郝劲松

上海胶州路商场消防通道被封堵 产权人上访9年 http://www.sina.com.cn    2011年01月19日13:10    新民周刊 　　“无门商场”这潭水深在哪儿？ 　　 “11·15”大火 的警笛声仍在耳边回荡，无论是出于整治消防隐患的需要，还是出于维护政府公信力的考虑，相关职能部门都应该拿出知错就改的勇气与诚意。 　　首席记者/杨 江 　　胶州路的事总是令人注目。 　　“11·15”火灾调查结果显示这起事故并非一时之疏，而是建设单位长期忽视安全生产、漠视消防隐患而导致的悲剧。惨痛的教训提醒我们，面对消防隐患，容不得半点侥幸与轻视。然而，就在“11·15”火灾事故现场几乎仅一箭之遥、同处上海胶州路上的银华苑辅楼商场，却由于5个消防安全通道口被封堵、消防设备被人为损毁而成为一个严重的消防隐患。 　　记者在采访时明显感到，银华苑的部分居民对此忧心忡忡，因为这个严重的消防隐患就在他们的住宅楼底部，而且这种状况从9年前持续至今。由于消防安全通道口全部被封堵，商场二楼成为了一个无法进出的“空中楼阁”，居民们又将这个商场戏称为“无门商场”。居民们担心：一旦这里也发生火警，因为无法夺门而出，他们很难逃生。 　　同样焦虑的还有“无门商场”的产权人丁景利。9年来他一直为此奔波，但却屡屡碰壁。因为“无门商场”是政府部门行政违法与行政不作为的产物。9年来，尽管建设部、国家信访局、上海市区两级政府多部门介入，上海市部分人大代表与法律专家也多次呼吁，就连“麻烦制造者”——静安区规划局、房管局都不得不承认“行政审批有瑕疵，属违规审批”，但“无门商场”问题的解决就是无法推动，成为静安区的一个老大难问题。 　　这潭死水有多深？在持续上访的同时，百般无奈的丁景利将上海与外省市的媒体对这一事件的曝光报道复印放大，张贴在商场沿路的橱窗上，屡有“新篇”，围观者众，使得“无门商场”成为一个普法教育的案例。 　　就在这起事件即将跨进第十个年头之际，上海市人大代表、沪上著名法学教授倪正茂在网上发布了一封公开信，呼吁为防止胶州路特大火灾悲剧重演，请督促静安区有关部门立即核查胶州路银华苑小区“无门商场”消防疏散通道和出口封堵状况，依法纠正，恢复原状。 　　“希望有关部门认真查一查，为什么这起事实清楚、违法性质明确、影响恶劣的违法违规事件长达9年得不到纠正？”倪正茂呼吁。 　　 职能部门一路绿灯，侵权行为接连得逞 　　2001年，经上海市静安区房管局审核批准，上海银国房地产有限公司将其开发建设、位于武定路胶州路口与“银华苑”商品房居民小区一体相连的两层大型商场，从上到下一分为二，以四个门牌号——东侧一楼988号、二楼990A号；西侧一楼990号、二楼990B号——分别分割销售给了丁景利与某单位。 　　丁景利筹资购得的东侧两层商场，有5个消防安全通道与相邻业主的商场相通，还有共用和备用消防楼梯、电梯、卫生与消防设备等共用设施，这些都明确标示在静安区规划局颁发的房屋竣工图与静安区房管局的测绘报告与颁发的房地产证上，在丁景利的房产证上，  这一点也标得清清楚楚。 　　按照《上海市城市规划条例》以及《上海市房屋租赁条例》的相关规定，改变房屋用途，依法须经有关部门批准，然而，与丁景利相邻的业主却未经规划局批准擅自将商场使用类型改为了医院，静安区房管局居然违反程序准予登记。 　　商场与医院分属两个不同的建筑类型，卫生部1989年实施的《综合医院建筑设计规范》分别对商业建筑和医疗建筑作了明确的规定。