政府信息公开

傅雨飞：政治微博在公民政策参与中的二重性作用分析 进入专题 ： 微博 公民政策参与    ● 傅雨飞       作为一种新媒体的政治微博的剧增，成为充分表达公民的政治诉求以影响公共政策的个性化载体，为政府倾听公众声音提供了最快速度、最大限度的渠道，有利于政府了解真实民意，实现更直接的政治沟通和良性互动。在某种意义上，微博可以看作是一个虚拟政府决策咨询机构。通过微博汇集民智和问政，已经成为不少地方政府执政实践的一部分。政治微博的特殊性就在于快速、真实、互动，但政治微博是一把双刃剑，在各种因素的影响下，也容易导致人们不愿意看到的另外一面。因此，要正确认识政治微博的发展对社会政治经济秩序可能带来的冲击，采取各种积极措施，引导政治微博的健康发展。          一、政治微博的界定          政治微博是指在网络上发布最新政策信息、提供政治评论或新闻、表达政治见解和沟通民意的新媒体的一种，是比所有媒体都更为快捷的政治信息分享、传播及获取的一种政治互动社区。与传统政治博客的最大不同在于，政治微博内容短小，只能以140字以内的文字容量更新信息，而且具有非常强大的即时互动功能。在有网络的地方，能够通过电邮、QQ和相关网站等数百种工具更新内容，在没有网络的地方，如重大事件的突发现场，只用手机也可直接地即时更新微博内容，其现场感及实时性目前超过所有政治信息的传播途径，由此带来的博主与民众的即时互动效果是传统政治博客难以企及的。     政治微博的使用主体大致可以分为政务机构、政府官员、人大代表（政协委员）、知名学者和普通网民五大类。复旦大学发布的《中国政务微博研究报告》统计，“到2011年3月，实名认证政务机构微博目前有1708个，政府官员微博720个”[1]。通过政务机构微博，政府部门即时发布最新的公共政策信息和公共事务信息，表达政务机构的政策立场。政府官员以个人名义开设的微博大致可以分为两种情况：一种是纯生活属性的个人空间；另一种则是政治色彩浓厚，以政策宣示、政策鼓动、沟通民意为主的个人空间。人大代表（政协委员）微博则以民意获取并将相关建议反映到提案中为主要目的。上述三种政治微博使用主体的分类很难绝对化，比如也有政府官员兼任人大代表的情况。知名学者微博的使用主体目前以政治、法律、社会、经济和新闻等学界的知名学者为主，主要借微博表达政策见解、针砭时弊等，在很多情况下充当公众意见集中表达者的角色。     政治微博的出现，从技术条件上拓展了公民参与的空间和范围。一个完整的政策过程应该包括政策议程形成、政策问题构建、政策方案制定、公共政策执行、公共政策评估、公共政策调整与终结等环节。长期以来，由于技术条件限制，大多数公民参与往往停留在政策议程形成阶段，即将相关事实反映给政策制定者，而后续的一系列过程中公民参与的规模和效果都不那么尽如人意。通过政治微博的公民参与，则不仅仅主要停留在政策议程形成阶段，而是相对均匀地分布在政策议程形成、政策问题构建、政策方案制定、公共政策执行、公共政策评估、公共政策调整与终结等政策过程的各个阶段。例如，“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故中，部分旅客即时将相关救援信息报出，属于政策议程形成中的参与，部分温州市民通过微博获知信息后自发献血救人则是一种政策执行中的参与。网民通过微博对于黑龙江方正县“日本开拓团民亡者名录墙”的关注和质疑，则属于政策评估和公共政策调整与终结过程中的参与。     政治微博在公民政策参与中的特殊作用在于两个方面：一是具有较强的亲和力，便于扩大公民参与的数量；二是微博的现场感、即时性和互动性增加了参与过程的真实感，有利于提高公民参与的内在质量。扩大有序公民参与的目的在于发扬社会主义民主政治，实现行政决策的规范化和科学化。由于技术进步，微博中的公民参与过程是门槛最低的政府决策咨询的虚拟形式之一，也是门槛最低的公民参与形式之一，因此微博参与形式较其他的参与形式具有较强的亲和力。也同样由于技术进步，微博的现场感、即时性和互动性增加了参与过程的真实感，能够有效降低公民参与的信息失真，缩短参与路径，增强参与的可信度，在有效的制度保障下，这种真实感无疑能够在一定程度上提高公民政策参与的质量。          二、政治微博对于公民参与的积极作用          1．