政府并不是只要给予公正补偿，就可以随便征收；即便具备了公共利益，也不意味着政府就有必要征收，社会发展完全可以按照市场规律由人民自愿达成协议进行。反之，如果“公共利益”满天飞，政府动用征收的权力不受任何限制，那么我们会发现公正补偿也很可能是一句空话。其实，要求获得多数同意的参与原则与其说是维护了征收的公共利益，不如说是给予被拆迁人和政府在补偿问题上讨价还价的杠杆。在评估机构不中立、司法公正无保障、人大审议走过场的制度环境下，公民参与的缺失不仅让公共利益失去自然屏障，而且也很可能使公正补偿流于空想。

作者：张千帆

我曾撰文总结《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第一次征求意见稿（简称“旧草案”）有三大亮点和盲点：亮点之一是体现公民参与精神，二是明确公平补偿原则，三是规定了“非公共利益”的拆迁应按自愿、公平原则订立协议进行；盲点则主要在于所有这些亮点尚含不够完善之处，容易形同虚设，在此且不赘述。和旧草案相比，第二次征求意见稿（简称“新草案”）克服了一些盲点，但是也失去了重大亮点。

从表面看，除了第三个亮点之外，公民参与和公平补偿这两个最大的亮点还在。新草案第2条单独规定了公平补偿原则，第3条规定“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则”，并克服了旧草案的一个危险盲点，也就是在授权被拆迁人就补偿分歧提出行政复议或行政诉讼的同时授权政府“不停止补偿决定的执行”。新草案第23条去除了这一授权，第25条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。”既然强制执行权从行政转移到司法，如果补偿标准问题出现分歧，法院理当在裁决分歧之后才能予以执行。当然，这一点在新草案尚不够明确，应该在正式立法中明确诉讼期间停止执行的原则。

总的来说，新旧草案在公正补偿问题上没有发生明显变化，新草案还因取消行政强拆、规定先行补偿而略显进步。在实际操作过程中，两者则面临同样的局限性——在目前司法不够独立的情况下，法院是否能公正解决补偿争议？既然各级各地的法院都普遍极易受行政干预，司法强拆和行政强拆是否有本质区别？虽然补偿价格评估公司由被拆迁人选定，如何保证评估过程的客观中立？新条例第17条还增加了“被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定”一句，地方政府是否会通过规定“具体办法”而限制乃至剥夺被征收人的自由选择，使这项权利变得有名无实？这些问题都国家制度的运行现实，并非条例本身所能解决。

在公民参与问题上，新草案克服了旧草案的一个重要盲点，将征收补偿方案在对征收决定的征求意见阶段就予以公布，从而为公众早期参与征收决定过程提供了重要信息。新草案第9条现在规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收范围、征收补偿方案予以公布征求意见。”虽然按照什么“规定”评估什么“风险”、如何组织“有关部门和专家论证”都和旧草案一样不够明确，但是将补偿方案在征收决定阶段就纳入公布范围是一个重大进步，因为被拆迁户最关心的就是补偿标准；不公布补偿标准，任何“征求意见”都是无意义的浪费时间。如果地方政府在决定是否征收的时候不知道被征收人对补偿标准的心理底线，按照自己一厢情愿的低标准匆忙决定征收，到了拆迁的时候双方因分歧太大无法达成一致，强拆、“血拆”就不可避免。

事实上，征收的先决条件是否符合宪法规定的“公共利益”，而“公共利益”存在与否在很大程度上取决于补偿标准，因为“公共利益”本身不是一个独立存在、一成不变的抽象概念，和私人利益之间也不存在一道截然分明的鸿沟；所谓“公共利益”就是私人利益的总和，因而我们说某一个工程是否符合“公共利益”，其实是在说这个工程预计给我们众人带来的利益是否超过了它给受影响的主体（譬如被拆迁户）带来的成本，而拆迁成本恰恰是由补偿标准决定的。譬如政府改造危旧房对于被拆迁户来说也许是有利的，但是拆迁显然有成本，而成本完全可能超过收益。对于同样的收益，如果市场决定的补偿成本低，那么它是符合“公共利益”的；但是如果拆迁成本高，那么它就很可能得不偿失，因而不符合“公共利益”了。如果政府不按市场规律出牌、误以为成本很低，那么它就根本误判了危旧房改造工程的“ 公共利益”。因此，补偿标准是一个在征收决定过程就需要公开征求意见的重要内容。只有在公开关键信息的征求意见过程中，政府才能及早发现利益相关人所预期的补偿标准，进而妥善衡量工程计划的成本及其可能带来的“公共利益”。

