俞可平

王锡锌：当代行政的“民主赤字”及其克服 进入专题 ： 行政合法化 民主赤字 公众参与 参与式治理模式    ● 王锡锌       摘要: 行政“民主赤字”产生的时代背景是基于当代行政在目标期待、活动依据和功能等方面所呈现的新变化。而行政活动的政治化、国家行政的社会化、行政立法的大量兴起以及贸易、投资管制的国际化等，使原有的行政法治模式为行政活动提供“民主正当性”的能力日益匮乏，从而造成了行政的“民主赤字”。克服当代行政的“民主赤字”需要一种使行政过程得以自我合法化的多元主义进路，即“参与式治理模式”。“参与式治理模式”的有效性取决于以公众“充权”和程序保障为核心的内部机理之完善以及对政府体制的直接改造和对社会环境的间接改造。          关键词: 行政合法化　“民主赤字”　公众参与　“参与式治理模式”          一、引言：当代行政“民主赤字”问题的提出          行政法虽然在形式上表现为一系列的原则和规则，但在这些原则和规则体系的背后，总是存在着关于国家的政治理论。①相应的，行政法分析框架和分析技术虽然关注的是行政活动的形式合法性，但在本质上却可归结到行政活动的正当性问题。②在行政法的制度系统中所表现出来的对行政权获得和行使加以控制的规则，其实构成了对行政权进行合法化解释和评价的依据：行政权的获得和行使只要符合法律的要求，便具备了合法律性；进一步而言，由于法律是由代表民意的代议机关所制定的，具备合法性的行政活动因而便可以通过法律本身所具备的民意基础而获得政治意义上的民主正当化。这种通过借助更高层面的合法性来评价和解释行政活动合法性的方式，正是传统行政法合法化框架的核心机制，也正是我们理解“无法律便无行政”的基础。     假如行政权的获得和行使都需要借助代议机关的立法指令才能得到合法化，那么作为合法性解释框架的行政法，就必须以确保行使行政权的活动与立法指令的一致性为中心来建构行政法的合法性说明模式。事实上，传统行政法模式正是这样一种努力的结果。理查德·斯图尔特教授在对美国行政法的传统模式基本要素进行归纳的基础上，将这种以立法指令为核心，以行政和法律的一致性为评价标准而构建的行政合法化模式称为“传送带”模式，③即通过行政活动的形式合法性，将立法所代表的民主正当性传送到行政活动中。     这种使行政活动合法化的技术可以被归纳为“通过形式合法化的正当化”，实际上是将政治正当化问题转化为形式合法性问题。传统行政法对行政行为的合法化解释，所遵循的正是形式主义法治的路径。这一路径其实是自从戴雪以来的严格规则主义法治对行政活动进行控制的主要模式，④不独美国如此，西方各国在法治国阶段都是如此。⑤传统行政法将行政机关假定为立法机关指令的“传送带”，并引入司法审查，从而在形式法治层面上借助立法机关的民主合法性为行政活动合法性提供了一个解释和评价框架。     在这种正当化框架中，行政活动本身的民主正当化显然是一种推定的民主化，即只要行政活动是严格按照立法机关制定的法律指令来执行的，那么行政活动的过程和结果就不再另外需要一种民主化机制。不难发现，这种行政正当化框架的形成取决于两个重要的前提条件：(1)立法机关对行政机关所作的立法指令是明确的，排除了自由裁量的空间；(2)行政活动的内容仅限于对立法指令的执行，而不包括行政机关为了回应社会需求而进行的“积极行政”。但是，这两个条件在现代社会都已经不复存在了。20世纪以来，“行政国家”成为一个基本事实。积极行政的兴起推翻了传统理论对行政仅有简单执行职能的假定。行政立法的泛滥，意味着行政与法令的一致性并不能必然地架起通向民主正当性的桥梁。自由裁量的普遍存在，意味着行政必须对各种彼此竞争、冲突的利益诉求进行权衡和协调。这些都表明，现代行政的变迁已经远远超出了传统行政法解释框架所能达到的极限，后者已经很难为行政活动和结果提供足够的民主正当化资源了。于是，行政法治领域提出了行政的“民主赤字”这一重大理论和实践问题。⑥          二、当代行政“民主赤字”之产生：背景与原因分析          (一)背景：当代行政的新变化          1.行政的目标期待：由消极执行到积极回应。在传统理论中，行政被理解为对立法指令的执行。但是，随着福利国家理念的兴起和实践，行政对社会需求的回应性已成为一项核心的期待目标。正如当代著名行政法学者韦德所观察到的：“有人曾说，直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到了1914年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化乃是20世纪的特征。国立学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事———税收员，就是这些外在的、可见的变化。现代行政国正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感……如果国家对公民从摇篮到坟墓都予以监督，保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，这就需要大量的行政机构。”⑦伴随着对行政所期待目标的变化，行政活动职责范围得到了前所未有的扩展。今日之政府不但要履行传统的基本职能，更被期待去承担积极回应各种各样社会需求的职能。     2.行政的活动依据：从依法行政到依规则行政。传统行政被要求严格遵循代议机关制定的法律。但是，现代行政的多样性和复杂性远远超出了代议机关的立法能力，行政立法便应运而生。先是立法机关将立法权委托给行政机关行使，后来这种立法委任成为一种常态，最后有些国家的宪法干脆将某些领域划归行政立法的范畴，行政立法从而取得了自主性。这一变化在法国的宪法变迁历程中表现得最为明显。⑧在我国，国务院和一些地方政府也享有诸多立法权，虽然这其中很多属于执行性立法，但职权立法也为数不少。在当代行政活动领域特别是在行政管理活动的前沿，要么法律尚未制定，要么法律只是原则性规定，“法律的统治”实际上已变成了“规则的统治”。由于行政立法并不实行民主议决机制，其本身的民主正当性尚待证明，因此，依照规章的行政并不能使行政活动必然获得民主意义上的合法性。⑨     3.行政的功能：由执行到管理。当代行政不同于传统行政的另外一个要素是，行政的功能已经由单纯的执行变成能动的目标导向的管理了。目标导向的行政，意味着行政机关在目标界定、手段选择等方面都拥有自主进行权衡和选择的权力；同时也意味着法律对行政的控制通常只能是宽泛的目标指引而非具体的指令控制。立法先提出行政活动的宽泛目标，行政机关再对目标进行判断、权衡以及对实现目标的手段进行选择、裁量。在这种情境中，行政是否符合法律的判断并不是一目了然的。就算行政活动与法律要求之间存在形式上的一致性，也并不能够自动地证明行政所追求的目标及实现目标的手段具有合法性和正当性。     这种目标导向的管理型行政使传统上的行政与政治的界限日趋模糊化。一般认为，政治是意志的表达，行政是意志的执行。⑩但是在当代，不论是从分权角度还是从行政本身的内容来看，这种区分都已只剩下形式了。今日之政府对经济的管制、对民众福利的保障、对诸如环境和劳工等领域的社会性管制等，事实上将行政活动推到了所有社会问题的最前面。这时，行政不再是简单地执行法律，而是要面对各种竞争性的价值和利益作出选择，行政已经不再是对立法指令的简单执行，而是一个基于目标而展开的管理。因此，公共决策、行政立法等新的行政方式成为政府实现其职能的主要方式。这样，行政的民主性问题就变得更加突出。          (二)主要原因          从以上扼要描述可见，当代行政在内涵和外延等方面都已发生了巨大的变化。在此背景下，我们可以发现导致当代行政“民主赤字”产生的主要原因有以下几个。     1.行政活动的政治化。由于行政从单一的执行活动变成多目标、多中心的管理活动，行政活动本身也因而日益成为一项政治活动。管理必然涉及对目标的确定、认知、分解、实现，而这又必然涉及对各种利益的权衡。这实际上意味着，本来应当在代议机关内进行博弈、权衡的政治过程延伸到了行政过程之中。行政机关根据宽泛的立法标准在行政过程中对大量相互竞争的利益冲突进行权衡和协调解决的活动在本质上就是一个政治过程。     行政作为政治过程的表现在行政立法和政策制定过程中得到最清晰的展示。行政立法和公共政策的制定都是受某个宽泛的目标指引的行政过程。一项公共政策将对诸多相关利益产生巨大影响。受利益驱动，那些不同的利益主体为了追求有利于自己利益的结果而展开的激烈竞争，成为政策制定过程中的常态。行政立法所具有的政策制定功能则表明了其社会选择的特征。例如，环境保护的标准、社会福利发放标准、公用设施费率的设定等在本质上都是一种社会选择，都会影响到群体正义的实现。公共政策的制定过程其实就是一个对各种相互竞争和冲突的利益进行平衡和协调的过程。而微观的研究表明，即便在行政机关依据规则作出具体裁决的过程中也同样存在着对各种相互冲突的利益进行权衡。11     假如行政过程具有政治的属性，那么通过对“立法指令”的执行，并不能使这一过程得到充分的合法性，更谈不上民主正当性。传统行政法模式无论如何扩展都无法赋予这种选择过程和结果以民主性，自然就引发了“民主赤字”问题。     2.国家行政的社会化。当代行政国的出现是对市场失灵的反应，但物极必反，政府干预的扩张又带来了政府失灵12问题。作为对政府失灵的反应，放松规制成为政府转型中的一个方向。作为放松规制的一种表现，行政规制的社会化应运而生，其表现为公务民营化、委托行政以及社会权力的兴起等方面。     (1)公务民营化。在20世纪70年代，由于凯恩斯主义的政策造成了社会经济困顿，英美等西方国家掀起了摒弃传统行政理念而强调结果导向以及市场化等理念的“新公共管理”运动，它直接推动了民营化浪潮的兴起。“新公共管理”强调引入市场机制，特别是在公共服务和产品的提供方面强调引入市场竞争机制。政府虽然是公共服务和产品的提供者，但并不意味着所有的公共服务和产品都要由公共部门来提供。由公共部门垄断公共服务和产品供给的局面应该被打破，应让更多的私营部门参与公共服务和产品的供给，通过这种方式将市场竞争机制引入到公共部门，从而提高服务和产品供给的质量和效率。在公共管理中，政府应把管理、服务的职能与具体的供给方式相分离；针对公共服务的不同性质、特点采取不同的管理方法，而不是大包大揽，简言之，应该是“授权而不是服务”；政府可以通过招标等签约以外包的形式将一些公共服务委托给政府以外的公营或者私营部门来提供，政府只负责对其监管和提供相应的经费，如医疗卫生。