党国英

“中等收入陷阱”当然不是学者凭空杜撰的概念，因为的确有的国家在经过一个较快经济成长期、进入中等发达阶段以后，由于政治经济体制难以支撑更高水平的发展而陷入经济的长期萧条，甚至陷入政治动乱的泥淖。但是，远不是所有国家饶不开“中等收入陷阱”。只要坚持改革开放，社会经济就可以实现持续成长。就中国而言，我以为，即使在现有基本宪法秩序之下，改革仍有空间，生产力释放仍有空间，“中等收入陷阱”有可能避开。成都改革的成功可以证明这一点。 中国改革 30 年有余，尚不敢说改革已经取得了决定性的成功。胡锦涛总书记 2005 年描绘了中国改革发展的远景，即实现“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”，按这个要求，可以说我们仅仅走完了不到一半的改革路程，抑或说，以往改革开放只是一个开局。然而，就这么一个行动，中国已经发生了翻天覆地的变化！如果将改革深入下去，中国再快速增长 30 年不是难事；如果中国政治家能就更重要的改革战略和策略达成共识，并付诸行动，中国就此甩开周期性社会动乱的魔咒、建成繁荣稳定的民主法制社会，也不是天方夜谭。 成都以农村产权明晰化、城乡基本公共服务一体化和发育基层社会民主政治这三大改革举措，给有待深化的中国下一步改革提供了范本。今后中国改革还要迈出两大步，一是克服城乡二元结构，完全确立统一的市场经济体制，大幅提高民生质量，为全面改革创造更坚实的基础；二是主攻政治体制改革，将中国建成民主法制社会。成都改革基本上走完了前一步，并开始探索后一步。 产权改革将是中国经济成长速度得以基本保持的关键条件。中国农村承包制改革只是“半截子”产权改革。因改革不到位，不仅妨碍农业土地利用效益的继续提高，影响社会安定，还使中国土地市场的严重扭曲问题愈益严重。从中国现实出发，做虚所有权、做实承包权，将土地承包权永久化，是实现农村土地产权明晰化的基本路径。有人以为这个改革很难，但成都的政治家们做到了。如果全国做完这件事，将大幅度提高中国农用地的使用效益，提高中国农业竞争力。未来中国高速增长的“人口红利”基础越来越靠不住，但提高农业竞争力、降低中国人的吃饭成本，会有助于延缓中国人名义工资上升速度，总体上保持中国产品在世界市场的竞争力。 城乡基本公共服务一体化蕴含着巨大市场。这个过程不是简单地造就几十万个“社会主义新农村”，而是让大中城市得到更健康的发展，同时在现有农村地区让一批规模不等的新兴城市崛起，并让专业农户变为“城外市民”。未来中国的农村人口会在 20% 以下，农业人口会在 10% 以下，这意味着未来中国还要创造出超过过去 30 年里所形成的城市规模，由此产生的市场需求，还会让我们怀疑中国要落入“中等收入陷阱”么？成都的改革证明，城乡基本公共服务一体化建设不仅大幅度提高了农民权益水平，更孕育巨大商机和发展拉力，其重大意义无法估量。 发育基层社会的民主政治，是成都改革的又一杰作。发育民主政治，不仅是人民的“高端需求”，也是经济高效运行的条件。如果把握好节奏和策略，政治改革还有利于社会稳定，为经济长期增长提供保障。政治改革大的谋划当然需要中央政府去做“顶层设计”，并要树立风险意识，把握好改革的节奏。但这决不意味着地方政府在政治改革领域可以无所作为。我自己的研究心得是，传统乡村社会不能嵌入民主政治，但商业社会却对民主政治有强烈需求。成都市不仅是一个工商业大都市，其农业经济也卷入了市场化过程，需要与其相适应的民主政治。问题是人们会怀疑民主政治从地方发育的可能性，因此也可能怀疑类似成都这样的城市相对独立地发展民主政治的可能性。这种怀疑似无必要。在西欧历史上曾有过“国王治下的城邦民主”，由此揭示的逻辑，我们当然不可直接用来做一个类比，但其中的意义必定对我们有所启发。成都市所推动的基层民主政治改革注重细节，不事张扬，把民众权利保障用规章制度确定下来，走上了一条务实的渐进民主改革之路。这方面的改革极大改善了成都市的投资环境，吸引了大量跨国企业到成都投资。有实证经验研究表明，企业投资取向的决定因素是人力资源，而人力资源流向的决定因素是城市的人文环境。大型跨国企业并没有因为成都工资水平提高而不选择成都。有这个逻辑存在，我们便可以相信，只要有民主政治的渐进发展，即使工资水平提高，中国经济也未必会产生因投资增长减缓而导致的“中等收入陷阱”。 产权改革、城乡一体化和基层民主政治三足鼎立，形成成都改革的基本架构。他们在改革从２００３年起步，在我看来，当时能提出这样一种改革理念就不简单。成都的下一步改革能否揭开序幕，将取决于他们的改革经验能否在全国成功推广。如果推广成功，全国将形成更加宽松的改革环境，作为改革先行者的成都才可能迈开新的改革步伐。这个时机到来之前，我们只需要做成都改革者的学生，而不必要求他们承担新的责任，更不可驱使他们做激进改革冒险。 此文发表于南方都市报，20110905，发表时略有删节