政治微博能够大幅度提高公民的参与数量     在现代社会中，开放的言论表达机制是公民参与的重要前提和保障，也是社会主义民主与法制得以实现和不断完善的基本条件。政治微博的出现，为公民诉求的表达提供了一条更为便捷的数字化通道。政治微博最突出的特征之一是公民的高参与度。微博的内容组成只是简单的只言片语，有效降低了对微博用户语言表达能力的要求，微博开通的多种应用程序接口使得微博用户可以通过手机、网络等方式来即时更新个人信息，有效降低了对微博用户在使用方面的技术要求，因此政治微博极大扩展了公民的参与面，为扩大有序的公民政策参与提供了全新的器物层面的基础。     以政治微博为依托，公民的政策参与机制得到了极大改善和优化。首先，政治微博的辐射半径相对于普通博客来说得到了极大扩展。由于微博上每条信息不能突破140字的技术限制，存在着一种“拉平效应”，作家不能洋洋洒洒数万言，农民工也可以将诉求表达清楚，这种现象更深层次的含义体现出一种话语权的平等性。语言门槛的降低和话语权的平等导致来自于普通公民的大量原创内容以核裂变的速度被生产出来。公民参与的社会化程度由此得到了极大提高。微博的另一个特征是不同用户之间的相互影响作用非常强大，导致其影响的辐射半径以异乎寻常的速度扩展。作为公民和国家之间的一种沟通中介，政治微博在这种扩大的辐射半径下，可以更广泛和及时地释放、传播和凝聚民意，这就为某些政策热点问题的讨论提供了具有更大影响力的平台，最终使得公民通过政治微博发表个人见解、表达和交流思想的行为更容易形成政策议程中的公众议程，进而影响公共政策议程的设置甚至政策制定。     其次，政治微博极大地简约了公民参与的层次。一些政治领导人开通了自己的政治微博，为倾听公众诉求提供了快速直通车，在较大程度上抵消了行政系统的层级节制所可能带来的过滤效应，在一定程度上避免了可能发生的公民诉求“信号衰减”现象。近年来，一些人大代表和政协委员抛弃陈规陋习和繁文缛节，除了以实名制的政治微博方式畅谈国事之外，还通过政治微博征求民意，减少了公民政治诉求传递的中间环节，在实现政治微博在公民政策参与过程中信息传递的“高度保真”作用的同时，还起到了为公民政策参与“广开言路”的作用。     2．政治微博强化了行政监督的外部条件     传统的行政模式往往使政府对决策信息具有高度的垄断权力，在整个决策过程中许多决策信息处于不透明、不公开的状态，公众缺乏知情权，掌握政府决策信息有限，难以对行政行为进行监督问责。传统的政府结构中，信息传递是纵向的、垂直的。微博出现之后，强化了政府信息传递的横向来源，伴随着政府领导人“触网”、“开博”，横向的信息同时经由各个政府层级大量涌入政府既有的信息传递渠道。行政决策所依赖的信息结构由垂直式向平面式与垂直式结合而成的交互式发展，导致行政组织体系的信息获得和外部公民参与的环境之间原有的明晰界限日渐消失。同时，政务公开得到了微博在技术上的强力支持，微博拓宽了政府信息公开的平台，公民对行政组织及其成员的行为观察更加清晰，公民与政府的互动也更加频繁。“在中国传统的官员体系中，官员多和上下级联系，而新兴媒介的兴起，颠覆了政府与民间传统沟通渠道，重塑了官员与百姓互动方式，将官民直接对话搬到幕前。”[2]这一切，无疑强化了行政监督的体制条件。     另一方面，微博加剧了传播主体从原先单一的媒介组织向普通公众的扩散，它的问世使世界进入了一个“人人都能发声，人人都可能被关注的时代”。在微博上，每个人既是信息的生产者也是信息的消费者。这种“自媒体”特征充分强化了公民既是时代的记录者也是时代的关注者的权利。一些大的渎职腐败、错位越位、行政不作为现象，一些突发事件或引起社会关注的不公平事件，往往会通过微博强大的即时通讯功能迅速发表出来，从实践结果来看，其即时性、原创性和现场感远远超过了目前所有的传统媒体。以往在传统媒体面前“沉默的大多数”，在微博上找到了能够充分展示自己的广阔天地和长袖善舞的开放舞台。虽然在与网民的交流、互动以及有针对性地反馈意见等方面，不少政府微博仍有欠缺，但这一切毕竟强化了行政监督的公众基础。     “要促成个人与团体真正丰富的多元性，使他们能够公开表达对他人的理想和生活方式的支持或者异议，那么，公民社会和国家机构分离，由公众对各个领域的权力进行监督，是必不可少的两个条件。”