还有一些公共服务，如公共交通运输服务，政府完全可以放手由私营部门提供，自己只负责对其进行监管。所有这些新公共管理理念给民营化的兴起提供了理论基础。13由此，大量现代行政事务被转移到私营部门，不但一些公共产品被交给私营企业提供，甚至是传统上一直是国家核心职能的部分公务也被民营化了。     公务民营化虽然可能带来经济效益的增长，但在行政领域大力推行民营化将带来行政的正当化问题，即这些民营的公务可能面临民主意义上的正当性匮乏。市场机制的理念是效益最大化，而民主的价值在于多数人同意。一项效益最大化的措施可能并不是大众最想要的结果。在公务私营化运动中，公务所内置的民主性要求可能被忽视，从而带来“民主赤字”。14     (2)自治社团公共管理职能的扩展。自治社团的大量出现是20世纪后期的一种重要社会现象。在西方这源于市民社会的发展，而在中国更多是因为自上而下的政府转变职能，逐步退出某些领域后的后果。虽然政府退出了某些领域，但并不意味着相应的事务不需要有人来做。正如有学者指出：“一般来说，存在一种广为流传的观点，即国家(控制)的领域应当减少，但是在具体问题上，公众永远要求更多的而不是更少的政府行为。”15那么如何来解决这一问题呢?通常的应对是将一些行政事务授权和委托给自治团体，从而将一些公共管理职能转移到社会。这样既能使政府“瘦身”，又不至于出现公共事务的缺失。     在这些领域内，典型的例子如职业自治社团(律师协会、医师协会等)执行的审查会员开业资格和维持职业的道德纪律等职业公务以及红十字会等慈善机构所从事的公益事业等社会公务等。这些组织在发挥对社会自我管理的积极作用的同时也带来了一些问题，即这些组织往往同时具有两种身份：一方面它是自治组织，国家机关组织法等法律对它不起约束作用，行政机关对它也没有科层制下的命令指挥权；另一方面，它又确实承担着一定的公共性管理事务。如何保证这些自治社团的内部结构、行事规则符合法律的规定，符合民主的精神，成为一个现实挑战。最近发生的广东凤铝篮球俱乐部状告中国篮协不按比赛成绩将其升级的纠纷和武汉足球俱乐部退出中国足球超级联赛等个案16以及北京律师协会的年轻律师会员要求直选的事件17都充分说明了这一点。     3.行政立法的兴起。传统上，立法属于立法机关的专门职能。但是，随着“行政国家”的出现，行政机关制定法规、规章等的行政立法权改变了原有的权力分工和职能，行政法规、规章成为“法”的主要表现形式，也成为行政活动的主要规则和依据。在美国，1980年在联邦登记簿上刊发的法规草案大纲和正式法规，达到了87 012页，远远超过法律的数量。“在美国法律序的结构之中，法规犹如汪洋大海，法律只是漂浮在大海上的少数孤岛。”18在中国，情况同样如此。仅以地方政府制定的行政规章为例，1978-1997年地方政府制定的规章超过15 000件，在数量上远远超过立法机关制定的法律。19尤其值得注意的是，中国法制变革所处的经济、社会变革背景，使行政规则在“法”的体系中所处的重要地位更加突出，而创制性行政规章更是占了相当大的比重。20简言之，传统法治的法律统治之理念已经转变为规章统治之现实。     行政立法的出现和兴起，作为法治国理念面对“行政国家”现实所作出的妥协，还存在民主正当性的问题。从行政立法的过程看，行政立法所遵循的程序是行政程序而非立法程序，因此程序本身并不能为行政立法提供民主意义上的合法性。虽然在结果意义上，行政立法具有法律效力，但其效力只有在符合更高层级的宪法和法律时才能发生。因此，即使行政活动依照行政法规、规章等“法”而进行，也并不能必然、直接地使其获得合法性，更不用说通过行政与规则的一致性而证成行政活动的民主正当性了。     4.全球化对国内行政的影响。当代行政的民主正当性还面临全球化带来的挑战。在全球层面上，有WTO、世界银行和国际货币基金组织等；在区域层面上，有亚太经合组织以及中国与东盟自由贸易区等。这些组织的大量涌现，乃是当今各国经济上相互依赖日益加深的一种直接后果，这同时也使得对贸易、投资领域的管制不再是主权国家在国内法层面上完全自主决定的事务。当代行政管制领域尤其是贸易、投资领域的决策在不同程度上都受到多边和双边条约的限制。而条约的签订在很大程度上是由各国政府反复协商、博弈或妥协的结果，这与民主性的要求存在相当的距离。     全球化发生的领域首先是在经济活动领域。与经济全球化的快速发展相比，政治全球化远远滞后，因此经济的全球化和政治的国家主权原则之间存在不协调。这一方面表现为全球化在某种程度上削弱国家主权，使传统的以国家为基础的民主机制部分失效；另一方面，与经济全球化相应的全球民主机制未能建立。以民族国家为依托的民主机制被削弱，而以全球为依托的民主机制尚未建立，这意味着民主发展与经济全球化之间出现了一定的脱节。21     欧盟是当今区域化发展中“民主赤字”比较明显的一个例子。虽然其加入者都是公认的民主国家，但欧盟层面的执行机构则与欧盟各国的民众关系疏远，它们都是由主权国家派驻的代表所组成的。这导致了欧盟的行政活动在根本意义上缺乏民主正当性。而WTO则是经济全球化背景中民主缺失的典型例子，WTO几乎所有的规则都是各国代表闭门磋商的结果，其民主性的缺乏至为明显。事实上，早在1971年，卡尔·凯瑟就指出，跨国家政治总是通过加强技术统治、专家联合的方式削弱民主所承担的责任。跨国家和跨政府网络中的多层治理，似乎削弱了地方、地区和国家层次上民主选出的团体控制国家行政过程的能力。22各级治理机构的执行人员、专家群体和技术专家在国家治理中的地位似乎得到了加强。这样，伴随着经济全球化和区域化的发展，经济事务乃至与此相关的大量行政活动脱离了议会的监控而成为一种由外交家和技术专家主导的产物。人类的相互依赖从未如现在这样密切，但与此相伴的“民主赤字”问题也日益突出。23          三、当代行政“民主赤字”之克服方法：“参与式治理模式”之引入          (一)“参与式治理模式”之提出          现代行政出现的“民主赤字”问题，本质上源于民主的价值要求与行政现实之间的距离，同时也表明传统行政法通过立法的民主性而论证行政民主正当性的逻辑和技术面临困境。传统行政法模式在本质上是一种制约政府权力的消极机制，无法触及政府积极行政的一面，也无法通过规则、目标与行政过程选择的一致性来解释行政活动的合法性。这样看来，对“行政国家”时代行政过程的合法化解释，已经不再是通过对漏洞百出的传统模式进行缝缝补补就可以做到的了。我们需要一种新的理论和制度框架来重构行政法的模式。     既然行政功能已经由执行变为管理，行政活动也日益政治化，那么我们可以考虑采纳将行政过程视为一种政治过程，通过向这一过程注入更多的民主化要素而使行政过程及其结果获得合法性的思路，即“参与式治理模式”。相对于传统的行政法依靠外部资源而实现合法化的机制而言，这种模式可以被理解为一种通过利益代表、公众参与等制度设计使行政过程得到自我合法化的多元主义思路。这是一种通过利益代表的参与、协商、妥协而使行政决定和政策得到合法化的思路，其所反映的是一种多元主义合法化理论。政治多元主义理论可被认为是个体价值主观性的一种集中表达。24     自我合法化的路径强调在利益竞争过程中引入并保障不同利益主体的有效参与和协商，而使行政过程及其结果得到合法化。如果行政机关在政策或决定的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人都能接受的妥协。这就在微观意义上体现了参与式民主，也可以说是对立法过程的一种复制。因此，允许利益主体的参与并在充分考虑各种受影响的利益基础上作出的决定和政策，就在微观意义上基于与立法过程相同的原理而获得了合法性。     行政过程的公众参与和协商不但具有工具意义上对行政民主性补强的功能，而且具有独立价值。它使行政决策能够最大限度地兼顾各方面的利益，增强其科学性和可接受性，避免决策失误造成的损失，减少政策执行的成本；更重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使公民在政府的施政中避免了被客体化的命运，从而体现出现代民主国家对人的尊严的尊重。          (二)“参与式治理模式”之基本理念          “参与式治理模式”之理念的提出以两项重要社会政治理论为基础：一是协商民主理论，二是治理理论。虽然立论的角度不同，但两者都强调通过平等的协商、沟通、合意机制为行政过程和结果提供多元主义民主正当化资源。     1.协商民主理论的引入。推动公民参与在民主理论和实践中的复兴一直是在当代民主理论的主流之下的一股生生不息的潜流。传统民主理论在20世纪后期的一个重大发展，是协商民主理论的兴起。25协商民主的提倡者认为，协商民主的理论基础一方面是自由主义理论，另一方面是批判理论。26协商民主理论既强调个人拥有某些必须受到尊重的利益、知识和权利(自由主义)，同时也关注个人在公共生活中如何摆脱压制性力量的进步性解放(批判理论)，通过公众参与提升学习、认识和交流的能力，重视政治实践中不同利益的妥协和偏好转换。支持者认为，协商民主在价值诉求上具有一系列的优势，具而言之有四：(1) 可以培养维护健康民主所必需的公民美德，促进政治共同体之间的相互理解；(2)提升公众对公共生活的集体责任感；(3)在多元文化和利益交织的现代化社会中，协商民主可以有效促进不同文化和利益主体之间的交流与理解；(4)通过开放的结构和讨论过程，协商民主可以增进公共决定的合法性并有助于扩展知识和理性。27     协商民主理论是一种规范性(而非描述性、解释性)民主论，是在批判和继承传统自由主义(市场式或经济式)民主论(以熊皮特为代表)与共和主义民主论(以卢梭为代表)的基础上发展起来的。28它不把国家单纯看作经济社会的守护者，而是强调现代社会的多元性，拒绝以共同生活方式为基础的共同伦理的共和主义前提；它也不把国家看作制度化的伦理共同体，而是强调以对话、协商为中心的公民主动参与的重要意义。     协商民主理论旨在把平等地位的利害相关者自由的、具有公共性的说理作为民主的本质(投票依然是必要环节)，旨在更忠实地践行被遗忘或被忽略的民主承诺(如广泛平等的公民参与、自由的政治讨论、开放的立法审议、对共同福祉的追求等)，克服自由主义民主论所遭遇的集体选择难题和共和主义民主论所遭遇的伦理或道德超载难题，以实现民主、人权和法治三大价值之间的合理平衡。29     2.治理理论的引入。