       近些年，笔者在调研工作中接触到很多关心农村土地问题的第一线公务人员，他们的所思所想，以为很有现实意义。做一个归纳，认为下列问题值得讨论。 　　一、农地究竟归谁所有？ 　　不止一次，有地方干部对笔者提问，农地究竟归谁所有？问者不是不知道集体所有制这个法律用语。他们是在质问。我们不能简单地用法律概念作回应。 　　长话短说。马克思在这一点上有好的说法。需要区别法律上的所有权和经济意义上的所有权。英国的土地在法律上归国王所有，但英国的朋友讲，英国的农民从不记得土地是国王的。这就是说，在经济意义上，英国的农地实际归地主或农场主所有。法律上的所有权被名义化了。 　　按中国的农村土地承包法，集体所有权也接近被“名义化”了，但在我们中国法制环境下，事情远没有这么简单。 　　如果法律上没有形成具有特定主体的财产权，或法律得不到尊重，那么，谁对土地有实际的支配权，经济意义上的所有权就归谁！而这个实际支配权在中国并没有一个范式。若一个村长敢于随便和开发商联合占地、拆房，这些土地不就是村长所有么？尽管法律规定不是如此。 　　然而，实际支配权的现实存在并不总是合理。我们的麻烦就在于名义法权和实际支配权之间有复杂广阔的反差，一切糊涂、纠纷均来自这个空间。所以，我们说不清农地究竟归谁所有。所谓产权不清，也就是这个意思。 　　好的土地法制系统有两个要点：第一，尽可能使名义法权和经济意义上的权利统一起来；第二，实际权利要有利于提高土地资源利用的效率和公平程度。 　　中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，将宅基地完全归农民所有。 　　当然，也可以“曲线”改革，就是做虚“共同共有”，做实农户承包权。十七届三中全会确立的土地承包长久不变的改革思路在大的方向上符合上述要求。 　　二、如何认识政府的规划权？ 　　当今世界，没有绝对的私人土地产权。政府的规划权其实是基于土地的公共属性而发生的对土地产权的分割。但在实践中，这项权利常常使用不当。 　　现在，有人拿“公共利益”，拿“政府规划”作为拆农民房的依据。这个道理讲不通。农民世代居住在那里，你（政府）突然说因为要提高土地资源利用效率，要服务于公共利益，要人家搬家，这怎么能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回应？ 　　所以，在涉及占地、拆房问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。农民祖辈住在那里，并非一开始就“无效率”。现今的低效率与政府的公共责任没有承担好有关。 　　解决问题的办法是和农民商议，除非在极端情况下（如非常重大的公共利益需求），如果农民不愿意搬家，不愿意出让土地，政府就不可有任何强制。政府官员要相信，本着协商的原则，征得农民的同意，完全可以找到一个兼顾公私利益的解决问题的办法。 　　农民同意是天大的原则。经济学算不出来合理的补偿价格；如果能算出来，就不要市场经济了。 　　规划方面另一个问题，是集体建设用地与国有建设用地的“同地同权”改革推不开。阻碍改革的一个理由，是怕农村建设用地的规划管不住。这个理由其实不充分。 　　的确，农民那里会有一些占“公家”便宜的毛病，甚至还有贪图私利、殃及邻居的毛病，但这种毛病与政府公共管理责任不到位有关，也与我们对农村传统自治机制的冲击有关。往往是我们自己制定规划、维护规划不严肃，让规划失去了权威性，造成了人们行使机会主义行为的空间，才给别人有了利用的机会。 　　出路当然是推动土地利用规划的法制化。在我们目前法制环境下，能不能在规划法制化方面有大的突破？人们似乎没有信心。其实是对法制本身没有信心。这就怨不得基层干部，更怨不得农民。 　　三、强化农民的土地财产权会不会增产粮食？ 　　强化农民的土地财产权，会不会增产粮食？这是一把双刃剑。一方面，农民有了自主权，会更多地做利益考量，一部分综合肥力较差的土地会撂荒，因此会导致粮食减产；另一方面，农民有了土地财产权以后，可能提高土地用途转移的价格，有利于保护耕地，我国优质耕地会得到节约利用，又有利于粮食生产。对于这个问题，我们有很多似是而非的认识。 　　有一种看法，说我们的耕地不少，能产出中国人需要的粮食。这话看起来不假，但经不住推敲。如果抛开国际市场竞争不说，我们的土地资源的确能产出足够国人消费的粮食。但粮食实际上能产出多少，与耕地的总的绝对数无关，而与粮食生产的竞争力有关。这种竞争力有两个因素，一是国际粮食市场，另一个是国内劳动力市场。由国际竞争，若粮食价格足够低，农民就可能撂荒足够的土地，以致粮食不能自求平衡；如果非农产业的工资单价超过农业工资单价足够大，农民也会撂荒一定量土地，同样使粮食不能自求平衡。 　　没有被抛荒的土地是足够优良的土地。我们缺的正是这种优质土地。 　　土地问题要算总账，更要算结构账。我们有不到10亿亩的优质耕地，不仅要用来种粮食，还要种菜、种水果、搞养殖。城市化占地主要是优质耕地。从这个意义上说，我们的土地不是多，而是少。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，因而存在很大的粮食减产因素。据我的一些调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。所以，保护平原地区优质耕地非常重要。 　　同时，中国不缺建设用地，没有必要滥占耕地。