[3]毋庸讳言，目前在我国国家与社会的关系中，行政权力仍居主导地位，公民社会还远没有赢得独立自主发展的空间。但在技术的意义上，政治微博促进了公民社会的成长，成为公共治理中开展行政监督的一种有效手段，已经是不争的事实。政治微博在一定程度上可以实现以公民社会的成长来制约行政权力的思想，对行政权力的不规范行使构成一种“社会的制衡”。微博本身不具有追求行政权力的充分条件，因而在正常状态下微博对权力的监督更具公正性。通过微博以社会制约权力、监督权力，有可能成为一条全新的行政监督路径。     3．政治微博可以提高公民参与的积极性     传统的政治决策过程或多或少地带有某种精英主义的色彩，普通民众政治信息的缺乏、参与成本的高代价、诉求途径的非便利等始终是制约公民参与的一道瓶颈。政治微博的草根性具有淡化精英主义的功能。当这种草根性与政府决策模式紧密联系时，传统的精英主义决策过程将会受到巨大冲击，从而不可避免地拉近草根政治与精英政治的距离。政治微博的出现为公民快捷地了解相关政治信息提供了比以往更加便利的条件，也为决策者了解民情提供了一种新的形式和途径，因此政治微博也是一个沟通民意、收集舆情的重要渠道。无论决策者与公民之间，还是公民与公民之间，在微博这个平台上都有了更多的互动性与平等性，所以政治微博在相当广泛的政治空间里拉近了普通公民与政治场域的距离，这种政策参与现实性的增强促进了公民政策参与兴趣的提高。     公民在参与过程中所获得的激励是提高公民参与积极性的基础变量之一。“微众时代，一条微博、一段微视频、一句流行语，都是微动力，都可能成为引起风暴的蝴蝶扇动的翅膀。”[4]政治微博所具有的快速反应、广泛传播的优势，使得公共政策的公众议程能够得到最快捷的成立，参与效果能够得到最大限度的体现和呼应，客观上提高了公民的参与能力和参与绩效。“海量信息以裂变的方式迅速即时集散，让期望微博打破某种程度上的言论桎梏的网民躬逢盛事。”[5]所有这些，使公民相对于其他参与方式能够从微博参与中获得较多的正激励和成就感，因此微博能够在更大程度上激发公民政策参与的积极性。如果说在不同的文化传统和政治制度下人类有着某些共同的需要，那么政治微博已成为获得广为认同的、能够激发公民政策参与热情的一种重要工具。     政治微博本身是一种政治文化存在。由于网络横跨国界，必然带来各民族优秀文化的整合与碰撞，最终形成多元的网络文化。从近年的实践来看，微博所形成的多元文化以开放、自由、包容、平等、探索为价值追求。这深刻地影响了人们的思想和行为方式，微博文化中开放、自由、包容、平等、探索等特点无疑能够促进参与主体的平等意识，并进一步增进人们对以平等、责任等为核心的公民意识的认同感，进一步强化公民的参与意识。同时，这种多元文化拓宽了公民的政治视野、增加了参与过程中的判断能力，能够使参与主体从多维度、多侧面思考问题，有利于参与主体客观地、全面地评价政治事件，更加理性地参与政治生活，同时也在民主政治的层面上部分地构建了政治微博本身的正面意义和存在价值。概言之，在现代国家公共治理中，政治微博极大地强化了公民的民主意识和参与意识。          三、政治微博对于公民参与的负面作用          政治微博是一把双刃剑。“由于网络本身虚拟性空间浓缩、时间维度向空间维度的隐匿等特点，它在使现实主体性得到长足发展的同时，却又使它面临着前所未有的危机:主体性畸变、主体批判性的缺失以及主体性的被奴役。”[6]虽然政治微博已经成为公民政策参与的重要方式，其影响和作用不断增强，但也可能对社会政治秩序带来一些新的值得研究的问题，主要表现为以下两方面：     1．政治微博的虚拟性导致外在约束乏力     目前我国政治微博数量日益递增，但是微博社会与现实社会在非正式制度方面也存在某些分歧，其原因就是网络社会的虚拟性。由于政治微博的虚拟性使然，微博主体的身份相当一部分处于隐匿状态。任何公民既可以实名地发布政治观点参与政治过程，也可以匿名地表达政治倾向。参与还是不参与、参与什么、怎么参与、参与程度如何等完全由个人决定。此外，微博还可以通过网页、手机、即时通信软件、电子邮件等很多方式随时随地更新参与内容的特性，导致传播参与内容的成本越来越低、传播手段越来越丰富。这种虚拟性的署名制度同世俗化的表达方式融为一体，常常导致微博用户的外在约束力发生柔性化变异。