20世纪90年代以来，治理的政治理念开始兴起，并相继被引入行政学和行政法学领域，用来解决日益严峻的行政过程中的“民主赤字”问题。     治理是各种公共和私人的机构管理其事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度，也包括人们同意或认为符合自己利益的各种非正式制度安排。30在这个定义中，治理的核心表现为权威的多中心化，而不是再以政府为“单一中心”。这一变化反映了民主自治传统在当代政治生活中的复兴和拓展。31治理理论表明，在大众时代的政治生活中，社会对公共政治生活所提出的参与需求在质和量的方面都发生了历史性的变迁，已经由原来概念化的人民主权转向更具有厚度和复杂性的“公民权利”概念。以公共性概念重构公共政治生活，应该说已经成为当今时代的一个需求。     研究治理理论的权威人物斯托克对治理的内涵，提出五个极具冲击力的观点：(1)治理意味着公共生活的权威除了政府之外，还包括一系列社会公共机构和团体；(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着国家和社会边界的模糊，私人部门正承担越来越多的原来由国家承担的责任；(3)治理意味着在涉及社会集体选择和行动时，各个权威和机构之间需要进行协商和合作；(4)治理意味着参与者之间最终将形成一个具有自主性的网络；(5)治理意味着社会公共职能的实现不仅仅依赖于强制性的权力，沟通、合作等方式和技术也可以更好地对公共事务进行控制和引导。32     治理是政治管理中的一种新理性，既区别于私益导向的市场经济人理性，也区别于国家导向的管制理性，而是一种沟通合作理性。治理所依赖的最主要的方式和技术，其实就是存在于社会中的多个权威之间的沟通和合作。在权力运行的向度上，治理是一个在上下、水平方向上互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。在这个意义上，体现“公共性”原则的治理话语，回应了当代人试图超越无政府主义和利维坦这令人焦虑的两极的内心渴求。33          (三)“参与式治理模式”之运作机制          上述两方面的理论都在于强调，理性和平等的表达、讨论、协商、妥协等参与性机制可以为行政过程和结果提供民主正当化资源。笔者所提出的“参与式治理模式”就是将公众参与和治理理念引入行政过程，通过强调和保障利益主体的充分表达、交涉、商谈，并在此基础上实现以最大限度的合意为基础的管理(统治)模式。通过参与和沟通合作，统治、管理在某种程度上被转化为一个“自我管理”机制。参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商妥协的制度过程，而治理强调各方利益主体的沟通与合作。简言之，“参与式治理模式”使行政合法化(民主正当化)机制的核心是平等而理性的协商。34我们可以对参与、协商机制等在行政过程中发生作用的机理作如下简单的描述。     1·确定特定行政过程涉及或者将要影响的各种利益，以便界定相应的“参与强度”。在利益界定方面，需要区分“主要利益”和“一般利益”。“主要利益”通常是行政决定或政策直接针对或影响的利益，即直接利益。例如，在一个关于发电厂建设的行政许可的实施过程中，申请人、竞争者、相邻权人等具有直接利益，电力消费者、一般公众等主体具有“利害关系”，但并不是直接利益者，而是“一般利益”者。在行政立法和政策制定过程中，同样也可以看到这种“利害程度”的差别。“主要利益”和“一般利益”的区分不是为了决定参与的资格，而是为了决定参与的强度。“主要利益”者在参与过程中通常应有相对而言更强的参与。     例如，听证会、协商等不可能完全开放，而只能是由主要利益代表进行参与。35然而，需要特别强调的是，“主要利益”代表通过参与而形成的方案，需要接受“一般利益”代表和公众的评论。     2·为各种利益的代表参与行政过程提供公开、公平和公正的程序。参与的程序不仅应当能够使参与者方便地获得必要的信息，而且应当保障各种利益代表的“结构平衡”，还应当保障各方利益代表进行平等的交流。     3·对各种利益代表通过参与过程而提出的各种方案，决定者应当在适当考虑各种利益诉求的基础上进行协调，作出决定或选择，并要说明理由。这事实上已经触及作出行政决定或政策的体制问题。假如各种利益代表和公众参与了行政过程，但并没有一种体制性的结构使他们的利益诉求得到考虑或回应，那么在逻辑上和现实中，这样的参与都可能被“符号化”而徒具形式。因此，参与有效性的保障也需要相应的与行政决定和决策的体制相匹配的结构。     4·对参与各方是否获得了公平、有效的参与机会以及参与者的活动是否遵循了规则进行有效的监督和审查。这种监督包括行政系统内部的监督，但最终需要通过司法审查来进行。司法审查的重心不是对通过参与过程而形成的决定内容进行审查，而是对参与的程序进行审查和监督。     总之，引入“参与式治理模式”是当代行政法治面对行政过程之现实情境时而在逻辑和制度上所要作出的回应，这也将引发现代行政法治内涵的扩展。就行政法治而言，形式合法性依然非常重要，但对行政活动民主正当性的证成却远非充分。引入“参与式治理”概念和机制，不仅可以直接向行政过程注入民主性因素以弥补行政的“民主赤字”，而且还可以通过将行政过程各种参与者，包括公众、专家和政府的知识加以有效整合，在提升行政理性的基础上间接弥补“民主赤字”，后者也可以被称为一种通过理性实现的正当化机制。36     在中国，“参与式治理模式”概念的提倡和实践具有独特的意义，在很大程度上契合了国家一直强调的“民主行政、科学行政与依法行政的结合”这一现代行政改革的大思路。就民主行政而言，它实际上表明，我们已经意识到传统的依法行政并不能解决当代行政的“民主赤字”问题，因此，引入民主行政的正当化方式其实是一种民主正当性的回归。通过利益代表和公众参与为政治化的行政过程引入多元主义合法化机制，通过使各方有效参与这一民主化过程而使行政的结果具有正当性意义上的合法性，这正是民主行政的内蕴之意。就科学行政而言，虽然其合法化逻辑强调的是通过理性实现的正当化，但在此过程中，理性的这一功能主要是在各方参与和讨论的互动过程中实现的———表达、聆听、反思、学习、论证等。或许正是在这个意义上，我们可以说，科学化与民主化是不可分割的。     “参与式治理模式”通过引入民主参与和多中心治理理念，将行政的形式合法性要求和实质合法性要求结合在一起，指向一种“复合的行政合法化模式”。在当代行政的现实情境中，行政的形式合法只是一个底线要求，并不能满足法治对行政的全部要求。从目的实现和公众对结果的接受来看，行政活动在满足形式合法性底线要求之后，还必须满足理性和民主正当性的要求，而这正是当代行政强调“依法行政、民主行政、科学行政”相结合的原因。在笔者看来，这种复合的行政合法化模式，在面对当代行政“民主赤字”的现实时具有更强的解释能力。          四、“参与式治理模式”的有效实现：内部机理之达成与外部环境之改造          (一)“参与式治理模式”有效实现之前提          参与式治理是针对当代行政“民主赤字”而提出的一种解决思路。这种思路在强调行政过程民主化的式治理可以充分借鉴协商民主的制度方案。协商民主是基于对程序化“票决式民主”的批判和反思而提出的。自由主义民主理论的批评者指出，严格程序化的民主只关心意见的表达和聚合，强调通过多数原则形成公共决定，而这将损害民主的理性交流功能并导致对程序中少数人权利的合法挤压。他们提出的替代性方案就是协商民主，强调在参与者严肃、负责任的表达、沟通、相互理解的基础上作出公共决定。37在这个过程中“讨论”被赋予一种参与者之间通过阐述理由、进行说服、寻求共识而提升决策正当化和理性化的功能。38     在此意义上，我们也可以说，参与式治理作为消解当代行政“民主赤字”的制度方案，并不是简单地将程序民主直接移植到行政过程中。将公众参与引入行政过程，为行政过程和结果输送民主正当化资源，只是对民主过程的模拟，并不意味着是严格意义上的民主决策程序。利益相关者和公众的参与及其与政府的互动，主要是让公众在社会心理和感受上获得“主人感”和被重视感，而不是由公众直接决策。因此，参与所带来的民主化效应和对“民主赤字”的消解功能并不充分。事实上，这是一种比较脆弱的民主正当化机制。而将公众参与引入行政过程以弥补行政民主性的不足，需要特别强调参与者的权利保障以及参与程序的意义，因为权利的充实给参与者以主人感，而公平的程序可以使参与产生一种公平的心理效应。在此意义上，可以说公众参与所带来的民主化效应的强度在很大程度上取决于对参与者权利充实(以下简称“充权”)的程度。          (二)“参与式治理模式”有效实现的内部机理：公众“充权”与程序保障          如前所述，在“参与式治理模式”中，参与权是一个核心问题。参与权的本质是话语表达、竞争和有效协商的能力。相对于特定的有组织的“主要利益”者而言，公众参与权的充实和有效行使将是“参与式治理模式”面对的一个巨大挑战。为了应对这一挑战，“参与式治理模式”至少需要在以下两个方面作出努力。     1.公众“充权”。公众“充权”概念是后现代主义在批判实证主义和技术化路线的公共决策失败时所提出的一个核心概念。其主要意涵是强调公民的行动能力，强调在政策制定过程中使公民“有权利作出决定”。39因此，“充权”所强调的不仅仅是公众在主体意义上的参与资格，而且还是在行动意义上的有效行动能力。公众参与权的有效行使需要以一系列权利作为基础，因此有必要以参与权为中心，对知情、表达、结社和监督等各项权利予以充分保障，以实现公众参与的富有成效。     (1)知情权。参与以获得信息为前提。虽然信息并不等于知识，但如果没有必要的信息，参与者对知识的运用就会变得极其困难，从而极大地约束参与者的行动能力。“公众要想成为自己的主人，就必须用可得的知识中隐含的权力武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”40在行政过程中，政府和有组织的利益集团在信息方面的优势地位是明显的。公众知情权如果没有得到保障，政府就可以轻易愚弄和诱导公众，而利益集团也可以在很大程度上操纵议程设置和方案选择。因此，对知情权的充分保障是有效改进行政过程中信息分配的非均衡状态的基本要求。     (2)结社权。公众参与虽然也包括个体化参与，但在行政过程中更有效的参与形式乃是利益主体的组织化参与。