商场环境的开放性与医院的封闭性要求决定了另一业主将商场改为医院的做法既不符合国家相关规定，也势必会侵害相邻方的合法权益。然而，静安区房管局却无视相关规定，绕过规划局为这一更改放行，也为后来的“无门商场事件”埋下了伏笔。 　　静安区信访办提供的材料显示，2002年7月31日，与丁景利相邻的业主与上海立视医疗器材有限公司签订了一份《上海市房屋租赁合同》，用途为“联合门诊部”，同年12月5日，静安区房地产登记处对该合同出具《房屋租赁合同备案证明》，记载：房屋类型和用途均为商场。2003年6月13日，立视公司取得区卫生局许可，在该处成立民办答康门诊部(编者注：其现状实际为一个集内科、外科等在内的综合医院)。 　　丁景利的无尽烦恼就此开始，因为如果遵循银华苑辅楼整体商场原有的结构，答康门诊部将无法满足医疗建筑的硬性指标要求。 　　事实上，某单位与立视公司签订租赁合同时未经丁景利同意就将丁景利产权下分摊的共用面积以及公共设施当作自己的产权写入了租赁合同，而静安区房管局也未征询丁景利的意见，就对这份涉嫌违法租赁的合同出具了《房屋租赁合同登记备案证明》。 　　依据静安区信访办的这份材料，立视公司取得静安区卫生局的许可在银华苑商场成立民办答康门诊部后两个月，也就是2003年8月，该公司又取得了静安区规划局颁发的《建设工程规划许可证》(零星、门面装修)，送批的施工图上标注了门面装修的位置与尺寸，但未在丁景利商铺相邻处标注门洞(消防通道)。 　　不过实际上，在取得《房屋租赁合同登记备案证明》前，答康门诊部就已经着手装修，一年后在装修快完成之际才取得了规划局颁发的这份许可证。这期间，门诊部两次直接将丁景利商铺的消防通道口用砖头封堵，被丁景利推翻。 　　银华苑物业公司曾经因为答康门诊部的装修施工图不符合消防要求且看出立视公司不仅将公用面积占为己有，且要封堵丁景利商铺的消防通道，拒不同意该公司的装潢申请。然而，规划局却最终离奇地超越审批权限在立视公司送批文件上盖章准予颁发许可证，正是有了规划局的这份违规审批，立视公司第三次“合法”封堵了原先两个商场之间的全部消防通道，物业公司也无力阻拦。 　　“无门商场”就此诞生。 　　丁景利愤怒之下，推倒了对方封堵自己商场消防通道的砖墙并安装卷帘门，同时向静安区房管局、规划局提出交涉。 　　在房管局、物业公司等单位参与的协调会上，有关部门提出立视公司在4个门洞处(消防疏散口)让出长13.3米、宽1.4米的空间，并在此处破开楼板搭建上下楼梯，供丁景利通行，并要求丁景利放弃后面双方共用楼梯以及等候区空间，由立视公司将其改造为自用楼梯。最后，参会方未经丁景利同意就约定楼梯出口开门在西墙，边协商边施工。 　　丁景利在接受采访时表示，区房地局的调解人员张亚国提出的这个建议曾征求自己意见，“遭到了我的反对”，对这个调解协议，“我并没有签字”。 　　此后答康门诊部又将银华苑小区地下车库的一个消防通道也给封堵了，并且想在小区建造一个污水池，在遭到银华苑居民的强烈反对后，只好另寻场所建造污水池，新地方就在原先与丁景利协商好的宽1.4米通道的入口处。 　　门诊部的做法是：单方面推翻双方的协议，将原属于双方共有的底层大门处共用平台和踏步台阶改造成污水池，并侵占了胶州路部分人行道。与此同时，他们又在与丁景利商铺相通的4个消防通道口外砌了“长城”——四堵“】”型砖墙，再次将消防通道封死。 　　丁景利的商铺就此荒废，“无门商场”现状延续至今。他无法理解，相邻业主接二连三、变本加厉的侵权行为，区规划局、房管局的经办官员为何熟视无睹。“经办官员还多次劝我把商铺低价卖给医院。”丁景利不解。 　　 