据其他研究者提供的资料，我国在上世纪60—80年代，GDP每增加1个百分点，对土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用问题非常突出。我国城市的人口密度也很低，全国平均每平方公里的人口数量不到 3000人。上海市的核心区在 1949年人口密度是每平方公里6万人。一些省份几乎每个县都有省级开发区。北京市就有几十个高尔夫球场。就连天津、上海和广东这样的地方，也不能说缺少建设用地，问题只是已有的建设用地没有得到有效利用。全国农村的非农占地问题也很突出，通过土地整理和村庄适当合并，节约1亿亩地不成问题。这个数量足够我们今后几十年搞建设使用。有这么多的土地没有得到很好利用，我们为什么还要滥占耕地呢？ 　　强化农民的土地财产权，提高农民在土地市场上的对话能力，有助于节约优质耕地。 　　四、80%的农民果真反对土地承包长久不变？ 　　在我国农业主产区，很多农口干部不赞成国家在农村实行的“增人不增地、减人不减地”政策，当然也反对农村土地承包长久不变政策。笔者做过问卷调查，某地约80%的农户主人也不赞成这个政策。实际上，这是一种假象。 　　农民的这种态度是土地集体所有制之下产生的完全可以理解的一种心态。土地属于“公有”，而现行政策的执行经过一个时期就会发生承包地分配不公的问题，这便和农民对“公有制”的理解发生了冲突。按通常理解，公有制不就是人人有份么？所以，农民认为只有增人增地、减人减地，才能维持公有制的意义。农民的这种态度，不等于他认为增人增地、减人减地是有效率的做法。如果假设条件变化（主要是政策发生更深入的变化），农民的态度也会变化，而不一定坚持增人增地、减人减地。同样，这也说明在政策的制定方面也不是完全没有问题，因为“增人不增地、减人不减地”的政策与农民对公有制的理解发生了冲突，意味着政策的配套方面出了问题，或者说，这里政策的设计难以保证政策目标的实现。 　　做进一步的调查会发现，那些专业的、愿意长期务农的农民非常赞成中央确定的“长久不变”政策。他们认为，只有产权稳固，他们才会在土地上投资；也只有产权稳固，土地流转才能有序进行。所以，不要因为一个假象，就不敢落实中共十七届三中全会关于土地改革的精神。 　　五、耕地已经“非农化”、实行了“股田制”的地方如何改革？ 　　在我们国家，很多“村庄”已经和农业无关。在发达地区，很多村庄事实上没有搞土地承包制或搞了又退了回去。国家的农村土地承包法在这些地方失去了效力。 　　这些地方也搞了改革，改革的办法叫“股田制”；还有的地方搞了股权的“固化、量化”。这些地方要不要进一步改革？ 　　对于那些还在搞农业的地方，特别是搞粮食、蔬菜生产的地方，我看不要搞“股田制”；搞了的，乖乖地退回去。农户自己承包土地并不影响土地流转，集体不必越俎代庖。如果在规模经营上搞“拔苗助长”，必定自找麻烦。 　　那些脱离农业的“集体经济”，在农户股份“量化、固化”的基础上还应再深入地改革。从调查看，股份社与村委会之间、社员之间、社员与理事会之间以及“生产队”社员与“大队”社员之间，都容易发生利益摩擦，形成社会不稳定因素。 　　要把一个成员不易退出“共同共有”的产权结构改造为真正的“按份共有”产权结构，甚至有可能使“股份实物化”，由此有利于农民建立产权明晰的合作经济。这项改革的成功，不仅有理论意义，也具有极为重要的实际意义。全国有大量类似的产权结构可通过这个办法解决产权不明晰问题。 　　具体办法是：按照市场化的原则改造现有股份社（各地还有其他名称），使股份具有可交易性，股份社具有开放性。建立股份交易中心，由政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。股份社的资产由交易中心代管。各个股份社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。股份在少数人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿决定是否退出交易平台，转变为普通的企业。

本文核心观点： 1.                   现行土地制度影响效率、平等和稳定三大施政目标，必须在中共十七届三中全会决议基础上进一步深化土地制度改革，以土地改革赢得社会稳定。 2.                   建立以土地公有制为主导的多元化土地所有权制度。 3.                   以更开放的视野完善土地用途管制，严格节约优质耕地，开放浅山区建设用地市场，让中国 70% 左右的家庭拥有独栋房屋。     土地，民众心里的疑惑，学者心中的纠结，基层干部手上的烤山芋，地产利益链上的印钞机。 30 年前差不多如此，现今益发如此。 现行土地制度是制造纷争的制度，其运行结果与建立和谐社会的目标相去甚远。小打小闹的改革解决不了问题，需要一个战略性考虑。 中共十七届三中全会在农村土地改革的思路上有了一个大的突破，但尚未将土地改革提升到政治高度以统一全党认识，以致相关法律的修订举步维艰。 我们奉行的是渐进改革原则，其核心应该是政治改革要稳，经济改革要快；经济改革给政治改革创造条件。