分散的、未经组织化的利益主体参与行政过程，不仅使参与的成本大大增加和达成妥协的难度加大，而且往往处于被忽视的境地。公众的利益如果表现为分散的大多数公民的利益，公众参与的过程就将不可避免地变异为利益团体瓜分公众利益的交易平台。41利益主体的组织化需要对现代社会中的结社自由予以高度重视。只有当分散的利益有效整合时，分散的利益主体才能获得有效的话语权和利益竞争能力。     (3)表达权。表达权在参与过程中的重要性自不待言。在行政过程中，表达权的内容表现为参与者对价值偏好、利益主张、方案选择的阐述、评论、讨论以及评价的权利。很明显，这是参与、讨论和协商的核心。对表达权的保障，既要求承认和尊重参与者充分的表达自由，同时也要求承认和尊重参与者通过公共媒体进行表达和讨论的权利，后者也是行政公共性的要求。在当代公共生活领域，媒体和公共舆论自由的充分保障可以为分散利益主体的组织化提供资源、信息和技术上的支持。在很多情况下，公众并不清楚行政决策所涉及的相关利益；即使知道，他们也很难有效地发现“同类”。托克维尔在考察美国民主时已经敏锐地观察到公共舆论和媒体对公众组织化的作用，发现美国的报纸在发现共同利益者并予以有效组织方面发挥了不可替代的作用，并指出社团和报刊之间存在着一种必然的联系。42毫无疑问，这一观察在今天的行政语境中具有更为明显的针对性。     (4)监督权。监督权表现为公众在行政过程中和事后对行政活动质量进行评价和质疑的权利。在行政过程中，公众的监督权表现为通过参与行动而对行政权力的制约，而这种制约主要是通过程序上的表达、竞争、评价等行动来实现的。在行政过程完结后，利益主体或者公众还可以借助制度化的平台，如媒体、行政系统内部监督平台或者司法而对行政活动的质量包括形式合法性、民主性和理性提出挑战和质疑。在这个意义上，事后监督其实可以被看作是参与过程的延续。例如，如果司法救济权得到充分保障，个体就可以通过启动司法审查而有效地阻止那些他们认为不合法、不民主、不科学的决定或政策。在逻辑上，这种广泛的申请司法审查的权利，反过来可以提升公众在参与过程中的话语权和协商能力。如果没有切实的监督权力，公众的参与有可能在利益团体和政府权力的挤压之下被边缘化，民主性补强的功能也就会沦落为一个口号。近几年来中国价格听证会广受诟病的现实已清楚地表明了这一点。43     2.程序保障。静态的权利配置固然重要，动态的活动过程或许更加重要。权利主体行使权利的程序性规则是通过公众参与实现行政过程“自我合法化”的核心制度。从多元主义合法性论的基本要素看，如果指望通过各种利益代表的参与而使行政过程得到合法化，那么至少还需要满足以下三个要件：(1)均衡的利益代表。受到行政政策和决定影响的各方利益在行政过程中都应有符合其利害关系程度的代表，并且他有效参与了行政过程。(2)平等和有效的协商。行政程序必须保障参与者在交流和协商的过程中处在平等的法律地位上展开理性的协商，因而程序规则必须能够对压制、操控、暗箱操作等行为提供预防和抑制的有效机制。以上两条重点要求程序的平等、公正；否则，公众参与的结果就可能出现偏差。(3)理性和负责任的选择。参与的程序规则必须能够促进作出决定和政策的行政机关对各种利益协商妥协的方案进行适当考虑，并对方案的选择说明理由。如果缺乏这些程序机制，公众参与在很大程度上将被形式化，从而成为行政决定“民主化的外衣”。          (三)“参与式治理模式”有效实现的外部环境：行政体制结构与社会环境之改造          上述对公众“充权”的思路，也可以看作是一种对“参与式治理模式”内部机理的改进思路。但是，我们必须看到，公众参与的有效性还需要其所依存的外部环境配合。这首先就要求对公共行政的体制结构进行反思性的变革。现行的公共行政体制虽然强调“公众参与、专家论证、政府决策”的三位一体模式，但在实践中，政府对决策所涉及问题以及方案的选择都具有“话语-权力”结构意义上的垄断性权力，这导致了公众和专家的角色被虚化。“话语-权力”结构过分挤压了公众参与和专家论证的有效空间，而打破政府对话语和权力的垄断需要直接的体制结构改造，也需要间接的社会环境改造。     从直接的体制改造结构层面讲，需要构造公共行政体制内部参与者的角色和权力配置。公共行政决策体制的核心问题在于参与者角色及其权力配置问题。从目前中国行政公共决策体制改革的多种努力看，听证会、讨论会、座谈会、论证会以及公开征集意见等决策方式的引入虽然可以被视为在决策过程中吸纳公众参与机制的有益尝试，但因为体制结构的制约，这些参与的效果还很不理想。在笔者看来，结构层面上公众角色的虚化以及政府对信息、话语和权力的垄断性地位，是造成目前公众参与机制失灵的症结。在公共行政体制结构中，公众必须获得主体性地位，不仅是决策中的利益相关者，而且更应是重要的知识主体。一个公共决策过程必须考虑对各种知识的合理运用，这意味着公众、专家和政府都是重要的知识主体。各知识主体参与的意义在于向行政过程输入独特的、多元化的知识，以构成对话、交流与寻求共识的基础。因此，保障有效的参与式治理，必然呼唤一种承认参与者的利益主体与知识主体双重地位的行政体制结构。这意味着，公共决策中权力的配置应当由行政机关垄断性结构转向多元主体分享并相互制约的分权结构。而在公共行政领域，这种变革也正是由单一中心的“管理”向多中心的“公共治理”转型的一个重要内容。     从间接的社会环境改造层面讲，需要特别关注社会中分散利益主体的组织化以及信息分享和流通。分散利益主体的组织化是有效和有序参与的组织基础。中国30年来的改革开放，促成了社会利益的日趋分化。然而，中国社会的利益组织化程度还比较低，与事实上的利益分化程度不相称。如果我们承认社会利益多元化的现实并允诺要考虑最广大人民的利益，那么鼓励和促进分散利益主体的组织化就是一个当然选择。对于参与式治理而言，分散利益主体的组织化不仅可以使利益主体在参与过程中的表达能力得到增强，而且还将提升其行动能力。通过利益主体组织化而展开有序的、有效的公众参与，是政府转型和社会转型过程中一个具有重大意义的社会选择。          五、结论          总之，“民主赤字”问题是当代行政所面临的一个普遍性问题，其根源在于：由于当代行政自身属性、功能及其外部环境的变迁，以代议制民主为基础的政治和行政法理论框架已经很难为行政活动提供充分的民主正当性解释。行政的民主正当性匮乏与行政对各种利益进行权衡选择的政治化过程相对照，使“民主赤字”问题更为突出。     当代行政面临“民主赤字”这一事实，要求变革传统行政法治模式。传统模式的核心是强调依法律行政，其逻辑是通过法律的民主正当性而向行政“传送”民主正当性。然而，这一逻辑与当代行政的现实却存在巨大的鸿沟。笔者认为，为消除当代行政的“民主赤字”，可以考虑引入多元主义合法化理论，通过公众参与向行政过程注入民主性因素，对行政过程进行民主性补强，从而使行政过程具备一定程度的自我合法化能力，为行政活动的结果提供实质合法性和正当性。循着这一思路，我们应当引入协商民主理论和公共治理理论，对行政活动模式进行改造，从管制型行政转向参与式行政。     笔者对“民主赤字”和“参与式治理模式”的分析，虽然是在一个宽泛的背景下展开的，但笔者认为这一分析对我国当前的行政过程改革同样具有重大的现实意义。从行政权在国家公共生活中的作用来看，中国的权力结构表现为更加明显的“行政中心主义”特征。虽然宪法将行政机关的地位规定为民主代议机关的执行机关，但同时却赋予行政机关极为广泛的权力和职能。这些权力就内容上看涉及对经济、社会、文化、教育、科技等各个方面的管理；就行使的形式看，包括了行政立法、政策制定、决定以及执行等。44总之，从宪法对国家机关之间的权力配置来看，我国的行政机关实际上并非仅仅是立法机关的执行机关，而是具有广泛职能和职权的管理机关。在这种现实背景下，依法行政并不能保证行政必然会获得民主正当性。因此，我们的“民主赤字”问题可能比西方国家还要严重得多。在此情境下，宏观上需要进一步加快近代立宪主义的进程，微观上则应当将公众参与、协商治理的机制引入行政过程，构建一种“参与式治理模式”，补强行政活动过程和结果的民主性。          注释:     ①参见英卡罗尔•哈洛、理查德•罗林斯，《法律与行政》，杨卫东等译，商务印书馆2004年版，第1页。     ②参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第1—20页。     ③参见美理查德•B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第6—10页。     ④参见王锡锌：《自由裁量和行政正义：阅读戴维斯〈自由裁量的正义〉》，《中外法学》2002年第1期。     ⑤参见德埃贝哈德•施密特—阿曼斯等：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2005年，第65-70页。     ⑥“民主赤字”是指民主欠缺的一种状态，最早被用来形容欧盟在扩张过程中遇到的联盟权力正当性危机。当代行政的“民主赤字”概念，则是在当代“行政的政治化”情境中所提出的。因为在这一背景下，具有民主性的法律并不能为行政传递民主正当性，所以行政面临着民主性的匮乏。当代行政法治所关注的公众参与、协商等制度，反映出行政法对行政“民主赤字”问题的关注。See Richard Stewart， Administrative Law in the 21st Century， New York University Law Review， Volume 78， May 2003， pp.437-448。     ⑦H.W.R. Wade， Administrative Law， Oxford University Press， 1989， pp.3-4.     ⑧在法国，从《1791年宪法》所规定的议会对立法权的垄断到《1958年宪法》明确将大量行政事务的立法权划归以总理为首的政府，议会不得干涉，这使得法国成为西方行政立法最为普遍的国家。美国宪法虽然没有走得如此远，但立法委任业已成为常态，并被联邦最高法院所认可。     ⑨参见王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，《中国法学》2008年第5期。     ⑩See Goodnow， F.，Policy and Administration， 1900， New York， Macmillan， p. 1.

