，这些行为明显违反法定程序，应归属无效；其次是违反正当程序。土地征收中参与协商的一般是村干部，农民几乎没有谈判的权利，一些必须进入案卷的材料，基层组织就帮助政府人员造假应付，法律法规规定的征地步骤程序，在执法人员眼里可有可无；再次是有违公平程序。被拆迁人的参与权、知情权未能得到落实，被拆迁人不能参与其中发表自己的意见，有的甚至当接到搬迁通知才知道房屋被拆迁，激起了被拆迁人的不满，引发了政府的信任危机，当然也对法院的执行工作带来更大难度。     五是工作态度粗暴。在征地拆迁中，被拆迁的农民是被孤立的弱者。行政执法人员的官本位思想严重，把自己定位为被拆迁人的主宰者，对待群众态度极为冷漠横蛮，不为被拆迁群众着想，只要群众提出不同意见，动辄就以强拆相压制，使群众十分愤慨，更不能取得群众的理解和支持，造成官民关系紧张。     （三）征地拆迁的安置补偿问题。     一般认为，征地补偿的法理依据为：国家在征用土地时，必然对土地权利人的财产权利造成经济损失，而这种损失并非权利人应该承担的风险、支出或牺牲，因此，国家应给予公平的补偿，使其恢复或维持原有财产状况。6如是我国《宪法》第10条和《物权法》第42条对国家征收的补偿作出了规定，明确了征收不是无偿的把财产收为国有，而是把补偿作为征收的重要条件。也就是说，即使政府基于公共利益行使征收权，也不能随意将个人、集体的所有权转移给国家，只有在支付了合理补偿之后，才能实现权利的变动。可是，时下征地拆迁的补偿还存在着很多问题：     一是补偿标准的缺憾尚多。首先，补偿标准确定不公。征收与补偿是唇齿相依，补偿是征收的核心，可是，补偿标准的依据既难寻客观标准，也没有法律规定，还是沿用计划经济时代的做法，以成本补偿为依据，由政府确定，造成实际补偿的是房屋残存价值，没有对房屋的区位、用途、面积、土地使用权等因素综合考虑；其次，补偿项目罗列不全。征地拆迁补偿项目不同程度地存在着随意性大和抚慰色彩浓的特点，象室内外的特色装修、搬迁后新居住环境造成生活、就业、子女上学等增加的支出以及可预期利益等较多项目还未纳入补偿范围，极大地损害了被拆迁人的利益；再次，标准修订严重滞后。补偿标准确定后，一般要经过3年或者5年才修改一次，实际补偿时，房屋的价值往往随着时间的推移和物价指数的改变与标准形成较大反差，损益不相当，群众无法接受。     二是补偿安置的方式欠妥。政策虽然规定了多种补偿安置方式，但实践中政府一般只采用单一的货币安置方式，即政府低价从被拆迁人手中一次性买断房屋，被拆迁人自己负责安排居所及生活。可是，由于被拆迁人难以维持原有生活水准，尤其是户口已转城的农民，他们既不能按城市房屋拆迁标准获得补偿，又无法再次获批宅基地使用权，真是苦不堪言，所以这种“一脚踢开”式的“强制购买”，使被拆迁人极为不满，从而抵制征地。     三是实际补偿的差距过大。实践中，邻地同期的征地拆迁补偿标准不同的现象大量存在。一般来说房产开发的补偿高，土地储备的补偿少；急着用地的补偿高，暂时闲置的补偿少；有主用地的补偿高，政府开发的补偿少；关系好的补偿高，没有关系的补偿少；拖延哭闹的补偿高，好签协议的补偿少，补偿差距少则几万，多者十来万，甚至数十万，极为不公。这种现象的原因虽然是多方面的，但与政府过于追求片面利益是密不可分的，所以政府有时就一味迁就不同被拆迁个体，采取暗补的办法，尽可能满足他们的各种请求甚至非份要求，从而导致不正当差距的出现，也诱导更多的被拆迁人去非理性讨价还价，加重拆迁难度。     四是补偿争议的救济途径单一。尽管征地拆迁的纠纷不少，可是通过法律程序解决的极少。究其原因是虽然补偿争议的裁决权赋予了批准征地的人民政府，但是现行的法律法规并没有对具体操作作出明确规定，在实践时有许多困难。并且，这类纠纷还不能通过民事诉讼的方式解决，法院只能以行政诉讼受理，也就必然导致人民政府的裁决成为法院审理征地拆迁补偿案件的前置程序，事实上限制了司法救济的介入。     （四）征地拆迁的司法支持问题。     征地拆迁的法律关系比较复杂，不仅涉及到私有财产保护和公共福利改善的关系，还涉及到国家公共政策与私权保护冲突的价值选择，是一个复杂的社会系统。因此人民法院在执行征地拆迁非诉行政执行案件中，承受了太多的压力，遇到了前所未有的困难。     一是案件办理周期长。具体行政行为生效后过三个月起诉期，行政机关才能向人民法院申请强制执行，法院至少有一个月的审查期限，确认具体行政行为合法有效，才能作出准许强制执行的裁定，进入执行程序。