加之部分微博用户的自律意识匮乏，这样就很容易在微博上忽视自己的社会角色和社会责任并放纵自己的行为。     当碎片化语言和新锐词语被微博用户广为接受并成为其独特的语言方式时，公民参与过程自然开启了一个基于微博的碎片化沟通时代。这种独特的语言方式是在微博用户的互动中构建出来的，所以是微博文化的一个重要组成部分。虽然这种微博文化能够为公民参与过程带来快捷、调侃、轻松和幽默，其引领时代潮流的意义毋庸置疑，但是过于世俗化的表达方式更容易诱发一些低俗信息和程度不同的虚假信息。甚至当缺乏监督时，当道德缺失时，还会有一些侮辱、诽谤的内容也混杂其间，这就破坏了公民参与的健康运行秩序，也背离了公民参与的初衷。     数字化世界中的公民参与是一片崭新的沃土，可以释放出无比巨大的能量，有力地推动社会进步和经济发展，但在一定条件下“也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具”[7]。一些缺少理性的政治微博将政府及其公务员妖魔化，只要与政府及其公务员有关，无论是非，所有的现象和行为统统被认为是丑陋和虚伪的，此时积极参与的目的不是为了建设而是为了不良情绪的发泄；还有一些动机不纯的分裂主义分子，歪曲事实利用微博制造社会不安定因素，对民族团结和社会稳定带来极大的干扰与破坏，在不同用户之间的交互作用下，不仅会加速破坏“网络社会”的正常秩序，而且还会影响现实社会的正常运转，给社会政治秩序的稳定带来一定的冲击。这些公民参与中的杂音是需要认真加以剔除的。     2．政治微博文化中的无序与草率有可能将公民参与引向失败     草根性是微博的突出特点之一。140字的限制既拉近了草根与莎士比亚的距离，也拉近了草根与微博的距离。距离的拉近必然使得微博中公民参与的内容激增，而出现见解纷纭繁杂、过于分散的结果；多元化的即时更新方式则容易造成公民参与意见缺乏深思熟虑的局面。简言之，“微价值”、“碎片化”、“随时随地分享”等特点所决定的微博文化，在给公民参与带来方便的同时也带来了某些公民参与的无序与草率。政治微博中的所有意见都或多或少地带有意识形态的烙印，所以微博中各种政治见解的冲突实际上是不同价值观念或意识形态的冲突。当缺乏健康的主流意识形态作主导时，当某些公民参与的无序与草率难以改变时，意识形态的混乱极易淹没微博作为公共媒体所负有的激浊扬清的责任。应该说，政治微博中参与文化的某些无序性使得实现激浊扬清的责任平添困难。公民参与是为了更好地制定公共政策、理解公共政策、执行公共政策，有序的公民参与是保证参与信度和参与效度的前提，在一定条件下，无序与草率有将公民参与引向失败的危险。     虽然政治微博在公民参与过程中能够在较大程度上表现出平等、感性、可亲近等特点，在政府与公民的互动与沟通方面具有其他媒体无可比拟的优越性，但是网络舆论与现实社会的舆情不会完全对应，网络语言与现实社会中的语言也不会完全对应，网络行为与现实社会中的行为更不会完全对应。这些不对应无疑会增加公民参与中政府和公民之间的沟通困难。“微博中的官员往往要面临职务角色与个人身份转换的纠结，以及官员与普通民众话语表达空间、自由度的差异，一时间很难收放自如。”[8]这种话语表达空间的差异、话语表达自由度的差异与角色转换过程极易导致行政信息和公共服务的供需之间出现明显错位。但在官僚制的层级节制结构中，只有少数位居高位的公务员能够方便地实现华丽转身，大多数公务员的华丽转身将会是任重而道远。公民高绩效参与的另一个前提是尽可能减少沟通中的障碍，尽可能实现政府与公民之间在信息沟通中的无缝隙对接，而网络社会与现实社会的不完全对应以及公务员话语空间的限制等无疑会增加公民参与结果的不确定性，甚至有可能削弱公民参与的绩效。          四、完善政治微博治理模式的思考          我国的微博用户已经突破一亿。毫无疑问，政治微博已经构成了一种普遍民意的社会化表达方式，在一定程度上影响着一个国家和民族的政治轨迹，其勃勃生机显现出网络时代民主化进程的强劲特征。由此，有必要把政治微博这种新媒体作为可资利用的实现民主政治的新形式来加以建设和完善，而首当其冲的任务是实现政治微博世界良好的公共秩序，以更好地利用其对公民参与的促进作用而克服其不利的影响。     建立完善的政治微博法律法规。