俞可平：敬畏民意 发自内心更要付诸行动 进入专题 ： 民意    ● 俞可平 （ 进入专栏 ）       《敬畏民意》这本书，集中关注中国目前的民主治理和政治改革问题。     我特别注意区分两种学问，一种是天国的学问，一种是尘世的学问。天国的学问是纯学问，就像登山，谁爬得快就登得高，即便成千上万的人成群结队与他竞争，还是赶超不了。而尘世的学问，一个人不行，需要集体的力量。因为解决这些问题既需要基本的共识，更需要大家的共同合作和努力。尘世的学问，即现实的学问，需要相互切磋，需要集思广益。     《敬畏民意》正是后一种学问，是现实的学问，是现实关怀的产物。我希望，我书中的观点，能与更多的人所分享，大家一起构建改革共识，凝聚理性，一点一滴地推动社会政治的进步。政治的进步，是最深刻的社会进步，因为它将人类文明的成果用制度的形式固定下来。 ——俞可平           相信中国，相信民主是个好东西          【书摘】          民主作为一种普遍的人类价值，主要不是发展的手段，而是发展的目标。以人的自由、平等、尊严为核心的民主政治本身就是一种基本价值，正像福利是一种基本价值一样。     ——《全球化与“中国模式”》 P53          新京报：在影响广泛的《民主是个好东西》以后，你又相继发表了《让民主造福中国》和《思想解放与政治进步》等关注“尘世学问”的著作，现在又出版了《敬畏民意》，孜孜不倦地致力于推进中国的民主政治。但仍然有一些学者提出截然不同的观点，例如，有人主张中国“要法治”而不要民主；有人建议，“要自由”而不要民主；有人认为，“不能简单说，民主是个好东西”；有人用菲律宾等东南亚国家民主的“乱”，新加坡威权制度的“好”，以及中东的最新例子，来论证民主不是个好东西。你怎么看待这些观点？     俞可平：这毫不奇怪，这个世界从来都不缺反对民主的人。有些人是故意的，有些人是盲从的；有些人是直接的，但更多是间接的。我最不想看到的是，那些并没有真正清楚民主的意义、同时自己的民主权利也远没有充分实现的人，也跟着一些人反对和质疑民主，这有点像俗话说的“被人卖了还帮人数钱”。     其实，我从来没说过民主是十全十美的和无所不能的，我只是说在人类迄今发明的政治制度中，相对来说民主是最好的一种。同时，我始终认为，民主与法治是一个硬币的两面，不可分离。在我看来，说“要自由而不要民主”，就像说“要自由贸易而不要市场经济”一样不得要领。     有些人批评说，不能简单地说“民主是个好东西”，只能说“好民主才是好东西”。这正如讲，你不能说“人是要吃饭的”，而只能说“正常的人是要吃饭的”一样。因为人在不正常状态下，可能不要吃饭，例如急救中的重病人。按照这种逻辑，我们都不能正常说话了。     一种制度的好坏，归根结底只有本国人民才有发言权。我倡导的是“增量民主”，即发展民主的着眼点是不断增加人民群众现实的政治权益。如果民主的结果是法治破坏，社会动荡，那就只会损害人民的政治权益。这样的“民主”，从来不是我倡导的民主。决不能简单地拿其他国家的情况来与中国进行类比。     我们不仅要有对民主的信心，也要有对我们党和人民的信心。正如当年毛主席所说，“我们要相信党，相信群众”，相信我们一定能够找到一条合适的民主发展道路，不断增大广大人民群众的政治权益。           通畅民意渠道，拓展表达空间          【书摘】          我深信，会有更多的民众珍惜权利，会有更多的学者怀抱理想，会有更多的官员敬畏民意。民意所向，即如潮流所趋。“青山遮不住，毕竟东流去”，信然！     如果大多数公民的合法权益得不到有效的保护，人民就有权收回委托给执政者的权力。能否从制度上保证民意的向背成为执政者权力去留的决定性因素。     ——《敬畏民意》P3-P5          新京报：可不可以这样理解，敬畏民意，首先须洞观时局，默验舆情，即知“民意”，知而后敬，知而后畏？     俞可平：敬畏民意，当然不能只停留于口号。如果那样，就谈不上“敬畏民意”，而是“糊弄民意”。敬畏是发自内心的，而且要付诸行动。确实如你说，敬畏民意首先就要了解民意。不知民意，连“为民做主”都做不到，更何谈“人民当家作主”？要了解民意，首先需要让民意能够得以充分表达。     改革开放之前的中国社会，基本处于铁板一块的状态，社会政治、经济、文化等高度一体化，利益单一化，声音也只有一个。改革开放这么多年，社会已经发生结构性分化，原先的单一性社会已经转变为多样性社会。不同的利益群体已经形成，而不同的利益群体，必然有不同的需求。虽然党和政府一直在拓展民意表达渠道，但远远跟不上民意多样性表达的现实需要。让不同的声音表达出来，疏通并扩大民意表达渠道，对于推进中国的政治进步尤其重要。     新京报：但当下中国，民意的表达空间以及表达途径，并非全然自由通畅，如何才能使“敬畏民意”不停留于口号与呐喊？     俞可平：制度性的民意表达受阻，已使中国出现了一些不正常的社会现象。比如，中国的网民，是一个特殊的群体。国外的网民，通常的议题是谈情说爱，风花雪月，吃喝玩乐，中国的网民则高度关注政治。这么多网民在虚拟空间中谈论政治，是因为现实社会中缺乏制度性的参与渠道。因为没有足够的制度化渠道来表达其观点，所以网络变成了政治言论的表达阵地。     你看，这些年中影响广泛的政治事件，多半是在网上产生的。网民参政议政，成为中国公民社会的重要特色。此外，令各级政府十分头疼的民众上访，数量和规模也一直居高不下，群体性上访事件层出不穷，主要原因也是制度性利益表达受阻。只要百姓有冤无处诉，有求无处应，即使你不让他“游行”，他也可能上街“散步”；你不让他“示威”，他也可能到机关去“喝茶”。如果民意是通过“非正常的”渠道和形式得以表达的，那难免这些表达的“非理性”。     利益多元化，诉求多元化，而没有相应的表达渠道，那么，民意被阻滞、被扭曲，直至“被代表”，都在所难免。解决这一问题，需要制度性改革，这是一个比较紧迫的任务。已有的制度性利益表达渠道，须与时俱进，加以改善；更重要的是增加新的渠道，拓展言论表达的空间。特别是要营造一个良好的宏观制度环境，让各个利益群体都有通畅的渠道，最大限度地自由表达其意见和诉求。从本质上说，民意表达不仅事关不同群体的利益诉求，更事关公民的言论自由权利。           公民参与是民主的实质性要素          【书摘】          公民参与是民主治理的基础，公民参与程度愈高，民主治理的程度也就愈高。衡量中国公民参与状况的最重要环节有两个，即民主选举和协商民主。前者关系到政府官员是否代表人民，后者关系到政府决策是否充分体现民意。     ——《中国治理评估框架》 P200          新京报：你提倡“官民共治”的社会治理模式，这种治理模式是需要建立在官方与民间的良性对话互动之上的。现实中，有时官方与民间很难实践对话互动。     俞可平：这几年来，我们有一个非常忧虑的现象，就是公民对政府的信任程度，并没有像我们所预想的那样，随着人们生活水平的改善而增加。有时甚至相反，民生改进了，但人民对政府的满意度反而下降了。前两天发布的《中国道德伦理报告》称，“伦理道德方面最不满意的群体”，政府官员以74.8%位居第一，接下来是演艺娱乐界48.6%、企业家群体33.7%。政府官员已经成为令民众最不满意的群体，而且居然位居不满意群体之首！     这使得我们去反思，为何政府做了那么多对改善民生很有意义的事情，而人民却没有对政府更满意。不久前我去南方一个城市做调研，就有官员跟我说：“我不明白，我从早上鸡叫干到晚上鬼叫，这么辛辛苦苦，老百姓却对我们愈加不满意了？老百姓的生活水平越来越高了，怎么还一直在骂娘？”我就告诉他：“人不是一般的动物，有多种需求。在满足一般的物质需求之后，就会产生参与的需求，想要有发言权，要获得尊严公平。后面这些需求，仅发展经济是满足不了的。要靠社会领域和政治领域的改革，尤其是民主法治的推进。”     新京报：消除这样的隔阂，增进官民之间的相互信任，具体可以有怎样的制度性解决方式？     俞可平：民众对官员的不信任，除了官员自身的诚信遭遇危机之外，也说明我们在选举、对话、协商、参与等民主政治的重要环节还存在很多不完善之处，这是民主建设滞后的结果。     过去人们没有这么多的民主需求，而现在公众的政治需求越来越大。如果没有相应的制度参与平台，民众就会觉得自己的权利没有受到尊重，即使物质生活水平提高了，同样也会产生对政府的不信任。     所以，要增进官民之间的相互信任，除了政府要有诚信和官员要讲真话等执政道德建设之外，从根本上说，还是要推进民主法治建设，特别是推进中央一直倡导的民主选举、民主参与、民主管理和民主监督。这四个环节缺一不可，其中民主选举和民主参与尤其重要。     很多人片面理解，以为民主就是选举，其实，选举主要解决授权的问题。授权之后的决策环节，民主过程就体现为公众参与和协商对话，政府要听取公民的意见，要与公民协商对话。这种民主参与，也同样极其重要。     这几年，我们在这方面有许多重要的进展，比如政策听证会、民主恳谈和决策咨询等，但还做得远远不够。政府在做重大决策的时候，听取利益相关方的意见，既可以使决策更加科学，更可以增强官民之间的相互信任。     公民参与是民主政治的实质性要素，像民主选举一样，意义十分重大。公民参与的过程，是增进官民相互信任的过程，也是官民合作治理的过程，还是提高公民自身参政能力的过程。           权力是一种公共责任          【书摘】     谁产生权力，权力就对谁负责，这是政治学的公理。是上级领导给了我权力，我当然首先就对上级领导负责；是百姓给了我权力，我首先对老百姓负责。如果民意在干部心中的分量重了，干部就会想方设法增加老百姓的利益，通过增加老百姓的利益获得选民的支持。     ——《好的地方改革应上升为国家制度》 P234          新京报：理性地认识、理解权力，是现代社会政治生活的一个基础。但是中国有很浓重的官本位思想，迷信权力。有些人，对社会腐败大加挞伐，却又对不正常的物质利益有所艳羡。     俞可平：我写《敬畏民意》，就是希望这些基本常识能被更多人知道。这些常识能为整个社会所共享，这对政府，对人民都是有好处的。     现在不少官员和民众，对权力本身的理解是狭隘的和错误的。以为权力就是去捞好处，谋利益。在民主政治条件下，权力是一种公共责任，它给政治精英提供公共服务的平台。即使从个人的角度看，如果境界高一点，体会到人活着，根本的追求不是物质利益，而是精神上的愉悦，就会以更加理性的态度来看待权力。     新京报：你觉得，关于民权的现代政治哲学的基本常识，怎样才能深入人心为社会所共享？     俞可平：要使“权为民所赋”、“权为民所用”和“权为民所有”等现代民主政治的基本常识深入人心，有三个方面的工作要做。     一是努力清除传统的封建专制政治文化的余毒，这种余毒还大量存在，其影响作用不可轻视。像“升官发财”、“任人唯亲”、“个人专断”、“人身依附”、“等级特权”等，都是传统政治的糟粕。