南方周末 | 地方制度竞争推动中国全面发展
2011年12月19日,重庆市委专题研究社会主义民主法治建设。薄熙来延续其一贯的“民生”牌,认为“民生是民主的基础和前提,改善民生就是发展民主,就是保障人民权益。反过来,发展民主可以促进民生的改善”。他也引用邓小平的话说:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。” 无需赘言,民主与民生都极端重要,两者关系究竟如何,各地政府则有不同试验。扩而言之,在民主法治尤其是宪法的“顶层”大框架内,充分放手让各地自行探寻发展之路,或是未来地方政府制度竞争的必由之路。这种良性竞争已有迹可循。 比如,始于1999年一场“农业农村现代化建设和新农村建设”论坛的官民互动,最终发展为著名的浙江温岭民主恳谈,在征地、拆迁、财政支出等诸多领域由民意主导,协商民主为中国人真正认识,并进而开始激活基层人大的活力。 再如,在土地流转上,成都通过还权赋能,让农村集体经营性建设用地入市。不同于主流的政府征地模式,成都新探索的核心,在于土地确权及公平交易,成败关键则在是否能保障农民的自主流转权,杜绝任何超经济的强迫手段。 而广东拟于2012年7月松绑社团登记,为公民社会的发展迈出了实质性步伐。由个人、社团、大学、工会、非营利公益组织、民企组成的公民社会,是“民主制度唯一的真实基础”。只有这样,广东再三强调的“把政府目前能下放的权力都下放”、建设“有限政府”等改革思路,才不会流于空言。乌坎村民因土地权益受损而爆发维权事件,近日亦朝良性互动的局面转进。村民诉求的理性,政府回应诉求的诚意,都不可或缺。这类事件,恰是考验民主与法治能否落到实处的紧要关口。 这些创新,都事关国民土地权利、政府公共财政、社会管理体制乃至民主宪政,在这些重大问题上的经验,肯定会为中国下一步改革的“顶层设计”提供更具体的思路。 实际上,中国的改革是全面转型,自始即离不开整体筹划。1980年8月18日,改革开放总设计师邓小平集中谈及“党和国家领导制度的改革”,认为“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说,主要的弊端就是官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。这篇讲话,被普遍视为政治体制改革的纲领性文件。用十七届五中全会的话来说,它就是直指改革核心的“顶层设计”。 这样的顶层设计,当时已有部分得以落实。比如领导职务终身制的废除,为最高权力的交接规则化提供了最起码的前提。彼时,“允许看,大胆闯,不争论”,上下呼应,拓展出了制度创新的巨大空间。这些制度红利,才是中国经济三十多年高速成长的根源所在。 但高速成长里也夹带着诸多不公不义。早在2004年,由争议国企改革成败得失引起的大讨论,就已揭示出改革开始进入攻坚阶段。而1990年代以来,利益急速分化,特殊利益集团日趋成型,曾经无比强大的改革动力有所衰减。 地方依然有竞争,有创新,想干实事的官员也还存在,但在“中央治官、地方治民”的治理格局中,这种制度竞争却也潜藏着巨大的危险。在现有的权力结构下,地方竞争的核心动力仍是对上负责。民众满意与否,无法直接决定地方官员的升迁任免,等级授职链条过长。上级以GDP为考核,地方就难免各种投资冲动;上级规定维稳一票否决,地方便不惜重金不顾规则强力搞定。短期行为盛行,本地民众的长久利益,反倒位属次要,甚至成为某些地方官员短期政绩的牺牲品。 由于上下级之间信息不对称,考核期限短,下级官员必然倾向于早出政绩,出看得见的政绩,而难以静心从立国根基着眼,老成谋国。于是,很多制度创新短时灿烂后随即泡沫化,难免人走政息的结局。比如财产申报,由于缺乏全国立法,即便民意有强大诉求,仍苦于无法深度介入,新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳等地的种种探索,只能渐归沉寂。 真正良性的制度竞争,理应有更鲜明的价值取向,有持久的动力机制,在于推动权力回归本位,在于落实官权民所授,民权法来保。如此,方能稳步推进改革创新,导引中国走上全面发展之路。
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