法治

戚建刚：论群体性事件的行政法治理模式———从压制型到回应型的转变 进入专题 ： 群体性事件 行政法 压制型模式 回应型模式    ● 戚建刚   　　 　　内容提要： 当前我国群体性事件频发，政府执政能力面临严峻考验，但相关部门仍然习惯运用“压制型模式予以应付。“压制型”治理模式以行政法“管理论”作为理论基础，以追求社会的“刚性稳定”为目标，以行政单方“强制措施”为手段，在实践操作中已呈现诸多合法性危机。根据我国行政法治的发展状况，并反思地方政府治理群体性事件的经验和教训，建立一种新的群体性事件治理模式——— “回应型”治理模式势在必行。“回应型”治理模式以相对人有序参与为手段，以“平衡论”作为理论基础，将维护社会“韧性稳定”作为终极目标。该模式的优点在于能够从根源上实施风险防范、危机处理和权益保障。为将“回应型”治理模式合法化，行政法需要在微观层面进行严谨缜密的制度设计，而关键是建构相对人有序参与群体性事件处理过程的程序制度。 　　关键词： 群体性事件； 压制型模式； 回应型模式； 相对人参与 　　 　　一、引言 　　 　　所谓群体性事件，是指社会矛盾经过一定时间的酝酿，在没有得到行政机关有效治理的情况下，由特定或不特定人集合形成一定的群体，通过没有法律依据或者法律依据不充分的规模性聚集或各种群体性行为，向行政机关或其他特定的机关部门表达利益诉求和主张，且对社会安全和稳定造成或可能造成重大影响的各种事件。[1]一般来讲，群体性事件的发展过程可以划分为四个阶段，即酝酿阶段、集合阶段、爆发阶段和处置阶段。群体性事件主要类型可以分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱和社会纠纷，其中重点是维权事件和泄愤事件。[2]一般来讲，群体性事件具有群体性、破坏性、复杂性和人民内部矛盾性等特征。 　　现阶段，我国群体性事件的发生频率和规模并未得到有效遏制，给社会稳定和政府权威造成较大负面影响。由于受“管理论”影响，我国现行行政法律制度尚未对行政机关有效治理群体性事件提供系统和科学的规范性指引。应当说，现代行政法的核心使命始终是通过权利和义务模式为行政活动提供一种合法性评价和理解框架。[3]因此，我国行政机关治理群体性事件也绝对不能游离于法治框架之外。鉴于此，本文在分析传统行政法治理模式——— “压制型”模式及其面临的合法性危机的基础之上，以现代行政法中的“平衡论”作为理论基础，提出治理群体性事件的新模式——— “回应型”治理模式。 　　 　　二、“压制型”治理模式及其合法性危机 　　 　　( 一) “压制型”治理模式的主要特征 　　“压制型”治理模式，是指行政机关主要运用行政强制手段对群体性事件进行打击处理。[4]作为群体性事件的行政处置模式，它以实现行政机关所认定的公共利益为终极目标，以贯彻行政机关的单方意志的强制性行政行为为主要手段，基本无视参与群体性事件的行政相对人的权利主体地位。该模式所构建的社会稳定是一种刚性稳定，而刚性稳定看似强硬实则脆弱，其动用的社会资源极大，付出的行政成本极高。正如有学者所指出的，如果行政机关仅以“刚性稳定”为目标，以权力的排他性和封闭性为基础，把群体性维权行为，如游行、示威、罢工、罢市、罢运等群众集体行动都视为无序、混乱或者是骚乱，盲目进行压制或打击，那么这种稳定状况是有政治风险的。[5] 　　在“压制型”治理模式下，一些地方政府一旦发现公众“集体表达利益诉求”，就以“维 　　稳”之名进行高压处理。事实上，这种治理模式“治标不治本”，无法从根本上解决群体性事件的深层次矛盾，只是暂时阻止了事态进一步扩大。如果处理不到位，极有可能为更大规模群体性事件的发生埋下祸根。应当说，在相对紧张的官民关系中，如果民意、民怨和民愤若得不到及时疏导，反而被一次次压制，只会激起更多的误解与矛盾。当下一次“群体性事件”爆发时，行政机关不得不采取更强烈的高压手段，动用更多的公共资源，如此恶性循环，后果不堪设想。 　　( 二) “压制型”治理模式在行政法上的理论基础 　　我国地方政府之所以习惯动用强制手段处置群体性事件，一个重要原因是受到传统的行政管理论思维的影响。