二是强化现代的民主法治教育，在学校政治课中加大公民知识和民主法治知识的内容，党校对干部的培训也应当将民主法治教育当作重点。三是完善民主制度，通过民主的实践去塑造官员和民众的素质和人格。     看看许多腐败官员的所做所想，会使人十分悲观。但我还是相对乐观的，因为我看到年轻一代在这方面的进步。在总结新中国60年的政治发展经验时，我对《人民日报》记者曾经说过，60年最深刻的政治进步是以自由、平等、正义、人权等为核心内容的新型政治文化的形成。     像我们这一代人，政治评价更多倾向于传统式的思维，总是拿现在与过去比，觉得现在的政治生活比过去不知好多少。但年轻一代就不是这样，他们的政治评价更加倾向于独立自主，总会拿中国与发达国家相比，觉得我们在哪些方面还不如人家，从而对现实提出种种批评。举个例子，一个人若因冤案入狱，出来之后，年龄大的人会首先感谢党感谢国家为其平反冤假错案；而年轻人出来后首先想到的可能是向政府索赔。这就是民主的进步。           中国应有自己的权力制约模式          【书摘】     我们不搬不学西方国家的立法、行政、司法三权分立的权力制衡，但不等于说我们中国人的权力就天然无须监督，我们共产党的权力就天然无需制约。我们的权力同样需要监督和制约，不仅需要权力体制内部的决策权、执行权和监督权之间，以及人权、事权、财权之间的制衡，更需要外部的人民群众对党政权力的制约。     ——《人民政协与人民民主》 P29          新京报：权力的限制，也是衡量一个国家政治进步的标志之一。政治哲学家格伦·廷德在《政治思考》一书中写道，探讨权力的适当限制和如何能够实施这些限制，就是关切生活怎样能够过得正当而文明。你觉得中国在这方面需作怎样的反思？     俞可平：探讨权力制衡，是政治学家的基本课题。阿克顿勋爵的名言说：“绝对的权力导致绝对的腐败”。权力必须制衡，是政治学的公理。权力制衡，从国家方面说，就是行政权、立法权、司法权相互制衡。从政府方面说，就是决策权、执行权、监督权之间相互制衡。每个国家和政府都必然如此，中国也不例外。     我们不搬用西方的制度，没有像西方国家那样实现三权分立，但中国应该有自己的权力制约方式，探索中国特色的权力制约模式，这是当务之急。我们在这方面付出的代价相当大。近年来，党和国家采取了比较严厉的手段惩治贪官，每年都有这么多的贪官被抓被杀，但腐败形势依然严峻。     有些位置上，官员的权力太大了，例如第一把手，很容易导致腐败。我从来不认为这是因为贪官天性就坏，不认为是我们的民族本性好贪，从根本上说，还是因为制度环境使然。尤其是在官员的选拔、权力的制衡和监督方面，我们的制度急需改革完善。     新京报：贪官现象，是中国在权力制衡层面不够完善的表征。在现阶段政治体制改革过程中，中国在“限权”方面可以有怎样的创新？     俞可平：在《让民主造福中国》那本访谈录中，我曾经专门就此问题发表过长篇访谈“反腐亟须突破”。我痛恨官员的腐败，但更担忧官员的特权，因为那是“合法的”腐败。     我的看法是，我们需要同时从三个方面着手，才能有效遏制严重的腐败和特权：首先是实行民主选举，选好官；其次是分权制衡，避免过分的个人集权；最后是民主监督，让权力在阳光下运行。其实，官员本身的素质、权力的分工制约和对权力的监督，这三者对于官员的廉洁同等重要。     如果从三个方面进行制度创新，严重的腐败是完全可以得以遏制的。在反腐倡廉方面，党中央十分重视，我们相继出台了100多个党内廉政法规，总计有2000多条规定，但效果并不理想。     原因何在？目前我们把主要的注意力放在了权力的监督上，却严重忽视了民主选举和分权制衡。我们应当在选官和制衡这两个方面加大改革创新的力度，但大家似乎还没有意识到这一点。因而，在这个问题上，我还是忧心忡忡。           倡导“官民共治”          【书摘】     善治是公共利益最大化的管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。     ——《善治与合法性》 P185          新京报：有学者认为，现代中国一直处于“强国家，弱社会”的状态中，国家对社会的控制力度较强，而民间社会一直未能得到健康发展。你怎么看待这一观点？     俞可平：我国传统上一直采用“强国家”的模式。但是，在传统中国，即使在国家很强大的前提下，民间社会的力量也是很大的。有句话叫“皇权不下县”，在传统中国，县以下不设政府机构，靠乡绅等地方精英来统治。虽然这样的民间社会，与我们现在所说的公民社会是两个概念，但在我国的传统政治状态下，“强国家”下还有相当大的社会自治空间。     进入现代社会之后，特别是改革开放后，我们引入了市场经济，在此基础上推进民主法治。这就必然产生一个结果，就是社会结构的分化。所以我说，改革开放以来，导致最重要的变化，就是社会结构的分化，以及不同的社会利益群体的形成，形成了新的社会格局。     过去，社会和国家是同构的，政治与经济也是一体的，现在则已经形成了三个系统。以政府官员为代表，以政府组织为基础的国家系统；以企业家为代表，以企业组织为基础的市场系统；以公民为代表，以民间组织为基础的公民社会系统。     按照社会发展的规律来讲，随着市场经济和民主政治的发展，公民社会系统会越来越强大，政府要日益还权于社会，将更多的公共事务交给社会去管理，社会自治变得日益重要。人类的政治理想也逐渐从“善政”走向“善治”，即从“好的政府”，转变为“好的治理”。           进入 俞可平 的专栏    进入专题： 民意    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 政治学 > 政治时评 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/52139.html    

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38集团军军长最近换将，原军长王西欣改任国防大学副校长，其空缺由第 65军军长许林平接替。 38军驻守在保定，是最近首都北京的野战军。 @Charlie肇的微博 ：【温家宝贴身侍卫长突换人】官媒证实总理温家宝的侍衞长换人，专责温警衞工作的中共中央办公厅警衞局副局长李润田去职，由副局长王庆接手。官方无公布李去职原因。 【6】民主與法治都是好的東西，大陸不但要以法治國，更要以法治黨 @Charlie肇的微博 ：胡.锦涛重要文胆、曾撰文《民主是个好东西》的中共中央编译局副局长俞可平，8日抵台准备参加9日举行的第2届爱与和平论坛。预计他将与台湾学者，一起针对两岸重要议题包括大陆民主、民共合作，甚至最近讨论热烈的一国两区进行讨论。 昨天在台灣高雄《第二屆愛與和平論壇》上，以「民主是個好東西」一文聲名大噪的大陸政治學者、中共中央编译局副局长俞可平指出，民主是兩岸人民的共同追求，沒有政治改革，大陸無法成就經濟發展，民主與法治都是好的東西，大陸不但要以法治國，更要以法治黨。 　 【7】中国终于在南海出牌 台军拟在南海部署防空导弹，被指专克越菲战机。专家指出，从外澎湖岛到东沙岛再到太平岛，台军在此“一条鞭”区域内部署“一条龙”的军事防御措施，或提升驻军，守护南海。 【8】南通城管执法中被商贩捅死 追认为革命烈士 据现代快报，2010年8月30日，南通崇川区城市管理局和平桥中队城管执法队员刘小兵在管理非法马路市场时，被一不法商贩用刀刺中胸腹部，因伤势过重不幸因公牺牲，年仅31岁。近日，经江苏省人民政府批准，他被追认为革命烈士，崇川区召开刘小兵烈士追认大会。 【9】国家统计局局长：数据作假是统计”最大腐败” 国家统计局局长马建堂日前在局务会议上称,在统计数据上弄虚作假是统计领域最大的腐败,是对政府公信力最大的影响,坚决惩治和积极预防在统计上弄虚作假是统计系统廉政建设的首要任务。这是今年以来马建堂第四次公开强调预防和严惩统计数据造假行为。 【10】京沪月嫂最高月薪1.5万 据媒体调查，北京、上海收费最贵的月嫂，月薪已超过1.5万元，其人力成本远高于一个经过多年专业培训的医学博士。 【11】老酸奶能吃吗？ 昨日有媒体人士在微博称，老酸奶、果冻类食品含有工业明胶，尽量不要吃。原中国奶协常务理事王丁棉对新浪财经评论称：1、工业明胶不允许用于酸奶等食品；2、工业明胶比食用明胶便宜1/3；3、大品牌理论上不会这样做，但不排除部分采购员为赚外快，采购工业明胶充当食用明胶。 @范志红_原创营养信息 ：果冻里的凝胶剂是海藻中提取的卡拉胶，和动物皮什么关系都没有。卡拉胶无毒，但它不能为人体消化吸收，让孩子吃果冻太多，占用胃容量，除了糖吃到的其他营养成分太少，会造成营养不良。 酸奶中增稠剂品种很多，改性淀粉，果胶，黄原胶、包括食用明胶。明胶是一种蛋白质，20年前的酸奶里就有。人们不是热爱猪皮凤爪并传说吃胶原蛋白美容么？明胶就是胶原蛋白煮后的产物，肉皮冻也是明胶的凝冻。只要是食用级明胶，就不用担心。 食用明胶是安全的，但明胶是否食用级，用眼睛看不出来。如果实在想远离明胶，那么可以：1 不购买皮冻、肉冻、水晶肠、灌汤包等食品。2 买酸奶不要追求浓稠或成冻，天然酸奶经过摇晃搅拌之后会变稀，比牛奶稠不了多少。3 少吃各种软糖、雪糕、冰淇淋等产品。4 买价格超过同类产品平均值的产品。 @全勇先 ：有一怀孕妈妈爱吃老酸奶和果冻，生产时孩子挺健康，只是出娘胎时不太一样：孩子着装来的，一身皮夹克，脚上还穿了双旧皮鞋。 @慕容雪村 :老师教导学生：当年革命先烈爬雪山、过草地、吃皮鞋，就是为了我们今天的幸福生活。学生听罢无语，端上一碗老酸奶：老师，请继续吃皮鞋。 【12】15年的奶属于老酸奶，难怪有关部门删了关键片段！（ @巴黎Feng ） 【中国特色的太太留客号】杰克看上了露丝，却遭遇了前妻，现妻乃至全船人的反对，两人发了条微博后，私奔到了船头，杰克发现了冰山，刚要发微博，露丝连忙说＂正在打击造谣、传谣份子呢！＂之后撞上冰山。船长紧急下令＂让头等舱的领导先走！杰克企图抢船，露丝高喊＂坚决听从船长的声音！＂望着杰克的尸体，露丝情绪稳定。 事故发生后，中央领导高度重视并作出重要批示，要求地方和相关部门全力搜救遇难人员，严肃查处事故事实。目前，公安机关正在对嫌疑犯冰山做现场审讯 经公安机关审讯后发现该冰山为临时冰山~~~（ @青媒素 + @桑尼妙可 ） @老派战斗员 ：难道空城计的真相不该是这样的吗 美国的两种反导系统：TMD和NMD，中国的反导系统叫CNMD~~~还是中国狠啊 【13】谷歌眼镜的愿景与现实 吐槽视频： http://v.youku.com/v_show/id_XMzc3MjczODAw.html 【14】Facebook10亿美元收购instagram 1）13名员工，500平米办公室，创立仅551天，取得2700万iOS用户，被FB10亿美元收购；2）便捷、跨平台图片分享社交；3）移动App在无盈利情况下，有足够用户规模和粘性，估值能这么高，算是给移动创业者的福音了；4）Facebook主动防御 @李开复 :：【Instagram教我们什么？】