曲折官司最终被判“先天无门” 　　胶州路是静安区的主要动脉、商业街区，由于消防通道被全面封堵，无法满足消防安全要求，丁景利的商铺就成了不合格建筑，一直无法出租，不仅百余万元的装修费泡汤，还倒赔了承租户数十万元违约金。逐年递增的租金损失让丁景利坐立不安。然而一方面是与相邻业主协商无果，另一方面区房管局、规划局的官员为了回避其行政不作为与乱作为的责任，不是劝说丁景利将商铺低价转卖给医院，就是以“民事侵权纠纷”为由鼓励他将医院告上法庭。 　　2004年11月，丁景利将侵权方诉至静安区法院，但静安区房地局此时却劝说他撤诉。2005年3月，立视公司在静安区法院起诉丁景利，要求丁景利拆除“私自”搭建的楼梯、拆除卷帘门、封堵所敲开的门洞。静安区法院对上诉人的前面几个要求予以支持，但驳回了门诊部要求丁景利封堵4个门洞的诉讼要求。 　　6个月后，丁景利又向静安区法院起诉某单位与立视公司，要求被告停止侵权，拆除封堵墙，恢复商铺原状，并赔偿经济损失。但被告拿出了区规划局同意变更商场建设格局的审批文件，按照丁景利的说法，区房管局还向法院提供了伪证，将他说成是侵权违章方。 　　蹊跷的事再次发生，静安区法院以静安区规划局违法审批的文件为依据，认定丁景利的商铺“本来就没有门，只有天然空洞”，驳回丁景利全部诉讼请求，丁的上诉被驳回。 　　至此，针对丁景利的侵权行为得到了行政与司法的双重“合法化”。出于无奈，也出于对行政违法与司法不公的反讽，丁景利在败诉后两度从武定路底楼台阶开始，沿外墙搭建临时铁楼梯至二楼窗户，以供爬行进出。 　　“无门商场”这个荒唐的景象引得路人驻足观看，坊间议论纷纷，2006年，来自上海社科院法学所、华东政法学院等单位的沪上知名法律专家、人大代表就静安区“无门商场”举行了法律论证研讨会，一致认定丁景利的合法权益受到了严重侵害，并发出了呼吁。 　　在种种社会舆论的压力下，2007年，经规划局、房地局经办官员的口头同意，由物业公司另行组织并提交商铺内楼梯设计方案，“边造边审”，旨在救活丁景利的商铺。而丁景利则被要求及时拆除用于讽刺行政违法与司法不公的自搭外墙楼梯。 　　然而，让丁景利愤懑的是，内楼梯即将造好且他已与租户签订合约的时候，这两个单位的官员却又在不按照程序事先告知的情况下，突然袭击，将楼梯强行拆除，并将他作为“违建”典型在电视台曝光，让他深感羞辱。 　　在这个过程中，按照丁景利的回忆，房地局的经办官员仍在不断游说他将商铺转卖给门诊部。 　　军人出身的丁景利终于被激怒了，自此上访不止。 　　想让政府认个错，有多难！ 　　事情在2008年出现了一丝转机。当年7月，上任不久的静安区委书记龚德庆在“大接访”中向丁景利询问了详情后，掌握了这团乱麻中的深层次原因，当面质问在场的区规划局、房地局经办官员：“产证齐全的商场怎么可能没有门？”并指示“一个月内予以解决”。于是在不久后的8月份，在区政府召集，房地局、规划局等单位参加的听证会上，时任静安区房地局局长明确表态：规划局、房地局对私立医院的审批“有瑕疵，属违法审批”。 　　2009年1月，静安区房地局书面文件确认丁景利的商场通行权，认为私立医院将商场作为医院用造成了丁景利商铺无法使用的现状，丁景利的合法权益应受保护。同年6月，丁景利到了北京，建设部几位专家审阅了他带去的全部材料，将“无门商场”视为“天方夜谭”，连称“荒唐”，国家信访局更是给出了三条明确的处理意见：一、撤销对私立医院的违规审批；二、按商场竣工图恢复原状；三、赔偿综合损失。 　　