并且，由于征地拆迁非诉行政执行案件涉及范围广，影响大，法院办案也就非常慎重，导致此类案件办理的周期普遍较长。     二是强制执行难度大。其一、房屋在家庭中的地位特殊，被拆迁人不会轻易同意拆除，特别是多个被拆迁人联合在一起给执行更会带来很大困难；其二、不是矛盾激化的骨头案不会申请法院执行，而且个别被拆迁人为达到漫天要价之目的，暴力对抗法院强制执行，甚至以自杀、自残的方式要挟，人为造成执行难；其三，此类案件执行成本高，需要多个部门参与协调，也给执行增添难度。     三是办案效果统一难。在征地拆迁非诉执行中，法院时常处于两难境地。一方面，当征地拆迁行政行为不合法时，如果以此裁定不予强制执行，虽然法院办案正确，但面临着不支持地方经济建设的指责。可是，如果人民法院裁定强制执行，又使被拆迁人的合法权益得不到应有的保护；另一方面，当拆迁涉及社会稳定时，不强制执行则有失法律威严和行政权威，但强制拆除则又势必引起群体性上访或暴力抗法等社会不稳定事件，法院很难同时实现既维护征地秩序又保护被拆迁人的合法权益、既监督和支持行政机关依法行政又有效维护社会稳定的司法目标。          三、对完善农村集体土地征收拆迁非诉行政执行案件中的建议和对策。          鉴于征地拆迁非诉行政执行案件中还存在诸多问题，以及征地拆迁的工作需要，笔者认为可从以下几个方面着手完善：     （一）落实完善相关法律制度。     一是依据《物权法》完善配套法规。《物权法》作为基本法完善了我国征收征用制度，特别强调了征收补偿必须依据法定的权限和程序开展。但是，《物权法》的规定是比较原则的，要在实践中全面、严格适用还离不开与其他法律法规之间的协调，也离不开新法律法规和司法解释的配套，因此，要加快制定和修改相关法律法规，真正发挥《物权法》保护公民财产，防止地方政府滥用征收权力，损害被征收人利益的重大作用。     二是将土地与房屋分别征收。当前农村集体土地征收时，都是把地上房屋等同一般的地上构筑物和附属物，用一个征地批文把房屋吸收在土地征收中，这种做法不仅无视房屋所有权，而且不符合征收的程序。众所周知，被征收土地的所有权属集体，但该地上房屋的权利主体并非一致，并且，土地和房屋不应混为一谈。因此，批准征收土地，并不等于对房屋同时批准征收，要征收房屋应在土地征收批文外，再依法下达一个房屋及相应土地使用权的征收令。     三是确定以市场价为统一补偿标准。补偿标准的不完善是导致征地拆迁矛盾产生的主要根源，要从根本上解决征地拆迁中出现的诸多问题，就应该建立公平合理的补偿标准，而市场是最能公平体现财产价值的，市场交易价格也最容易让人接受。同时，和平年代征收房屋主要是搞建设，而建设用地只能是国有土地（集体建设除外，但集体建设也就不存在征地拆迁），没有农村集体土地的征收，也就没有征地拆迁，既然土地因征收转为了国有，那么就应按城市房屋拆迁同等对待。所以，拆迁补偿要以市场价为依据，且不分城市房屋拆迁和集体土地征地拆迁两个标准。     四是重新审视司法救济途径。对征地拆迁纠纷，法院应正确划分民事、行政案件范围，对于达成补偿安置协议后又反悔的，以及对补偿数额发生争议，法院可作为民事纠纷进行受理。对于有关行政决定、裁决的争议按行政案件受理，对于既没有达成安置补偿协议又没有进行行政裁决的，法院一律不予受理。8     （二）努力提高依法行政水平。     一要树立为民意识。牢记执法为民宗旨，消除强权意识，霸道作风，把维护被拆迁人的根本利益作为征地拆迁工作的出发点、立足点和着力点，不作利益集团的代言人。征地拆迁中，既要坚持严格执法，又要坚持文明执法，同时还要注意执法适度，把法、理、情有机统一起来，融洽被拆迁人的情感，实现和谐拆迁。     二要增强执法能力。要坚持依法办事，提高执法水平。一是正确行使征收职权。力避为实现行政目的而损害被拆迁人权益，要公平合理行使征地拆迁补偿的自由裁量权，坚持亲疏、内外、好恶一视同仁，尤其是在化解征地拆迁矛盾时，必须查清事实，绝不能放弃政策法律原则花钱买太平，绝不能让无理上访、漫天要价的人得到不应该得到的的利益，让相信动拆政策、法律及时履行搬迁义务的人吃亏9；二是严守法律程序。应当提高程序意识，严格按照征地拆迁必须遵守的步骤、方式、方法、顺序、时限等规则进行，做到严格遵守程序不随意变通，全面执行不任意取舍，持之以恒不有始无终；三是推进信息公开。