1）发掘趋势：利用了iphone新平台做出拍照+滤镜。成功首次吸引到大批摄影爱好者用手机拍照分享，2）巨人缝隙中可能生存：Facebook良好社交产品的移动功能不足，和Twitter良好移动产品中图片功能不足，找到立足之地。3）专注：小团队只做一个平台上的一件事情。4）用户体验。 （2011） @GraceWang在上海 ：Instagram founder Kevin Systrom：2个半技术人员（他自己是那半个）支撑1200万用户，整个team一共只有6个人。Amazing！ 在被收购不到16小时后，Instagram的全体员工已经背着包到Facebook上班了。他们的总身价是10亿美元。最右侧的型男就是Instagram联合创始人、CEO凯文·斯特罗姆，带头大哥的气场果然与众不同。 【15】菊与刀 【美国前高官：朝鲜发射卫星反映金正恩与军方内斗】对于究竟为什么朝鲜在与美国达成粮食援助的协议后又突然宣布发射卫星，曾任美国助理国务卿、朝核问题六方会谈美国代表团团长的克里斯多夫·希尔分析，朝鲜谈判粮援的外交官员和决定发射卫星的军方官员根本没有沟通。 http://t.cn/zOCqkb5 【16】朝鲜民众参加金日成父子肖像画揭幕仪式 当地时间4月9日，朝鲜平壤，成千上万名朝鲜民众聚集在广场上参加金日成与金正日大幅肖像画的揭幕仪式，纪念金日成诞辰100周年。 【17】一名列车服务员在开往平安北道的列车上准备午餐 当地时间2012年4月8日，朝鲜西岸东仓里，一名列车服务员在开往平安北道的列车上准备午餐。朝鲜官方安排了一批外国记者搭火车从平壤前往东仓里，参观卫星发射基地。(AP Photo/Ng Han Guan) 【18】瑞士村庄发现价值12亿美元金矿 村民拒绝开采 英电讯报：瑞士阿尔卑斯山脉深谷一村庄拒绝外商开采当地价值12亿美元的金矿，同时也拒绝了未来10年约2700万英镑（约2.7亿人民币）补偿款。该村450名居民经数月辩论，但结果显示只有90人支持开采，而有180人反对。村民们担心开采会破坏当地风景宜人的秀美山谷，使其变成下一个克朗代克(Klondike，加拿大一城市，在19世纪淘金热中环境遭到严重污染)。此外，反对的声音一部分还来自于男人们的担心，他们害怕自己的女友会被新来的采矿工给抢走。 【19】世界第一大透明公厕亮相日本 属女性专用 据日本读卖新闻报道，4月6日，日本千叶县市原市的小凑铁路饭给站前出现了一座四面透明的巨大公厕。据介绍，这就是目前世界第一大公厕，且为女性专用。公厕用全透明玻璃建造，春季公厕外繁花似景，姹紫嫣红，目前如厕免费 【20】英首相爱玩愤怒小鸟 拟用iPad为内阁成员打分 英国首相卡梅伦是美国苹果公司产品的“粉丝”，自称爱玩iPad游戏，玩愤怒的小鸟已经通关，并调侃道玩水果忍者能清除烦恼。并且英国首相府正为卡梅伦开发一款内阁考核程序，方便其实时跟进政府事务。 【21】泰坦尼克号沉没两个月后就进了民国小学课本 【民国课本记载泰坦尼克号沉没事件】泰坦尼克号沉没两个月后就进了民国小学课本，共两课，千余字。“船既遇险，船长督促船员救护，既知无可为，乃发令下小艇，小艇既备，又令男子退后，妇孺登艇，男子闻令即退，无有暄哗。”当时船上乐工照常演奏，“曲曰：上帝乎，吾将近汝。” 【22】对话 @肖戈 ：摄影师萨沙和他的妻子于2003年访问纳米比亚:一个良好，温馨，有趣的对话不一定是语言和知识，也可能是触摸一下乳房…… 【23】馬總統穿非洲大禮服 （ @驢在臺灣寶島 ） 【24】谋女郎 4月9日报道2011年导演表彰大会8日在京举行，颁奖礼现场巩俐在台下认真听章子怡获奖感言，作为两代“谋女郎”，巩俐在章子怡领奖后两人台下执手热聊，十分亲密。 【25】区别 @霍聚兴 ：胡耀邦最小的儿子胡德华，一个月前在中国媒体采访时罕见地阐述说：“我的父亲和邓小平之间的区别是：邓小平要拯救党;我的父亲想救的是人，普通的老百姓”。 【26】给坏新闻加一张笑脸不是我喜欢做的事 @假装在纽约 ：纽约时报上刚辞世的美国著名主持人华莱士的讣告，提到1968年尼克松竞选总统时曾邀请他出任竞选新闻官，但华莱士拒绝了。多年后华莱士回忆起这件事时说：“尼克松睿智勤奋，我对他心怀敬意，但给坏新闻加一张笑脸不是我喜欢做的事。” 【27】微博不是制造谣言的地方，而是粉碎谣言的地方 中国人民大学新闻学院副院长喻国明：如果一起事件拥有多个目击证人，大家同时借助微博发布信息，不同看法会形成补充。当所有知情人的观点汇聚在一起，就会形成一种互相补充、纠错的关系，实现真相的再现。微博不是制造谣言的地方，而是粉碎谣言的地方。 【28】“到底哪样呀？”“就是那样呀！” @范忠信 ：报上天天喊制止谣言，就是不列举谣言到底是哪些话。这使我想起小学时的一件事。有男生问别人“毛主席会死吗？”马上有女生向老师举报说他讲“反动话”。老师问“他说的是啥反动话呀？”女生说“他问毛主席会那样吗——”“到底哪样呀？”“就是那样呀！”全班同学听得一头雾水！就是没人敢转述反动话！ 【29】苍井空为何在中国这么火 @兔主席 ：今天一日本朋友听说苍井空代言龙井茶一事，来信询问问苍井空为何在中国这么火。表示百思不得其解：”她为何这么受欢迎？她是道德解放或别的什么符号么？””我认为AV产业是对女性的性剥削，变相卖淫，钻法律空子“”日本很多年轻人知道苍井空，但她从来未被公众和主流媒体认可，也不会成为主流明星” @破破的桥 :不复杂，年轻一代对当前虚伪道德观的嘲笑和消解手段 【30】向二十一世纪的人祝福 【31】奥总尼玛这是要颠覆谁呀？   现在不流行俯卧撑了，流行鼠标了~~~ 【32】一个正常的社会不是缺精英，恰恰缺少更多的平凡的好人。（ @王小妮 ） 【33】长大成人这件事最恐怖的地方之一在于，你或许会变成自己曾经最看不起的那种人。 http://t.cn/zOC411i   （ @喷嚏意图 ） 【34】 《My Heart Will Go On》 席琳·迪翁现场版： http://url.cn/4Rx6sU @安替 ：泰坦尼克号当年全船获救率：妇女74.4%，儿童52.3%，男人20%；另外一等舱62.5%，二等舱41.4%，三等舱25.2%，船员23.4%。因此电影设计一等舱/女士Rose活、三等舱/男人Jack死，完全符合统计规律，是平均生死对比。 慕容雪村 ：广电总局下令删除《泰坦尼克号》的裸体镜头是对的，根据有关部门一个月后的统计，该片在美国本土上映时，前排观众的脑袋有92%被打破，另外的8%也不同程度地红肿。在欧洲，打破和红肿的数字分别是90%和10%。在以热情著称的拉丁美洲，前排观众的脑袋全部被打成碎片。感谢国家保卫了我们的安全。   Instagram 团队只有13名员工，如果在中国，至少得26人，那一半负责删图。   来源： 喷嚏网 综合编辑 友情提示：请各位河蟹评论。道理你懂的 喷嚏新浪围脖： http://weibo.com/dapentizk   、 @喷嚏意图 （新浪）、  喷嚏意图 （腾讯） 喷嚏官方淘宝店： http://shop58267249.taobao.com/ 广告联系：dapenti#dapenti.com (# 换成 @) 喷嚏电影频道（beta）: http://www.dapenti.com/v/index.html     打喷嚏链接： http://www.dapenti.com/blog/more.asp?name=xilei&id=60238 用手机上 喷嚏网 ：m.dapenti.com        每天网络精华尽在【 喷嚏图卦 】        喷嚏网官方新浪围脖

　　近年来，随着互联网的飞速发展，中国网民的数量迅猛增长。互联网与传统媒体有很大的不同，它不仅为公民提供了一种全新的交流和通讯方式，以及一种崭新的参与平台和参与渠道，而且使公民进行自我组织的成本大大降低了。由此，中国公民获得了一种新的结社方式，网络社团随之兴起和发展起来。网络虚拟社团就是网络空间中的个体为了分享共同利益而通过一定的信息手段，例如：网络聊天室、在线论坛、公告栏和电子邮件，经常进行联系而形成的相对稳定的集合体。1中国网络社团蓬勃兴起和发展可以对中国政治发展起到一定的积极作用。网络社团的兴起和发展已经成为中国社会建设的一种重要形式，有利于培育中国公民的民主意识和权利意识，有利于提升中国公民的社会行动能力，有助于推动社会建设的步伐，对于改变中国“强国家-弱社会”的格局具有重要意义。 　　一、网络社团与公民意识的培育 　　政治发展需要的是公民和公民意识，而不是臣民和臣民意识。现代意义上的公民，是指具有一国国籍，并依据宪法或法律规定，享有权利和承担义务的人。公民具有臣民所缺乏的人的独立内涵，公民是平等的独立的个人。所谓独立的个人，就是具有自立(能力)、自主(性质)、自律(意志)和自由(状态)性质即独立人格的个人，也就是充分社会化了的人。人的本质是一切社会关系的总和，所以人的自立能力主要取决于同他人联系的方式，表现的是人的社会生存状态，一种独立的、不依赖和不依附他人的生存状态。自主和自律表现的是生存的状态和方式。作为独立的个人，他必须是自身的主体，他的意志能够支配自己的生命活动，选择自己的命运，负责自己的行为，即自己成为自己的主人。自由则是独立个人社会生存状态的外现，表现出独立个人之间自主与平等的关系。简言之，公民就是具有独立人格、能够明确自己的权利与义务、具有自主行动能力的社会人。随着生产力的发展、社会物质条件的改善、社会利益的分化、个人的独立性不断增强，公民意识和公民的主体意识开始成长起来，从而为政治发展提供了重要前提。 　　中国网络社团的兴起会培养公民的民主意识和公民意识，实现政治行为个体从臣民向公民的转变。中国传统政治文化具有浓厚的大一统观念和君权思想，这种文化极大地泯灭了人的主体意识和个性自由，使现代政治理念很难在中国传统文化的母体内萌发出来。在中国长达两千多年的君主专制统治社会里，城市和乡村皆为“王土”，市民和农民同为“草民”或“子民”，具有现代意义的民主、法治、平等、自由、权利等政治观念根本不存在。特别显著的是，在中国传统政治文化中，臣民意识深深根植于人们的政治意识之中，而公民意识则非常缺乏。对于中国政治文化变迁而言，传统臣民政治文化向现代公民政治文化转变必然是一个非常复杂和艰难的过程。通过网络社团的活动，中国公民可以熟悉和学习到现代民主活动的组织方式和参与方式，培养公民意识和参政能力。可以说，公民意识和民主意识不是与生俱来而是需要学习和训练的，健康有效的结社生活方式同样也是学习和训练的结果。通过参加网络社团来培育公民意识和增进民主意识是一条最现实和有效的途径。网络社团通过各类组织性活动，可以使公民在实践中得到锻炼，获得民主经验。中国网络社团主要在社会基层进行活动，他们可以通过启发、教育和引导公民参与社会活动，从而可以增强公民权利意识和法治意识，形成政治发展的社会基础。 　　网络社团活动的参与者可以学到一定的组织管理能力，学习自立和自治，学会依靠自己的能力解决问题，这就会培养他们的自主意识和自立精神。在一般意义上，民间组织在政治生活中能起到有效抑制政府滥用公共权力的作用，使公共政治活动更能体现为公共利益服务的本质目标。