形势似乎正在向对丁景利有利的一面扭转，然而无论是国家信访局的处理意见，还是静安区委书记等领导的直接督办，似乎都未能推动“无门商场”事件解决走上正常的轨道。由于相关职能部门推诿敷衍，银华苑商铺至今未能起死回生。丁景利不得不继续在北京、上海等地多部门持续上访，此间，静安区相关单位也曾承诺一定会救活丁景利的商铺并对他进行赔偿，但最终都被证实为是出于维稳需要的“空心汤团”。 　　上海市人大代表倪正茂替丁景利抱打不平，多次以书面形式向有关部门发出呼吁，他认为“无门商场事件”延续至今已近10年，到目前为止，违法行政审批仍未撤销，私立医院的侵权行为仍未纠正，玩忽职守的个别官员仍未受到追究，“区房地局规划局面对因违法行政改批造成的私立医院的侵权事实，不行使行政撤销权，而是想方设法维护私立医院侵权改建的合法化，对丁景利的投诉上访，区政府相关部门的一贯态度都是只谈赔偿，不谈纠错，无非是为了避免行政问责，掩盖违法内幕，保护个别官员的既得利益以及政绩形象。” 　　丁景利说，他一直以来都坚持三个要求，即：撤销违法行政审批，依法恢复商场原状，第三才是赔偿。“无论在行政上还是经济上，我认为我都没有刁难政府，都是最基本的要求。” 　　政府赔偿的前提应该是纠正违法行政审批的错误，但“无门商场事件”的违法行政审批至今仍未注销，在程序上也就依然“合法”存在，政府部门认错但不纠错带来的是侵权行为仍“合法”存在，侵权后果进一步扩大，国家赔偿金额进一步扩大的风险。 　　2010年7月，静安区信访办拿出了一个以区政府名下别处存量商铺与丁景利“置换加赔偿”的“一揽子解决”方案。丁景利看到这个方案心却凉透了，他认为这个方案是变相将他“强制动迁”，保证违法官员与侵权者之间的违法行为不被追究。 　　丁景利告诉记者，他曾听说门诊部曾表示如果将他的商铺恢复原状，门诊部将向检察院举报，“他们为何要向检察院举报？举报谁？” 　　区信访办的这个一揽子解决方案，在丁景利看来将政府赔偿变为了房屋买卖，而且条件极其不公平。 　　“我想让政府部门先真正认个错，就这么难？” 　　 信访办：是瑕疵而非违规审批 　　就胶州路“无门商场”事件久拖不决的原因，记者采访了静安区信访办，信访办副主任洪晴介绍，静安区委区政府对“无门商场事件”一直以来都高度重视，区委书记龚德庆本人在“大接访”了解事件原委后就先后组织了5次协调会，2010年4月以来更是在分管城建工作的副区长徐孙庆牵头下，信访办每周与丁景利沟通一次，向区政府汇报一次。 　　“区领导定下了客观公正、不留后遗症，一揽子化解的原则。”洪晴说，早在2009年，静安区领导就要求区房地局、规划局开展自查，“因为相关单位都说自己没问题，领导就发话了，你们既然都说自己没问题，怎么又出现了问题？”洪晴介绍，区领导看了相关单位的自查结果，不解渴，“自己查自己怎么行！”于是要求信访办再去做彻底的调查。静安区信访办为此先后邀请了上海两家律师事务所作为第三方身份对“无门商场”事件所涉及的行政行为等进行调查，并聘请评估机构对所涉房产进行包括升值空间、租金损失多方位的价值评估。 　　律师事务所的调查结论是相关职能部门不存在违规审批，也不存在违法情况，但行政审批存在“瑕疵”。同时，律师事务所建议对丁景利进行“置换加补偿”。 　　由于这个案子的“典型价值”及“荒诞性”，沪上一些知名法律学者曾就此事举行了法律论证研讨会，大家一致认定这是一起行政违规与司法不公的案件。有意思的是，静安区信访办也组织了沪上一批法律学者举行了一个研讨会。这个研讨会按照洪晴的介绍与丁景利的专家研讨会出现了相反的结论，“专家认为区政府部门不存在行政违规，只是瑕疵。”