对征地拆迁有关的内容尽量公开，自觉接受群众的监督，保证征收职权的正确行使。特别要保障被拆迁人的知情权、参与权和救济权，着力解决被拆迁人最关心、最直接、最现实的利益问题。     三要强化执法责任。建立相应的责任机制，将职责层层落实，做到职责明确，责任到人，增强执法人员责任感，对由于疏忽大意等原因，导致征地拆迁中出现严重问题，造成社会不稳定事件，或者严重影响当地经济发展的，要令其承担一定的责任，督促其树立较强的责任意识，实现权、责统一。     （三）正确履行服务大局职责。     服务大局是社会主义法制理念的重要内容，也是人民法院审判工作的职责所在。因此，在征地拆迁非诉执行办案中，法院既要坚持“支持与监督”并重的行政审判原则，维护社会稳定，服务好地方经济建设，又要忠实于法律，敢于抵制违法行政行为，为城市建设经济发展提供有力的司法保障。     一是做到依法支持。执行中，要把思想和行动高度统一到经济发展大局上，一方面对政府提出的强制执行申请要及时审查，符合法律规定的，应及时强制执行，以此支持和服务地方政府的经济建设，实现征地拆迁工作的良性循环。另一方面要勇于监督，遇有违法征地拆迁，要及时向政府通报并指出存在的问题，同时有理有节的向政府解释清楚，不能越俎代庖，违法强拆。     二是重视建议与沟通。要主动与地方政府保持联系和沟通，针对征地拆迁非诉执行案件审查和执行中发现的问题提出司法建议，促使政府改进工作，确保依法行政，保护被拆迁人的合法权益不受侵犯。并且，对于一些具有群体性、不稳定性因素的案件，要与其他部门积极沟通联系，进行通报，还要向政法委等上级党组织进行汇报，争取各有关单位的理解支持。     三是力争多效统一。办案中，要把服从法律和服务大局两者有机结合起来，守住“最后一道防线”，维护法院中立公正的良好形象。要认真研究征地拆迁案件的特点、热点和难点问题，注意宣讲法律和政策，耐心疏导对抗情绪，尤其对矛盾尖锐的，不能用简单的是非观念来衡量矛盾双方的行为，要通过多作调解工作，充分掌握当事人心理所持、所求，再行突破，最终化解矛盾，平息争端，做到案结事了，实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。          刘海源，法律自由人。          【注释】     1 征地拆迁非诉执行案件，法院虽然执行的是土地行政主管部门作出的责令腾地具体行政行为，但是，作出责令腾地仅是土地征收过程中的一个环节，征地拆迁非诉行政执行案件的审查，不仅对责令腾地具体行政行为的合法性进行审查，而且重点对征地的审批、补偿等整个土地征收行为审查，因此，本文思考的非诉行政执行案件是包括责令腾地在内的整个征地行政行为。     2 杨临萍：”审理土地行政案件需注意的几个问题”，载《法律适用》2007年第7期，第23页。     3 刘道远 谭奕和：”土地征收中集体土地权利研究—基于物权法视角之思考”，载《法学杂志》2007年第3期，第121页。     4 此处”公利”非《物权法》42条中”公共利益”特定概念之简称，而是对”公”、”私”两种不同性质利益的区分。至于如何界定”公共利益”，因为理论界对此分歧严重，务实中也未形成较为统一的观念，本文不作讨论。     5 谭启平：《拆迁的真正症结：补偿标准如何确定》，载《人民法院报》2007年12月18日第5版。     6 郭洁：”土地征用补偿法律问题探析”，载《当代法学》2002年第8期，第59页。     7 王利明;”《物权法》的实施与征收征用制度的完善”，载《法学杂志》2008年第4期，第16页。     8 黄征学：《土地征用存在的问题及其对策思路》，载http://www.crei.cn。     9 田冰星：《拆迁应注重保护被拆迁人合法权益》，载《人民法院报》2007年12月18日，第5版。         进入专题： 征地拆迁 非诉行政执行案件    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 法学 > 案例分析 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/50487.html    

袁裕来一直在为上海11.15胶州路大火的灾民代理诉讼，追查善款去向，为灾民维护应有的权利。在长期得不到上海政府对灾民要求公开的信息后，袁裕来及21位灾民选择了起诉国务院。