不仅如此，在民间组织的活动过程中，公民还可以在具体实践中得到锻炼，认识到自身的力量，获得民主经验。公民在通过网络社团参与社会事务的过程中，一方面是学习自治、学习守法，另一方面还能学会监督政府权力的方法，懂得以合法的手段和方式去制约监督政府的权力。网络交流特有的即时性、互动性和匿名性，使得政治参与主体的自我认同性得到很大程度的满足，从而一定程度上克服了政治冷漠。2因此，要真正实现人民管理、治理国家、发展民主，就必须重视网络社团这一组织载体，积极引导网络社团健康成长。 　　网络社团为公民获取信息、传播信息、发表意见提供了一个充分自由的巨大平台，在网络社团交流的过程中，其自主意识、平等意识和竞争意识不断增长。网络中那些踊跃发表观点、议论的网民被称为灌水者，他们对自己感兴趣的话题总有独到的见解，并试图通过一些特殊的语言来影响其他参与者。他们可以在一定范围内扮演或者事实上成为了“网络意见领袖”，能够影响更大范围的网民，形成二级传播，进而形成网络舆论。3互联网不仅创造了新的信息传播方式，而且正在颠覆了一些传统的观念，使网民通过网络表达的政治诉求更容易展示其影响力。网络社团的开放性极大地降低了公民政治参与的门槛，强化了公民的民主意识，使网络参与者可以切实体验现代政治生活的民主性。这必然提高他们政治参与的热情，增加他们的政治责任感，从而提高他们的公民意识。网络社团的活动在客观上会促进传统政治文化向现代政治文化的转型，培育出有利于中国政治发展的新型政治文化。 　　二、网络社团对公民社会行动能力的提升 　　西方参与民主理论是结合政治参与和民主的关系而提出的一种理论，其核心主张是只有公民广泛地、真实地参与国家政治生活，才能体现民主的真谛。美国学者卡罗尔·佩特曼是当代参与民主理论最重要代表，他对近代以来的参与民主思想进行了集中的概括，并提出了自己独特的参与民主理论。佩特曼认为，当代精英民主理论实际上并不是充分的民主理论，而仅仅描述了现实政治制度的运作逻辑。这种理论导致了民主理论不再集中关注“人民”的参与，不再关注普通人的参与活动，民主政治体系的主要优点也不再被认为是与普通个人身上所体现出来的与政治有关的必要品质的发展。他说：“参与民主理论认为，在其他领域中进行的参与活动将使个人能够更好地理解公共领域与私人领域之间的关系。普通人也许对自己周围的事情更感兴趣，如果存在一个参与性社会，个人能够更好地评价国会议员的行为；如果有机会，他将更有能力做出全国性的决策，也更有能力评价国会议员在关于他自己的生活和周围环境的事务方面所作出的决策的效果。”4他主张，参与性社会的观念要求“政治”的范围延伸至政府以外的领域，这样，普通人也就可以有更多的参与机会。 　　而要进行政治参与，有组织的政治参与往往更能发挥作用和产生影响。公民可以通过多种方式组织起来，民间组织就是其中之一。民间组织可以聚合个体的力量，形成集体的力量，使分散的公民有效组织起来，从而提升公民的社会行动能力，平衡国家与政府的权力。所谓社会行动能力，就是社会组织或者社会群体为追求一定的共同目标而形成的以集体行动和组织机制作为基本方式的行动能力。提升公民的社会行动能力，关键在于要促进民间组织的发展。法国学者托克维尔指出：“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入无能为力的状态。”5民间组织的发展可以聚合个体的力量，形成集体的力量，从而有利于加强公民之间的团结合作，增强公民的社会组织化程度，这对于提高公民的社会行动能力可以起到极为重要的作用。提升公民的社会行动能力，关键在于要促进民间组织的发展。 　　显然，网络社团的兴起和发展为公民政治参与提供了重要途径，是参与民主实现的一种非常好的渠道，可以有效提高公民的政治效能感，对促进政治民主的发展和公民社会行动能力的提高都能起到重要作用。网络的全方位、多层次和迅捷性等特点，使网络社团的社会性得到空前发展，网络社团的成员可以跨地区、甚至跨国界交流沟通，共享文化、学术信息，或围绕共同兴趣和目标，统一开展活动和研究课题，可以说，网络社团明显扩大了网民的交往范围。网络社团可以有效扩大网民的参与范围和参与水平，从而提高公民的社会行动能力。在网络社团中，所有的人都是自己的领导者和管理者，所有的人都是网络的一部分，没有一个严格意义上的最终管理者，体现了一种与生俱来的平等性、民主性和无权威性，成员之间可以畅所欲言。作为承担着特定社会职能的网络社团，它们的活动对于提高公民的社会行动能力的作用是十分明显的，并会对公共政策产生影响。网络社团可以通过启发、教育和引导网民参与活动，鼓励和帮助网民组织维护自身的合法与合理的权益。网络社团也可以通过支持、反对政府的政策，开展政策分析，从而影响政府的决策。网络社团还可以在不同的利益集团因政治、经济、文化以及利益的多元化发生矛盾和冲突时，通过斡旋和协调，促进相互沟通与理解，推动问题的解决。 　　网络社团通过提高公民社会行动能力，还可以在社会管理中发挥作用。网络社团发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们甚至可以独自承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能。政府机构臃肿和人员充斥，不仅给整个社会造成了沉重负担，而且大大削弱了政府的施政效率，成为中国经济与社会发运展的一大障碍。高度集权的计划经济体制，使中国政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事，是造成长期以来政府机构臃肿、职能交叉重叠、冗官冗员充斥、运转效率低下的重要原因。网络社团可以从政府手中接过一些社会职能，发挥一定的社会组织和社会管理的作用。普拉莫德·纳亚尔认为：“网络政治的重要性在于，网络空间和虚拟环境（虚拟社团）不仅仅是现实的模拟，而是本质上就构成它们自身所处的环境。虚拟的现实要求把抽象的社团看作它们自己的独立的、以自我为参照物的实体。”6随着网络社团在社会中扮演越来越重要的角色，它可以促使政府权力下放，增强政治透明度，扩大民主参与和民主监督的范围，协调企业、政府与居民的关系，加强与政府、其他社会组织及居民的合作关系，在许多社会领域形成多方参与的网络型管理组织和合作伙伴关系。 　　三、网络社团对社会建设的推进 　　中国现代意义上的民间组织产生于清末民初，其成长过程一再中断。20世纪以前，尽管商业和运输业很早就有自主的行业协会，但它们并不是现代意义的民间组织，而是传统意义上的帮会。20世纪初期开始，受西方文明的影响，相对独立于国家的民间组织才开始建立起来。新中国成立后建立了一种高度集中的政治经济体制，国家对社会生活的方方面面进行全面干预和控制，民间组织根本没有生存的空间。改革开放以来，政治体制与社会革新的核心是对“国家与社会关系”的重塑，中国社会发生了巨大的变化，民间组织的发展十分迅速。但是，也应该看到，在当前中国民间组织发展不成熟的背景下，民间组织的发展还面临着一些制度层面的问题，中国民间组织管理体制表现出强烈的限制和控制特征，从而使中国民间组织的发展壮大遭遇严重的体制性困境。7 　　当前，中国的民间组织还处于形成过程之中，具有明显的过渡性特征。8中国民间组织发展的这种过渡性表现在以下几个方面。一是当前中国的民间组织有了很大的发展，绝对数量较大，但是人均数量存在不足。二是与西方国家的民间组织相比，中国民间组织的自主性、志愿性、非政府性等特征还不十分明显。中国有相当一部分民间组织是由各级党政部门派生出来的，即使是由民间自发成立的，由于业务主管单位的存在，也受到政府部门的干涉，使之带有明显的“官民二重性”，行政色彩浓厚，并且在观念、组织、活动方式、管理体制和活动经费等许多方面依赖政府。三是经费不足。中国许多民间组织的经费来源主要还是政府财政和主管单位的支持，相当多数的民间组织经费十分紧张，对其活动产生了非常不利的影响。四是能力不足。绝大多数民间组织是在20世纪80年代中期以后成长起来的，它们还处在变化发展过程之中，无论是结构还是功能都还没有定型。民间组织参与社会事务活动的能力有限，在资源动员策略和手段方面缺乏建树。9 　　在当前中国民间组织发展不成熟的背景下，民间组织的发展还面临着一些制度层面的问题。可以说，中国的公民社会还远未发展到成熟的阶段，一方面，公民精神尚待进一步的培养转化；另一方面，在复杂环境下生长的民间组织更需规范均衡。可以说，中国民间组织的发展一定意义上是中国公民社会兴起的标志，也说明经济和社会从政治权力中逐渐分离出来，这是公民社会的进步，同时也是国家机器重构的胜利。在中国的国家与社会关系变革过程中，公民社会的成长是国家政治体制改革的产物，国家又是规范和引导公民社会使其不至于放任自流的力量；反过来，公民社会的发展也是改革传统官僚体制、转变政府治理方式的推动力。10网络社团是公民社会中一个非常积极、非常活跃、非常具有主观能动作用和非常具有社会效益的组织形式，它们的发展无疑意味着公民社会的发展。 　　在网络社团大量兴起的背景下，从社会层面而言，可以通过网络社团表达利益诉求，逐渐参与社会生活，甚至影响公共决策和国家行为；从国家层面看，能够快速对社会需求做出反应，合理界定国家行动的范围，明确公私生活界限，提高制度创新能力，确保国家能力的提高，并为社会的发育和成长提供空间。网络社团的发展有利于中国政府的治道变革，有利于公共事务领域的开放和政府职能的转变，也有助于公共事务自主治理安排的发展和社会自主治理，从而使政府能够真正实现有限政府和廉价政府的目标。这样，网络社团的兴起对于社会与国家之间的沟通与交流、对于社会与国家各自明确各自的活动空间与权利义务和发挥各自应有的作用必然发挥重要作用，从而有利于促进社会与国家的良性互动。推进网络社团的发展壮大、提高网络社团的自主性，提高公民的民主意识和社会行动能力，显然是促进中国公民社会形成和发展的重要方式。随着中国社会主义现代化进程的推进，国家与社会之间力量的平衡、国家与社会结构的合理化是一种必然的趋势。从总的趋势看，网络社团有利于促进社会与国家之间关系的良性互动。 　参考文献： 1YungCheng Shen, ChunYao Huang, ChiaHsien Chu, and HuiChun Liao, “Virtual Community Loyalty: An Interpersonal-Interaction Perspective”, International Journal of Electronic Commerce, Vol. 15, No. 1, Fall 2010, pp. 49-73. 　　2刘洋．网络民主在转型期中国的意义与困境J．天府新论，2009（2）：11-15． 　　3熊光清．中国网络公共领域的兴起、特征与前景J．教学与研究，2011（1）：42-47． 　　4 美卡罗尔·佩特曼．参与和民主理论M．上海：上海世纪出版集团，2006：103． 　　5 法托克维尔．论美国的民主（下卷）M．北京：商务印书馆，1988：636~637． 　　6Pramod K