但几十年里土地制度改革几无进展，由此引起的社会问题已经影响到政治安定。 因为社会许多强势利益集团已经深深卷入土地利益关系，任何土地改革方案不可能取得一致意见。即使最有利于增进国家利益的土地改革方案，也不会取得社会基本共识。在这种情形下，需要少数政治家在改革中采取果敢行动。 本文讨论关于深化土地改革的几个关键方面。   一、以土地改革换取社会稳定 一个稳定的社会，最关键的要素，一是中产阶层占国民多数，二是国民有统一的民族文化认同，三是民主政治发育成熟。世界历史经验证明，前两个条件大体具备以后，第三个条件才能形成。 中产阶层的特点，经济学并没有规范性表述，以笔者对这一概念的意义的理解，这个阶层特点一是拥有或有能力拥有房产，特别是独栋房产；二是收入高，生活比较安逸，恩格尔系数在 10% 以下；三是对社会制度有高度认同和建设性态度。在现阶段中国，如果经济体制改革还能深入，一部分人群可具备前两个特点；如果政治体制改革逐步推动，具备第三个特点的人群也可大量出现。 中产阶层的主要财产形态是房屋。中国城市的中高收入阶层所支付的高房价，主要是为土地支付的，但在中国的法律上，百姓不能拥有土地的所有权。土地的使用权规定为 70 年。这种情形让中国中高收入者气馁，不可能有中产阶层心态。 在世界上，除过少数城市型国家和纽约这类城市外，一般发达国家的中产阶层拥有或住有独栋房屋。那是真正的房屋。除纽约等少数城市外，发达国家的大城市居民也拥有或使用独栋房屋，楼房里的单元居所一般归低收入居民使用。 大部分中国家庭拥有独栋房屋的社会意义重大。中国人有“接地气”的说法，反映了民间对居所与心理之间关系的认识。居住不接地气，可能心浮气燥，心态激进。心理学对人们在过分拥挤情形下容易产生负面心理的现象早已有过揭示。拥有独栋房屋并对房基地拥有所有权的情形下，人们更容易建立财产主人的心态，同时产生平和感、富足感。可以想象，如果中国 70% 的家庭拥有带有一定面积院落的独栋房屋，社会心态和当下比将会有显著不同。 大部分中国家庭拥有独栋住宅还具有重大的经济意义。维护独栋住宅会产生远大于单元房的支出，有利于第三产业发展，扩大就业规模。 土地制度改革将还决定未来国家粮食安全。我国粮食供应与土地的绝对量关系不大，而与优质耕地的数量关系密切。山区土地被大量撂荒，平原地区优质耕地被大量转变为建设用地，严重影响未来中国粮食安全。产生这种潜在危急与国土规划及土地制度有密切关系。 确立中国农民的土地财产权对于社会稳定也具有重要意义。强拆农民房屋的法律基础是农村宅基地的集体所有制，于是，为了“集体利益”，农民家庭就不得不服从所谓由“公共利益”产生的“规划”。农民世代居住的房屋会突然变得和“公共利益”冲突起来。把“少数服从多数”的公共决策机制用来拆毁居民的房屋，强制其搬家，为现代文明国家所罕见，可见，这个机制并不能简单地用来决定居住规划。居民的世代居住权要高于公共规划权，其法理基础应是居民的房屋及其宅基地的私人所有权。这个权利不确定，强拆或变相强拆的野蛮做法就不可能绝迹，社会就不稳固。同样地，农民对耕地的财产权不能确立，强制或变相强制流转耕地的做法也不可能绝迹。 社会稳定是当今中国的根本性大事。没有了社会稳定，将断送中国的改革发展成果，任何“主义”都变为空谈。我们以为眼下的土地所有权制度是社会主义的“基石”，其实，这种制度不仅丢掉了效率，还加剧的社会不公，更侵蚀了社会稳定的基础，完全与社会主义的原则相背离。 我们要以土地制度改革换取社会稳定。通过土地制度改革，使中国公民获得必要的土地财产，形成中国中产阶层崛起的条件，奠定社会稳定的基础。任何一个人，任何一个利益集团，任何一种意识形态的持有者，如果真正想使中国繁荣富强，就应该懂得“土地换稳定”这个交易的积极意义。这是“多盈”的交易，是给中国带来光明前景的交易。进一步说，深化土地制度改革，适当地确立私人土地财产权，应该上升为超越其他政府行动的“国家战略”。 以上提出的改革举措是私有化么？它完全否定了土地公有制么？当土地的私人利用和公共利益发生冲突时，政府还有什么处置办法么？中国的土地资源允许 70% 的家庭拥有或实际使用独栋住宅么？本文读者想必关心这些问题，下面将做进一步讨论。   二、实行共有制主导下的土地产权类型多样化，开放产权交易 土地改革要摆脱一切陈旧观念的束缚，坚持以人为本的施政理念。要把人的福祉放在制度安排的首位，以人的福利水平提高为制度设计的标准。实践中，坚持这个标准的要义是处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型；在公共领域坚持平等要求，以土地规划的法制化、民主化实现公共目标。 关于土地规划的法制化、民主化已经说了很多，其意义虽然重要，但道理并不深奥，这里略去不谈。 如何以利益关联度为基准，确立土地权属类型序列，始终是决策层认识上的一个盲点。 用途管制约束下的私人所有（或形式共有，实质私有）、私人合作所有（按份共有）、社区公共所有（共同共有）、国民共同所有（国家所有）， 是四种常见的土地所有权类型。