洪晴说，“专家还提出建议，认为政府不能花钱买太平。” 　　既然存在“瑕疵”，就意味着是否要撤销当初的行政审批，洪晴介绍，静安区正准备着手研究通过怎样的方式撤销行政审批，但胶州路一场大火打乱了所有的步骤。 　　信访办主任沈伟忠与副主任洪晴都认为在政府部门到底是行政违规还是行政审批有“瑕疵”的定性上，“丁景利有点钻牛角尖”。洪晴解释之所以认为相关职能部门审批只是存在瑕疵，是因为私立医院当初送批的文件只是针对门面装修，至于室内的情况则不需要审批，不过她也承认，经办人员犯了一个低级错误，那就是不该在私立医院附带的医院改建平面布局图上盖章。“9年前，行政审批的经验不能与今日同语，现在我们吃了这个哑巴亏，就注意了，盖章时与送审批的项目无关的内容要遮盖掉。” 　　尽管双方在是瑕疵还是违规审批的说法上存在分歧，但有一点是确定无误的——正是这个公章导致了“无门商场”矛盾的产生。对于这一点，静安区信访办并不否认，不过他们认为问题久拖不决关键在于丁景利诉求不定、诉求过高。 　　沈伟忠介绍，信访办曾提出多个解决方案都被丁景利否定了，他希望丁景利“不要无限扩大政府的责任，以满足自己利益的最大化。”沈伟忠介绍，静安区政府领导出于避免留下历史遗留问题的考虑倾向于“置换加补偿”的一揽子解决方案。“我们希望丁景利不要误解我们的动机。” 　　他希望丁景利诉求要明确一点，索赔要求也理性一点。对于导致矛盾的相关单位经办人员，洪晴表示，既然不存在违规违法问题，也就不存在追究责任一说。 　　 “老大难”还要多久能解决？ 　　对于信访办的这番解释，丁景利表示不能认同，他说自己从来就是理性的，一直以来诉求都是明确合理的，即要求先撤销违规审批，恢复原状。你政府明确错了，为什么十年不撤销违规审批，十年不恢复原状？其背后到底有什么猫腻？如果你政府十年前就撤销了违规审批，还有赔偿问题吗？至于赔偿问题和赔偿多少，是撤销以后的事，可以先搁一下。至于赔多少，有一个合情合理合法的问题，与是否撤销违规审批和恢复原状没有关系。政府可以也应当先纠错。“这是典型的违规审批，在侵权行为发生过程中，我一次次去房地局、规划局交涉，但他们还是盖了公章，这难道是小小的疏忽？” 　　2010年8月，京沪六所高校的法学专家与上海市人大代表倪正茂等人又联名上书上海市多级政府部门，认为“无门商场”事件绝非政府部门的“瑕疵”，而是典型的行政侵权案件，要求尽快纠正错误，撤销违法行政审批。倪正茂此后于2010年年底又在人民网发布公开信，公开批评此事背后的行政乱作为与不作为现象，他再次呼吁，这种严重的消防安全隐患状况已经延续9年，再也不能继续下去了。 　　媒体曝光后，上海市委有关领导立即批示要求整改，但批示传达到静安区，却再次演变为一次堂而皇之的走过场，消防部门只是罚了物业公司5000元以及将货物堆在消防通道附近的小摊贩500元，而丁景利被封堵的消防安全通道口依然没有打通，被毁坏的消防设备也没有修复。这种做法连物业公司都苦笑不已。 　　“要让政府部门认错纠错就这么难？！”丁景利对天长叹。他奔波9年，两鬓盖霜，其名下的三家公司，因为这些年来他忙于维权，已经倒闭了两家，据他估算，政府部门当初的一个行政违规行为导致他9年来的损失已高达数千万元。 　　“无门商场”现在已经成为胶州路上的一个另类“景点”，进去参观的人面对这种匪夷所思的侵权行为表情多为错愕。 　　“11·15”大火的警笛声仍在耳边回荡，无论是出于整治消防隐患的需要，还是出于维护政府公信力的考虑，相关职能部门都应该拿出知错就改的勇气与诚意。