中国选举与治理 | 米鹤都：论十三大政治体制改革的经验教训
一、引言 在脱离学术界20多年之后，自去年年底，陆续参加了一些关于改革问题的学术研讨，看到了人们对于中国未来走向及政治体制改革的热情，似乎又回到了1980年代中后期人们对于改革的热盼之中。这至少说明两点，一是即使社会氛围还不够宽松，但忧国忧民者依然众多，思想照旧活跃。甚至可以说，百花齐放、百家争鸣的局面在一定范围开始出现。在物欲横流的商业大潮下，大批有识之士仍然保持着执着的追求，不能不说是难能可贵的现象。二是从另一个角度说明社会问题的严重，历史上积累尚未解决的问题和近年来产生的新问题相互交织，社会矛盾已到了十分危险的地步。今天，中国将再次面临向何处去的路口。不过，如果说中国的出路在于改革的话，那么未可乐观的是，人们对政治体制改革的认识上却是分化严重以至尖锐对立。 与十三大政治体制改革前的情况比较，今天的中国和20多年前已经绝非可同日而语，可谓天翻地覆。不仅是高楼大厦鳞次栉比，学术界后辈崛起，更重要的是人们思想观念的多元分野。当年的学术界对于经济和政治体制改革的分歧，除极少数人外，大多是拥护和支持的，分歧仅仅在于步子的大小、节奏的快慢、程序的先后和路径的偏差等。而今天的思想界，马立诚先生划分为八个流派，计有：邓小平思想、老左派思潮、新左派思潮、自由主义思潮、民主社会主义思潮、民族主义、新儒家思潮、民粹主义等。1李伟东先生则归纳为十种思潮或六种思潮2。诸多思想流派间，对于要不要搞政治体制改革也有尖锐对立。有人甚至把社会自我完善、改良性质的政治体制改革等同于西方化自由化，把它说成是具有阶级属性的。仅就这点而言，也可以说是一种倒退。这和多年来未能很好总结文化大革命的历史教训有关，也和搁置政治体制改革的研讨有关。 今天，在人们感到有必要推进政治体制改革，以解决迫在眉睫的社会问题时，却发现在寻找路径时找不到共识了。在关于政治体制改革突破口的认识上，有学者则总结计有：以房地产市场改革为突破口、以土地改革为突破口、以解决民生问题为突破口、以缩小收入差距为突破口、以行政体制改革为突破口、以公众参与为突破口、以铲除垄断行业为突破口、以人事制度为突破口、以建立公民社会为突破口、以宪政改革为突破口等多种诉求。应当说这一总结还并不完全，至少还包括以基层选举、以法制改革为突破口等等。 对于政治体制改革的整体设计上更是百家争鸣。从竞选、普选、多党制、三权分立、两院制到言论自由、舆论自由、结社自由，还有党内民主、党内分派等，甚至也有文革式大民主等观点，不一而足。 如果不能把这些社会的思想异见梳理清楚，建立共识，是难以推进中国的改革事业的。更重要的是，如果不能求得社会最广泛的支持，政治体制改革注定无法启动，即使启动了也会再次夭折。 另外，我们如果以今天学术界对于政治体制改革的基本认识和上世纪80年代的研讨进行一些对比，不能不遗憾地说，在对今天社会现象的认识和理性分析上虽然有深入的发展，而在对改革路径的探讨上，却鲜有质的飞跃。 笔者有幸参加过1987年中央政治体制改革领导小组下属社会主义民主专题组3的研讨，感到有必要旧话重提，回顾一下那次为期一年的集中研讨中的一些基本认识。也许可以为获取今日的改革共识提供一点可供借鉴的经验教训，推动改革事业的良性发展。 二、十三大前后的政治体制改革是一次失败的尝试 首先，笔者认为，十三大前后的政治体制改革是一次失败的尝试， 今天再度谈起政治体制改革，分析一下那次改革的经验教训，实为必要。 没有文化大革命，就没有改革开放。可以说，改革开放就是在文 革极端条件下，逼迫人们进行反思的结果。这种反思是文革中首先在两个群体中展开的，一是以文革中收到打击摧残的老干部群体，一是具有红卫兵和上山下乡经历的第三代青年。4但是这两代人的反思有一个重大差别，即第一代人往往是回归到马克思主义中求解中国的方程式;第三代人甚至在文革中就开始了全方位的探索。这两批人的结合，形成了最早推动改革开放的思想先锋。 邓小平、陈云等为首的一批老一代对专制制度弊病的反思、在解放思想和拨乱反正的基础上，推进了政治体制的改革。邓小平率先提出：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生文化大革命的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”。5痛定思痛之后，他们开始寻求限制专权、建立防止文化大革命再次发生的国家机制。同时鉴于经济体制改革的迅猛发展，也需要在政治制度层面上适应和保障。在这样一个背景下，中国第一次在国家制度层面的政治体制改革启动了。 