自1996年以来，为了维护国家安全和互联网秩序，我国颁布并实施了一系列有关互联网的法规和条例，如《互联网信息服务管理办法》等。但随着网络应用的快速发展，特别是政治微博出现之后，有不少法规条文已显得明显滞后，对于微博上的某些丑陋现象难以制止或制止乏力。显然，由于传统意义上的相关法律制度难以适应包括微博在内的新媒体的迅速发展，而导致相当一部分政治微博的缺乏外在约束，其信息的可靠性与正义性也得到了广泛的质疑，为了保护政治微博的言论自由与防止网络犯罪，使政治微博的言论监管有法可依，对于政治微博的治理也应该纳入法治视野，制定切实可行的相关法律法规已成政治微博治理的重中之重。只有这样，才能够维持网络秩序促进政治微博健康有序的发展。在对政治微博的治理过程中，必须坚持依法治理，才能最大限度地保障微博平台上公民参与的权利。     倡导健康的政治微博文化。政治微博的迅速发展使得公民参与进入了一个更深入广泛的历史时期。作为建立在虚拟技术之上的公共政治领域，塑造政治微博的健康文化至关重要。文化是制度的母体，如果没有良好的文化塑造，就不会有良好的制度产生。同时，文化也是一种非正式约束，能够在潜移默化中规范政治微博用户的行为，提高其对于主流价值观的认同感。2010年被称为中国的微博元年，在微博的初创时期就注意端正微博文化建设的方向，能够起到事半功倍的效果。相对于个人，微博是微小的，但是在网民的高度参与以及不同用户之间的交互作用下，微博比想象得更大，相对于网络世界，微博不微。因此，作为公共政治领域，健康的政治微博文化应该也必须具有公共精神与法制精神的统一、公平正义与科学追求的统一、社会主流价值与高尚道德的统一等特征。一个主流舆论积极向上、健康活泼的政治微博文化环境，最终会为有序的公民参与提供良好的非正式约束。     以软性的对话关系加强对政治微博的治理和引导。微博的传播技术和形态不但改变着公民参与过程中传递、获取政治诉求的方式，也全方位地改变着包括管理理念在内的人们的思维方式、控制方式和生活方式。如何适应新媒体时代不断变迁的执政环境，提升对于网络舆论的引导能力和规范能力，是政府难以回避也不能回避的新课题。由于政治微博的传播技术和形态等基本特征使然，公权力对微博的治理很难沿袭对传统媒体的控制方式。以软性的对话关系和引导关系为主的新治理模式将会是对政治微博进行规约的理想选择。政府作为一个公共治理的主体，对政治微博中的公民参与行为进行建立在对话基础上的规约，是完全必要的。而这种对话机制应该体现出由管理模式到治理模式的转变，体现出基于新媒体技术的政府与社会、政府与公民间关系。在这个过程中，最重要的是转变话语表达方式，力戒假话、套话和空话，力戒格式化、偏激化和情绪化。以一种能够与政治微博兼容的话语体系，一种能够获得政治微博认同的公职身份，一种适用于政治微博的个性化和人性化表达方式，来引导政治微博的发展方向，提高政府与公民进行沟通的效率，宣示政府的方针与政策，回应公民的诉求和呼声，打造畅所欲言的有序公民参与的公共平台，建构全新的政府与公民之间的互动机制。          注释：     [1] 单学刚《社会管理创新离不开“虚拟社会”管理创新》，载于2011年6月30日《人民日报》。     [2] 刘羡《执政者探索创新社会管理方式政府微博日渐勃兴》,参见中国新闻网2011年4月18日。     [3] 猪口孝等《变动中的民主》吉林人民出版社1999年版第274页。     [4] 李静睿《微博时代官员“网路”：学会在微众时代中做官》,参见新华网2011年4月14日。     [5] 鲁晓薇《微博时代的信任危机》,载于《今传媒》2011年第2期。     [6] 陈胜云《网络社会的主体性危机》，载于《现代哲学》2001年第2期。     [7] 埃瑟·戴森《2.0版数字化时代的生活设计》海南出版社1998年版第17页。     [8] 庞革平、谢振华、谢建伟《官员学者热议微博时代政府与民众良性互动》,参见人民网2011年4月27日。     （作者单位：华中师范大学管理学院）    进入专题： 微博 公民政策参与    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 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