[6] “管理论”主要从行政权力角度建构国家的行政法制，强调行政机关对行政相对人的单方管理，强调行政机关职权与职责之重要性，而较少关注行政相对人的权利与义务。根据该理论，行政相对人只是行政管理的客体，他们的权利处于相对次要和被压抑的境况，难以得到行政机关充分的顾虑和保障。 　　可以说，群体性事件的“压制型”治理模式与“管理论”一脉相承。主要表现在以下方面：一是在对群体性事件定性上，往往将群体性事件视为破坏社会管理秩序的负面现象，没有认识到它的正面意义。实际上，群体性行动仍然是我国公众表达权利诉求的一种正当方式，是社会压力的一种释放渠道。如有学者认为： “群体性事件是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集会等方式向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件。”[7]该定义将群体性事件定性为“向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件”，这种行为定性只强调群体性事件的负面性，显然是不客观和不全面的。二是在治理群体性事件过程中，一些行政机关有时采用暴力的、压制性的手段，以达到维护“刚性稳定”的目的，冷漠对待公众的正当权利诉求。如在2008 年的6 月的贵州瓮安事件中，行政机关在不恰当地动用警力的行为以及对与群体性事件相关的信息进行封锁的行为。[8]三是在对治理群体性事件的行政行为的监督上，司法机关面对复杂的社会矛盾，无法单凭法律作出决断，因此也难以对行政权力的行使形成有效的制约。 　　( 三) “压制型”治理模式的局限性 　　实践表明，以“管理论”为基础的“压制型”治理模式存在明显弊端，已经导致并加剧政府治理的合法性危机，其主要表现在以下方面： 　　1． 不能从根本上缓解群体性事件的频发。对群体性事件的不合理定性，必然导致行政机关治理目标和手段选择上出现偏差，实践中行政机关往往公然采取违法的处置措施，而违法的管理措施必然难以服众，也无法从根本上缓解群体性事件频发的局面。具体而言，首先，行政机关基于对抗性思维，将群体性事件定性为“向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件”。然后，采取警力驱散和封堵信息等强制性手段将群体性事件压制下去。最后，行政机关对具体组织策划的“主要分子”采取侦查、逮捕、关押等强力处罚手段，威慑其他参与事件的相对人，达到维护刚性稳定的目的。但是，这种通过高压手段维持的刚性稳定相当脆弱，最终的结果只能是压力越大，抗争越强。这是因为，公众之所以参加群体性事件，往往是因为他们无法通过法定渠道获得有效救济，群体性行动成为他们表达利益诉求的一种无奈选择。然而，传统处置模式完全将相对人的这些利益诉求压制和封堵，同时也没有正视群众的不满和怨气，所以一旦受到其他偶发事件的带动，群众的不满将会以更加剧烈的形式爆发出来。 　　2． 群体性事件的治理成本过高。行政机关对群体性事件的治理成本体现在很多方面。总体上可以为有形成本和无形成本。有形成本是指可以以金钱计算的成本，其他则为无形成本。在“压制型”治理模式中，有形成本主要包括动用警力的费用、封堵信息传播的费用、后期追查“不法分子”的费用以及从群体性事件的发生到最后达到刚性稳定时所花费的人力和物力等。从表面上看，“压制型”治理模式中行政机关付出的有形成本似乎不高，但由于“压制型”治理模式会导致群体性事件的循环发生，所以这种有形成本不是一次性投入的，而是多次成本的叠加。关键问题还在于“压制型”治理模式会产生无形成本。主要包括行政机关公信力的降低、行政机关负责人政治资本的损失、对民主大环境的负面影响等。这些有形和无形成本不断累积，导致社会维稳成本居高不下，而如此巨大的维稳财政投入，最终都要分摊在每一个纳税人身上。 　　3． 不利于保护行政相对人的合法权益。在“压制型”治理模式中，行政机关将参与群体性事件的相对人视为是管理客体，并采用对抗性手段进行打压，不仅导致行政相对人合理的利益诉求无法充分表达，甚至还会给行政相对人造成新的人身和财产损失，有人甚至还要面临被逮捕或监禁的后果。