这次改革首先在社会上进行了较充分的舆论准备。中共十一届三中全会前后，以理论务虚会、反对“两个凡是”为代表，民间则出现了“民主墙”及很多论坛、刊物，各种思想、观点如雨后春笋般萌发出来，曾有过一段打破思想禁区的热烈气氛。这一过程中，也曾出现过各种小的波折，但总体上还是一个健康的思想氛围。党内上下、体制内外共识性很强，希图遏制改革的保守力量几乎没有市场。邓小平亲自掌舵，由尚未担任总书记的赵紫阳出马担纲，一场自上而下的政治体制改革启动了。 经过一年的研究，中央政治体制改革领导小组下属七个专题研讨组分别提出了课题报告，由当时的办公室6吴国光等人整理起草了十三大报告中的分报告——中共中央关于政治体制改革的报告。 今天看来，这个报告是一次夭折的改革的历史记录。为何这样说，是因为这个报告非常之空洞，题目很大，吊起了人们的胃口和过高的期待值，但却缺乏实质性的内容。它最后的落脚点，放在了实质上并不属于政治体制改革的“党政分开”上面。中国的第一次声势浩大的政治体制改革沦为了一次行政体制改革。 二、对这次改革失败的几点分析 关于中国第一次政治体制改革的失败，很多人认为是由于1989年的政治风波。笔者认为，这种认识流于肤浅。严格地说，即使没有什么风波，第一次政治体制改革注定也要失败。这是因为： 一是它并没有触动原有国家层面的政治制度。 这里需要对中国的政治体制改革予以定义。笔者认为，必须是涉及国体和政体的改革，即对国家层面政治制度的改革，才能称之为政治体制改革。我们应当区分开经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革和执政党体制改革的内容，因为它们追求的目的和功能是不同的，互相间是不可替代的。不应混为一谈。现在还有关于“社会体制改革”、“文化体制改革”的说法，笔者认为这些提法要么内涵不清，要么是二级概念，这里不做论述。本文也遵循这一思路进行论述。 在这个意义上，以党政分开为主要内容的行政改革无论如何不能称其为政治体制改革。这一改革不仅不能对权力进行制约，反而使已经十分臃肿的官僚队伍急剧膨胀，一套班子成了两套班子。党、政在中国现实中不仅分不开，还增加了内斗。另一方面，更多的位置使更多的干部得到升迁和安排，成为这次“政治体制改革”的直接受益者。而人民群众不仅没有见到实质性的改革成果，反而大幅度增加了对社会管理成本的负担。即使党政分开有其积极的意义，但是在实际执行中却走了样，今天我们看到的是党企的关系却更加紧密。这又是一个悖论。 略有一点新意的是，十三大把人民政协的政治协商和多党合作，正式作为了有中国特色的社会主义制度的重要组成部分。十三大后的次年，中共中央又成立了中央政治协商和多党合作制度的研讨小组，笔者也有幸参与其中。这次研讨的最终结果，是建立起中共中央领导人与各民主党派领导人的座谈会制度。但是，它依然没有触动原有国家层面的政治制度，而且缺乏程序上的设定。结果如我们今天看到的那样，这种座谈会实质成为了一种通报性质的不定期会议。对改善国家政治制度没有起到应有的作用。 二是它没有达到这次政治体制改革的预期。 根据当时中共中央和邓小平的初衷，这次政治体制改革的目的是要“使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化，这是防止文化大革命重演，实现国家长治久安的根本保证。”但是，这次改革不仅没有解决“防止文化大革命重演”的制度保障，甚至没有建立经济起飞中防治腐败的制度保障。恰恰由于这一点，成为而后发生大规模社会动乱的制度上和体制上的根源之一，也是导致今天发生全面的、渗透至基层的体制性腐败的主要根源。以至于文化大革命结束30多年后，人们依然在担忧二次文革的出现。 三是它没有满足中国社会改革的基本要求。 在政治权力和商品市场密不可分的中国特色下，当时制约权力和对遏制腐败的社会要求已经极为强烈了。人们在总结1989年政治风波的教训时可以看到，正是由于曾对此次改革寄予厚望的广大人民群众、特别是知识阶层深感失望后，社会情绪开始躁动。当时社会的情绪集中在所谓反“官倒”上，人民对此深恶痛绝，希望执政党能够痛下决心从制度上加以遏止。青年学生是社会最敏感的群体，十三大刚刚结束一年多，他们就已经按捺不住而上街了。反过来认识问题，它也说明这一次政治体制改革已然失败。人民看不到任何有效的国家民主体制上的改善、看不到对腐败的制衡和监督，甚至看不到一个被承诺的具体措施及其时间表，而是一些无关痛痒的空话。 四是这次改革的最高领导层缺乏明确的目的和改革的决心魄力。 当时负责领导这次改革的中央领导小组，从一开始就没有充分重视这次改革，大有把这次改革作为完成老一辈革命家交办任务似地对待。