经济生活中采取哪一种形式，要看能否兼顾效率和平等，或者说要看能否兼顾私人利益和公共利益（社会主义），并非共同共有是唯一的好形式。在一般意义上，这个所有权形式的序列，对应经济活动的公共性是递增的，而私人性是递减的。但若做具体分析，某些经济活动即使有公共性，也不需要对应共同共有产权形式。 由“理论”转化为政策，需要把握两个原则： 第一，任何一项经济活动，或经济活动的某个层面，只要其产生的“外部性”很小，即只要其私人利益和公共利益不发生明显冲突，就可认定其有私人属性，相反，则可认定其有公共属性。实践中，虽然这两种属性是“渐变的谱系”，并没有严格的界限，但不能由此认为无法进行制度设计。 第二，即使一项经济活动有公共性，也非一定要搞共同共有产权。作为公共机构的政府可以通过类似用途管制的办法，对私人产权进行分割或约束。在市场经济发达国家，这是一种普遍的情形。 在这两个原则之下，上述四种土地所有权类型的适应性的现实形态更容易理解。   （ 1 ）用途管制约束下的私人所有（或形式共有、实质私有；或承包权物权化） 世界上没有绝对的私人产权，尤其没有绝对的私人土地产权。普遍存在的是政府对土地实行用途管制情形下的私人产权。 一切私人经济活动对土地的占用，都适合土地的私人所有或形式共有、实质私有。本文特别强调以下两种情形。 这种所有权类型适合的第一种经济活动是直接农业生产。直接农业生产活动具有强烈的私人属性，之所以如此，是因为农户按照市场规律生产可以满足个人利益，且至少不直接危害公共利益。如果没有土地用途管制，农地也可能被用来做建设用地；若大量农户这样做，可能会影响农产品供求平衡，从而影响到国家食品安全，形成农户私人利益与公共利益之间的冲突。但是，为克服这种冲突，只需将公权用于土地的用途管制即可，不必建立土地的国家所有权。 这种所有权类型适合的第二种经济活动是宅基地利用。私人适当的宅基地利用方式并不侵害公共利益，因此对宅基地不必实行任何形式的共同共有产权。实践中也可能出现侵害公共利益的宅基地利用方式，政府可以用规划和用途管制对不当方式进行限制，同样不必建立共同共有产权。   （ 2 ）私人合作所有（按份共有） 在国际上，农业领域针对土地建立按份共有的产权形式甚少，但在我国有某种特殊意义。因我国农户土地承包面积比较小，而一些设施农业的土地利用有较强的不可分性，农户不得不在土地利用方面进行合作。但这种情形会随着土地流转增多而逐渐变少。 大田作物生产，完全不需要建立土地的按份共有产权结构。不少地方在大田作物生产领域推动“股田制”，搞农地的按份共有产业组织，弊大于利。实证研究证明，大田作物生产领域保持承包制，并不妨碍土地整理和机械化生产方式。 农民专业合作社是一种重要的按份共有产权形式，但它适应于农产品流通、加工和生产服务领域，多数情况下不需要引入土地利用领域。   （ 3 ）社区公共所有（集体共同共有） 中国自古以来就有村社集体所有的财物，包括土地。因为这类财物不会量化到个人或家庭，这种产权类型属共同共有产权。农村旧时代的庙产、公共水塘等公用设施宜实行共同共有产权。现代中国农村的少部分设施也可实行共同共有。 我国现行农村集体经济制度也属于共同共有产区类型，但其并不适应农业集体生产。土地承包权的长期化意味着农村经济领域的共同共有制度解体。   （ 4 ）国民共同所有（国家所有或国民共同共有） 凡私人及私人合作经济活动直接占用土地，以及社区公共事务所需土地 以外 的其他土地，都适合国家所有。与道路、江河、海洋等有关的土地，尽管可能成为私人经济活动的场所，符合经济学关于公共品的定义，也可归国家所有。换句话说，我国大部分国土可归国家所有。 城市居民、企业的土地使用权 70 年这个戒律应该打破。这个戒律暗含的理由是，若没有 70 年这样的期限，土地的国家所有制性质就失去了保证。这个道理实在牵强。若农村耕地的使用权（承包权）长久不变不影响“集体所有制”性质，难道城市土地的使用权突破了 70 年限制，就影响了国家所有权限制？一个国家的法律，不可这样不讲形式逻辑。形式逻辑没有了，严肃性就没有了，国家权威就打折扣了。 这 30 年，我们国家除了国家行为外（例如奥运会建设项目，世博会项目等），其他情形下，究竟有多少建筑物能算得上世界水平？在世界上，那些著名建筑物从设计、建造，到竣工、使用，哪一个没有几十年能完成？有的建筑物的建造历史达数百年之久。若那些国家也 有一个 70 年土地使用权法律，谁会花功夫搞那些建筑物？所以，我看我们国家那些千篇一律的建筑物产生的病根，就是土地法律的弊端。 以上四种土地所有权类型对应的土地数量，还是国家所有的土地（国民共同共有）在比例上占绝对优势，估计可占国土面积的 98% 左右。所以，尽管引入一定用途的土地的私人所有制度，国家所有的主导格局不会改变。   以上讨论为了说清楚实际经济关系，尽可能使用了经济学用语，但土地所有权改革可以有灵活性，不必拘泥严格的经济学用语。例如，城市土地的使用权长期化和农村土地承包权的长期化均有实质意义，不排斥保留名义上的国家所有制和集体所有制。   三、深化土地用途管制改革，提高国土资源利用效率   我国官方的国土管理有一整套规定，有号称“世界上最严格的耕地保护制度”。事实上我国耕地保护状况很令人担忧。