由此可见，“压制型”治理模式根本无法保障参与群体性事件的行政相对人的合法权益。 　　 　　三、“回应型”治理模式及其正当性 　　 　　( 一) “回应型”治理模式的兴起 　　随着我国行政法治发展，行政法“平衡论”逐渐取代“管理论”，并成为我国行政法的理论基础。“平衡论”不再片面强调行政机关的管理特权，而是更加关注行政相对人的主体地位，重视行政相对人与行政机关之间的协调与合作，并试图在行政权的合理行使与行政相对人权利的保障之间、在行政效率与社会公正之间维持一种动态的平衡关系。[9]应当说，这种理念已经在我国诸多立法中充分体现出来，并且逐渐成为我国行政法立法政策的基本指导思想。例如，我国《行政强制法》就直观体现了行政相对人权益保护的思想。该法第1 条规定： 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。在具体的行政法制度设计方面，行政听证制度也体现了“平衡论”的基本要求。而在行政机关具体处置群体性事件的过程中，2007 年厦门市行政机关对PX ( 对二甲苯) 事件的成功处置，[10]以及2008 年11 月重庆市成功化解出租车罢运事件，[11]也充分展现了地方政府积极践行“平衡论”的基本价值理念。 　　可以说，体现人文精神和权利思想的“平衡论”能够引导行政机关合法理性处置群体性事件。因此，法学理论与政府主管部门需要对传统的“压制型”治理模式进行深入的批判和反思，必须严肃对待参与群体性事件的相对人的主体地位、尊重他们的利益诉求、鼓励和引导行政机关积极与相对人协商、合作，从而实现公共利益和个人利益的平衡的“回应型”治理模式将应运而生。 　　( 二) “回应型”治理模式的主要特征 　　“回应型”治理模式，强调通过行政相对人有序参与促进行政机关积极回应公众利益诉求，从而最终化解社会矛盾。在这种模式下，行政机关的主观认识和思维方法具有决定性作用。亦即处置群体性事件不能单纯依靠强制手段，应当对群体性维权活动采取相对宽容和克制的立场，并且积极了解群体性维权活动的合理性以及问题症结所在。一般应采取各种柔性手段( 如官民对话、现场办公) 对参与群体性事件的相对人加以引导，以相对和平的方式寻求解决问题的最佳方案。不同于传统的“压制型”治理模式，在“回应型”治理模式中，行政机关尊重参与群体性事件的相对人的意志和利益，以实现社会稳定、官民合作共赢为基本目标。并且，在“回应型”治理模式中，行政机关不仅为相对人提供参与解决争议的机会，让相对人主张自身的利益并且对行政决策施加影响，而且还可以不断培养和提高公众政治参与的能力和水平。由此可见，“回应型”治理模式下形成的社会稳定是一种韧性稳定。需要强调的是，也只有韧性稳定才是一个自由社会和活力社会真正需要的稳定。从表面上看，行政机关主动与相对人对话和交流，似乎有损政府的权威和尊严，但政府对公众正当诉求的积极“回应”与“妥协”，恰恰是政府必须承担的责任和义务。政府应当允许公众在合法范围内的呼吁和抗争，允许公众揭露社会问题，允许释放不满情绪。通常来讲，最有活力的社会恰恰也是允许抗争的社会。因此，行政机关在群体性事件治理过程中，应该转换传统思维模式，变追求“刚性稳定”为“韧性稳定”，与参与群体性事件的相对人形成良性的互动关系。正如有学者所指出的，“回应型”行政机关就是要建设以社会公众利益为导向的行政机关，建设以行政机关与公众互动合作为基石的参与型行政机关，建设以公共责任为核心的责任型行政机关，建设以形式正义和实质正义相结合的行政机关。[12] 　　( 三) “回应型”治理模式的主要功能 　　1． 能够从根本上治理群体性事件。国内的经验或教训表明，以相对人有序参与为核心的“回应型”治理模式是有效治理群体性事件、维护国家和社会的安全稳定的科学方法。首先，行政机关对日常管理中所发现的社会矛盾的即时处理，可以及时定纷止争，避免公众不满情绪的持续积累，从而有效预防群体性事件的发生； 其次，在群体性事件发生之中或发生之后， “回应型”治理模式也是行政机关用以化解各种矛盾的必要选择，( 点击此处阅读下一页 ) 共 3 页： 1 2 3    进入专题： 群体性事件 行政法 压制型模式 回应型模式