他们没有看到，当年社会、党内的改革共识实际上是千载难逢的，悲观地说，此后几乎再难有这样的历史机遇了。但是，领导层并没有认识到这一点，过多地看到困难、阻力和不利因素，迁就于保守的、惰性的力量。他们的主体思路仍然希望遵循先经济、后政治的优先次序，最终让人民失望了。7甚至他们自身也成为其受害者。因为，把这次改革的失败说成是未久发生的政治风波的导因之一，并不为过。 五是各方面在改革突破口的选择上诉求很不一致。 从一开始，人们对这次改革的总体诉求上可以说共识很强，但是在如何选择突破口上面，又可以说上下不一致，体制内外不一致，甚至体制内各门派之间也不一致。所有的改革派们各抒己见，争论不休，也就无法找到一个执政高层能够接受的、又可以满足广大人民民主要求的、同时还能够解决中国社会迫切现实问题的突破口。于是，在各说各话的基础上形成的十三大政治体制改革报告，基本上就是各方主张拼凑出来的，这样的东西怎么可能有政治生命力?当然，有人会说关于政改主要解决党政分开的提法来自于邓小平，这点无疑是正确的。但是，就邓小平而言，当时并非没有接受其它突破口的可能。 六是这次改革的启动时机并不合适。 1987年，是中国经济体制改革面临“闯物价关”的前夕，整体经济形势不容乐观。任何重大政治措施的出台，最佳时机显然是经济的上行期。但是这次的政治体制改革不仅不是在一个稳定的上行期，而是在一个困难重重的门槛前提出的。且不谈人民群众的情绪和感受，就是从这次改革领导人的精力看，势必会更多地关注经济领域的问题。如果没有记错的话，五人领导小组参与和听取各研讨组的汇报，次数极为有限，领导人的指示和插话往往流于漫谈。字里行间、话里话外，笔者很难相信他们对这些问题有深入的认识和研究。有人提出，1987年的政治体制改革是一次在错误的时间、错误的地点启动的一次错误的改革。这一说法，不能说毫无道理可言。 从总结历史教训的角度，我们不能不说，当年主持中国政治体制改革的最高领导层，积极参与其中的体制内外的改革者，以至于整个的思想界、知识界由于缺乏共识，导致关注的焦点分散，而酿就了重大的历史错误。于是，中国第一次政治体制改革的无疾而终成为必然。 这里所谓缺乏共识,当然不是指缺乏对政治体制改革必要性的共识，而是缺乏对改革目标和路径的共识，首先表现在无法选择正确的突破口上。于是造成我们今天的扼腕叹息，在一个得之非易的机遇中，中国社会没有出现制度上的改良，而走上了恶性循环的道路。以至于当年体制内还能支持改革的部分保守力量，之后也干脆摒弃了政治体制改革。更为极端的一些人，如前所述，更把社会自我完善性质的政治体制改革冠以意识形态色彩!另外，它的失败也给后来的领导者制造了障碍，而自我设立起樊篱，成为不作为的充足理由。 就当年改革派们所犯的错误而言，笔者认为至少有以下三点应当记取：一是继续着中国传统政治的“政见之争、宛若仇雠”，缺乏现代政治中的妥协意识;二是不能以实事求是的精神，着手于社会迫切需要的实际问题，而往往从概念出发、从体系出发、从终极价值出发探讨问题;三是诉求分散，不能形成强有力的聚焦点和有效的压强。这些问题是我们今天在讨论政治体制改革中，不能不考虑也依然无法回避的。 1 马立诚：《燕山大讲堂》113期。 2 李伟东先生在不同场合的提法有所不同。 31986年9月，中共中央成立中央政治体制改革研讨小组，由赵紫阳、田纪云、胡启立、薄一波、彭冲五个人组成。其职责是：为政治体制改革探讨思路和设计蓝图，提供中央政治局常委决策。小组下面设立一个办公室，办公室由鲍彤、严家其、贺光辉负责(后来又增加了周杰)。同年底，在中央五人研讨小组下面，先后成立了党政分开、党内民主、权力下放、干部和人事制度、社会主义民主、社会主义法制等七个专题研讨组，后又成立改革理论组。研讨人员由相关中央国家机关及研究机构抽调领导干部和少量研究人员参与，专题研讨组并与所在部门党组互动。 4 关于第三代人的定义及特征，参见拙著《心路——透视共和国同龄人》，中央文献出版社，2011年。 5 邓小平1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》。 6十三大后各专题研讨组解散，办公室改为常设机构，中共中央政治体制研究室。 7由于笔者所处的地位，耳濡目染的多是间接的传达的信息，这一认识有其主观性。如有错误，希望得到指正。 (转载本文请注明“中国选举与治理网”首发，以上仅代表作者个人观点，不代表本网立场和观点。)
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