不是国土官员不努力，而是因以下原因导致这种努力很无助、阻力很大。 第一，地方政府与中央政府之间的游戏规则助长地方政府扩大 GDP ，倾向压缩农业用地、增加工业及城市用地。 第二，农民的土地财产权没有确立，土地定价机制及涉地税种、税率的设置不能反映土地的稀缺性。 第三，国土规划及用途管制的思路有问题。住房建设用地被限于城市，且多是平原地区的优质耕地，浅山区土地的房地产开发基本被堵死。因对城市和乡村实行不同的土地制度，发生了所谓土地规划及用途管理的“圈内”、“圈外”困扰，真切地反映了我们关于土地的一整套制度是作茧自缚。 摆脱困局的办法，已经多有政策评论文献提出了很好的意见，本文仅讨论其他人较少或没有提出的两条意见。   （一）进一步严格制约平原地区城市扩张，保护我国优质耕地 有一种看法，说我们的耕地不少，能产出中国人需要的粮食。这话看起来不假，但经不住推敲。如果抛开国际市场竞争不说，我们的土地资源的确能产出足够国人消费的粮食。但粮食实际上能产出多少，与耕地的总的绝对数无关，而与粮食生产的竞争力有关。这种竞争力有两个因素，一是国际粮食市场，另一个是国内劳动市场。由国际竞争，若粮食价格足够低，农民就可能撂荒足够的土地，以致粮食不能自求平衡；如果非农产业的工资单价超过农业工资单价足够大，农民也会撂荒一定量土地，同样使粮食不能自求平衡。 还有一种说法，认为中国的粮食亩产很低，增产潜力很大，不必太考虑节约用地。我以为这种说法值得商榷。我国粮食主产区的谷物单产已经超过了美国的平均水平。农业技术中那些劳动节约型的技术已经没有多少潜力可挖，其他技术的使用成本越来越高，农民不喜欢使用。从国际竞争大局看，中国的粮食保障前景不允许我们乐观。 土地问题要算总账，更要算结构帐。我们有不到 10 亿亩的优质耕地（有利于采用劳动节约型技术的耕地），不仅要用来种粮食，还要种菜、种水果、搞养殖。我们缺的正是这种优质土地。但这种土地正在遭受城市化带来的蚕食。从这个意义上说，我们的土地不是多，而是少。依靠粮食主产区的优质耕地，产不出 5 亿吨粮食。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，存是很大的粮食减产因素。据我的一些调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。所以，保护平原地区优质耕地非常重要。 同时，中国不缺建设用地，没有必要滥占耕地。据其他研究者提供的资料，我国在上世纪 60 至 80 年代， GDP 每增加一个百分点，对土地的占用量是日本的 8 倍左右，土地低效益使用问题非常突出。我国城市的人口密度也很低，全国平均每平方公里的人口数量不到 3 千人。据文贯中教授提供的资料，上海市的核心区在 1949 年人口密度是每平方公里 6 万人。一些省份几乎每个县都有省级开发区，我参观发现，这些开发区多有十分开阔的花园景观。北京市就有几十个高尔夫球场。谁也说不清北京的“中关村高科技园区”究竟有多大。天津、上海和广东这样的地方，也不能说缺少建设用地。 改弦更张，刻不容缓。要重新核定平原地区城市用地的规划指标。住宅区用地的容积率必须在 5 以上。新辟工业区的经济密度每亩地的 GDP 应在 1 千万元以上。除“增减挂钩”政策留下的口子外，应在 3 年后原则上停止平原地区城市建设用地供应。凡利用增减挂钩政策增加城市建设用地的，减一亩，只能增半亩以下；不同城市可差别对待。土地督察机构应该加强，督察分局的权限应扩大，其负责人的职级可定为副省级。   （二）开放浅山区建设用地市场，让 70% 的中国家庭拥有独栋房屋 本文前面提出的中国 70% 的家庭拥有或使用独栋房屋的政策调整建议，乍看不切合中国实际，因为大家以为中国缺地。其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。 但我们的制度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外了。只有极少数富豪明星在市区拥有自己的世界上最昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策显化为现实的存在。 一边是高地价，一边是闲置的非农用地，现有土地政策制造这种局面，好像就是以自己人为敌。 必须改政策。要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋，给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。保守估计，仅仅利用浅山区的村庄用地，如果规划适当，就可建造 5000 万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地，再建造 1 亿独栋房屋也不会有问题。加上原来农民的独栋房屋，全国 70% 左右的家庭拥有独栋房屋，不是一个梦想。 由于历史原因，我国深山区也有大量居民，除过少数情形之外，深山区的土地人口承载力低，生态环境脆弱，既不适合搞粮食生产，也不适合搞房地产开发，原住民的大部分可随经济发展逐步迁移到其他地区。 开放浅山区让有条件的中国家庭得到独栋房屋，有利于改变我国区域经济布局，解决我国劳动力候鸟式迁移问题。由这个政策调整，以及前面提到的限制平原城市人口低密度和经济低密度开发的政策调整，平原地区的住房支出将会增加，居住条件将劣于浅山环绕的城市，一部分优秀劳动力资源会离开沿海城市和平原城市，资本也会吸引到现有开发度低的区域，农村劳动力便可以减少目前这种由中西部向东部、山区向平原的流动。这一变化无疑也有利于中国社会稳定。 看不出此项政策调整会有什么负面影响。山区生态环境会变坏么？有钱人会不会在山区圈地建立大庄园？有钱人会不会圈占黄山、庐山这样的风景名胜之地？这些都不是假问题，但都可以通过政府的规划和土地用途管制加以管束。我们不是要开放北京市的景山、八达岭用作造民房。我们当然要细致规划，但这不是难题。西方发达国家有成熟的经验可资借鉴，这里不必赘述。   2011/6/5  题记：此文发表与本月南方周末，发表时有删节和小标题调整。

从湖北恩施乘飞机回北京，旁边坐的是一位农民工。我和他一路谈话。临别握手，我说你很干练，他笑了，说是，很自信的样子。 他今年 24 岁。当年初中毕业就不肯再上学，到北京进了一家做钢结构工程的企业做工人。从他的言语看，他已经有了相当的技术水准。他说，阅读工程图纸并不是一件难事，有时候他会指出图纸的错误，让工程师修改图纸。一些“异形结构”需要“数控机床”来加工，可用在类似“鸟巢”这样的建筑物上。这都是他随口说的。这些话里，可听出中国经济成长的原因来。 小伙子还说，家乡的年轻人已经所剩不多了。特别是女孩子，离开家乡进大城市后更不喜欢再回家乡，小伙子们也只能在城市找归宿。家乡的小学是一所中心小学，曾经每个年级几个班，现在不到两个班了。他家里的山地已经多年不种，现在只种了 2 亩水田。还有的邻居连水田也不种了，地里长满了杂草。听他讲这些话，若由一些学者听来，可能会感到国家的食品危机，但这与小伙子的生活似乎没什么关系。也记得前些日子听一位学者讲话，他历数土地流转的坏处，又说家乡人是如何热爱土地，不肯把土地租给别人，非要自己耕种不可。然后他进一步表示对城市化的极大忧虑。 中国很大，对农民流向城市这件事的好或坏，总能找到各种意义完全对立例子来证明，而且，那些例子可以很煽情。在社会上，人们拿这些例子说道说道也没错，但是，由这些例子要推出普遍的结论来，就要谨慎；由此提出国家政策建议来，更要格外谨慎。首先要解决一个思想方法问题。一个观察者受身边事例的耳濡目染，形成思维定式，就容易把别的事例看作非理性行为的结果。但更可取的思考方法是看大局的变化。如果一个农民进城务工放弃农业是非理性，成千上万的农民都这样做，还是非理性么？若农民在一年两年里进城是经济环境偶然变化使然，或者按学者们的说法，叫做“羊群效应”，但在数十年里形成农民进城洪流，还能说它是偶然事变么？若仅仅中国农民进城，可以说是中国一时的国情决定，全世界不同国家均在一定历史时期发生此种现象，还能从所谓国情上找原因么？ 经过几十年的改革开放 , 中国农村的确发生了很大变化；最大的变化来自农民自身。大量农民进城去了，一部分村庄，特别的山区的村庄凋敝了，正如人们常说的，农村剩下“ 386199 部队”。但中国的粮食增产是不争的事实。有人怀疑说是统计作假，我不怀疑。在中国人口持续增长、粮食的商品率显著提高的背景下，粮价大体稳定就说明粮食供应是增长的。中国平均每年没有 100 亿斤粮食的增长，粮价就会出大问题，除非靠净进口增长弥补市场供应不足。深入分析发现，中国粮食越来越向主产区集中，而主产区的生产条件好，单产平均水平在美国之上。正因为这个因素，中国山区土地一部分撂荒或转产其他农作物，就不见得影响中国粮食产量；一部分山区村庄被废弃，也未必是坏事。而在粮食主产区，地头上的妇女和老人与其说是劳动者，不如说是管理者，真正的生产活动高度专业化了，由外包人员提供机械化服务。在一些规模较大的农场，生产经营的主体则不再是老人妇女。     做一个粗略测算，如果我们国家目前只有 4 千万农户，他们平均收入会跟城市居民差不多；考虑到今后人口增长经济结构的变化，要使得我们国家的专业农户成为中产阶级，农户数还需要适当减少，例如，到 3 千万户左右。这个目标能不能实现？在一些朋友看来，这个目标是天方夜谭。可是，若真不能实现这个目标，那就意味着中国社会结构不能现代化，中国人的现代化努力也是瞎折腾。 按官方统计，中国现在有农户有大约 2 亿农户，如果按照每年减少 1.2% 的速度来算，要 100 多年才能减到 3 千万户。这的确令人气馁。朋友们怀疑中国实现高度城市化的可能性，也大概基于这样的计算。 其实，还可以另外计算。现在我国农村真正与农业有关的户数大概是 1.5 亿户，其余人家被算作农村居民，其实已经与农业关系不大。这 1.5 亿农户中，又有一大部分不是专业务农，其家庭主要劳动力在城市做工。如果我们能通过调整城市劳资关系，把农民工的工资水平提高，让他们有能力携带家眷在城市定居，就差不多能减少约 1 亿户。此外，我国农村还有数量庞大的约四千万左右残疾人，其中有的是独立立户，一部分老人也是独立立户，他们的生活问题若通过社会保障渠道加以解决，真正以农为主的农户又可大大减少了。这个数量的变化当然不是改一改统计数字那么简单，例如，要让农民工有能力带家眷进城定居需要一个经济发展过程，但也不要这件事情想得太过复杂。 有两件事情让我们乐观。一是现在的农民工已经有约 20% 左右带家眷在城市生活，如果我们进一步改善城市劳资关系，真正通过体制改革来落实中央的国民收入调节政策，这个比例就会不断增大。二是我国发达地区的一部分农村事实上早已变成了城市，近几年地方政府在推动“城中村”和城郊村改造，已经脱离农业的“假农民”正在快速地变为城里人。城市化过程的确也存在一些问题，但我们不能因噎废食，拒绝城市化。城市化是农民自己的选择。 （此文发表于6月新闻周刊）

审度我国农业农村发展形势和农民状况，今后农村工作应有更广阔的视野、更强大的综合协调能力和更强烈的深化改革意识。具体说，农村工作应在以下三个方面着力推进。 推动以农业市场化为核心的农业现代化 农业现代化的内涵丰富，包括现代技术的投入、农业生产组织的改进，更包括农业经济系统的市场化。这些年来，对农业的技术进步强调得多，对农业的市场化不够重视。市场化改革的滞后，已经严重影响我国农业的可持续发展。 农业市场化的目标是提高应我国农业竞争力。农业竞争力是我国食品安全的基础。农业没有竞争力，农民就不会有经济动力从事农业生产，土地就会被撂荒，有地也长不了庄稼。这个浅显的道理我们应谨记在心。我国大豆经济缴械投降的根本原因是竞争力出了问题，从未来趋势看，粮食生产的竞争力也不敢说能让我们高枕无忧。 农业市场化改革的关键，一是要促进土地要素的市场化。要强化农民的土地财产权，降低耕地流转的的交易成本，为农业规模经营创造条件。特别要重视优质耕地的保护，坚决遏制城市扩张对平原地区优质耕地的侵占，适度合理开放浅山区房地产开发，把农业比较优势差的土地用于独栋房屋建设，满足我国中产阶层对住房改善的需求。二是要推动农村劳动力的市场化。要通过劳资关系的调整提高城市新移民的收入，让他们在定居下来，使他们有可能将土地流转给专业农户。三是要农产品和农业生产资料流通渠道，降低流通成本。要通过市场竞争推动农业的专业化，使农民在专业化进步中增进效率，增加收入。不能把农民收入寄托与农产品价格的提高。从长期看，农产品价格上涨水平低于通货膨胀水平，是普遍的经济规律。如果农产品价格上涨水平超过了通货膨胀水平，意味着国民生活水平的下降，经济生活将发生大的紊乱。 促进专业农户居民点建设为基础的农村城镇化 不用做复杂的计算就可以知道，在可预见的未来，中国最多需要大约 5000 万左右各类专业农户，这个数量的农户有一定的经营规模，其收入水平可达到全国平均水平。大部分农户可进入中产阶级行列。如果农户数量超出 5000 万户，就意味着农业的专业化水平有问题，农业竞争力不巩固。中国农业不能学日本。做为一个大国，农业搞成日本那个样子很危险。如果这个目标能讲得通，就要考虑我国人口分布的变化问题。 再考虑到农区也会居住一些非农业人口（不包括城市郊区的人口），粗略估计，我国农区人口远景分布最多也就是 8000 万户左右，也就是占总人口的比重 20% 左右。今后，新农村建设应主要针对这部分人口。现在的新农村建设概念太大，把一部分基本脱离农业的社区和人口都放到了农村概念之下，把城市建设当成了农村建设，不利于实现真正的农村建设目标。 现有农村大量人口一部分进入各类城市，还有一部分进入新兴城市。如果政策合适，专业农户会加快成长，并成为农村常住居民。这些居民不适合集中居住，不能把他们赶到市区住楼房。他们应分散居住，例如分散在 300 万个左右的小型居民点中，每个居民点平均不过 10 户左右。除过这些居民点以外，还可以有一些“特色村”，以旅游和特色农业作为产业支撑。所谓农村人口，主要是这两部分人口。小型农村居民点将不再需要设立独立的公共组织，他们的公共事务归并于小型城市或其他类型城市的郊区政府。     加快实现城乡公共服务一体化为前提的农民市民化 城市化不可能让农村消失，更不可能让农民消失，仅仅是农村变“小”，把农民变为“城外市民”。要使农村真正成为农民的工作与生活区域，且农民仅仅有职业身份甄别的意义，其余社会身份和城市居民完全一样。实现这个目标，必须以城乡公共服务一体化为前提。 城乡公共服务一体化的难度不应被夸大。从基础设施建设看，如果把建设重点放在小型专业农户居民点和特色村两个方面，投入的资金并不大。小型专业农户居民点不需要按照城市标准搞基础设施，环保标准也可以适当放低。至于城乡基本养老和基本医疗保障的统一，现在看来也不是太难。从笔者的调查看，我国经济发达地区已经有条件解决这个问题；一些欠发达地区，若加强配套改革，在一定时间里解决这个问题也是有可能的。 如果上述目标实现了，中国的城乡二元体制将不复存在。这样一些目标并非不可企及。一些东欧中等发达国家也基本上实现了城乡一体化，而发达国家多在第二次世界大战前完成了这一任务。我们国家已经接近中等发展水平，解决这个问题的条件会越来越好。 总体上说，我们需要在全国范围里消除社会治理的二元机制，将所谓乡村治理转化为城市治理，实现社会治理的一元化。      （农民日报0718发，题目有变化）