然而，新草案的技术进步不足以补救它在公民参与原则上的重大退步。两部草案的一个共同盲点在于，“征求意见”了又如何？地方政府一定会尊重征求意见过程中反映的民意吗？最后确定的征收项目一定符合“公共利益”吗？在目前全国各类听证普遍走过场的情况下，我们恐怕是没有这个自信的。新草案第8条在界定公共利益之后，最后规定“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划”；换言之，这类工程将受到市县人大的审议。由地方人大审议政府的征收决定固然是一件好事，有助于发挥宪法规定的人大监督职能。事实上，我早先即撰文介绍美国经验，美国征地拆迁一般都由当地议会决定；如果地方议员确实由选民选举产生、通过周期性选举对选民负责并因此而代表广大选民的利益，那么议会简直就是一台“公共利益机器”，因为所谓“公共利益”其实就是广大选民的利益，而如果这种利益确实获得议会的代表，那么多数议员说什么是“公共利益”，什么就是“公共利益”。在一个成熟的代议民主体制中，这个问题的答案是如此直截了当，以至几乎成了法院不需要也不应该干涉的“政治问题”。问题在于，我只是介绍美国经验而已，并不表明这种经验在中国当前是可复制的。不可否认的是，中国各级人大代表选举尚不规范，各地人大尚未能有效监督制约当地政府，因而人大审议能发挥多大作用还是一个很大的未知数，至少目前还不能替代公民的直接参与。

既然“公共利益”最终是人民的利益，人民自己才是公共利益的可靠守护人；只有让人民实质性地参与征收乃至规划决策过程，宪法规定的“公共利益”才能得到有效保障。再以危旧房改造为例，谁最有资格决定改造工程是否具备“公共利益”呢？当然是住在危旧房的居民，因为工程将直接影响他们的命运。政府也许会说，危旧房改造还涉及市容形象等更大范围的“公共利益”；但是和命运攸关的居民利益相比，这类虚无缥缈的“利益”显得太微不足道了。因此，旧草案的一大亮点是规定危旧房改造需要获得90%以上被征收人的同意，补偿协议则需要2/3以上签约才能生效，从而要求征收决策过程由利益受到直接影响的被征收人参与决定，而非由政府和开发商单方面决定。当然，90%以上同意的要求是否太高？如果多数同意是在补偿标准公开之后的知情意志表达，是否还有必要在协议阶段要求多数签约？尽管一些实践部门的人士认为真正的危房改造很容易获得90%同意，这些细节都有进一步商榷的余地，但是征收决定和补偿协议应该获得多数居民同意的原则不能改变。然而，新草案恰恰删除了这一重大制度进步，以很可能流于形式的人大审议取而代之。

在没有公民参与的情况下，“公共利益”就成了一句政府说什么就是什么的赘语。新草案第8条对“公共利益”的列举和旧条例大同小异，并在列举前加了一条限定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”，但是这种限定有什么实质意义呢？难道还有哪一项工程会不“促进国民经济和社会发展” 吗？如果任何工程、任何征收都满足“公共利益”的要求，那么新草案如何改变政府要拆哪儿就拆哪儿的现状？国务院法制办对新草案的说明更让人相信，也许在这个问题上新草案根本不想改变现状：

公共利益的界定，必须考虑我国的国情。在我国经济社会发展的现阶段，工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势，符合最广大人民群众的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房价过快上涨势头、稳定房价，满足人民群众的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。……这些项目的实施既改善了城镇居民居住、工作条件，又改善了城市环境，提升了城市功能，也属于公共利益的一个方面。

按照这种指导思想，迄今为止进行的所有征收或拆迁有哪一个不属于公共利益的“一个方面”甚至“重要方面”呢？虽然政府卖地对“遏制房价”的作用恐怕是无稽之谈，但没有哪一项工程不是以工业化、城镇化、现代化、经济社会发展的名义进行的，也没有哪一项工程会一点都不改善居住工作条件、城市环境或城市功能。如果这就是立法者所理解的“公共利益”，而一旦涉及“公共利益”地方政府就可以“义不容辞”地插手，那么新草案就等于在为政府主导、GDP至上的发展模式大开绿灯甚至保驾护航。事实上，新草案删除旧草案中关于“非公”拆迁的规定本身似乎表明，“公共利益”已经吃掉了一切，地方政府的征收权实际上无所不在。剩下的就是一个“公平补偿”问题，而法制办也特别说明：“只要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补偿，公共利益和被征收人的利益就不会对立，而是可以统一的。”

公共利益和公正补偿确实是并行不悖、相辅相成的两条宪法原则，但法制办似乎忽视的是，公正补偿并不能代替公共利益。政府并不是只要给予公正补偿，就可以随便征收；即便具备了公共利益，也不意味着政府就有必要征收，社会发展完全可以按照市场规律由人民自愿达成协议进行。反之，如果“公共利益”满天飞，政府动用征收的权力不受任何限制，那么我们会发现公正补偿也很可能是一句空话。其实，要求获得多数同意的参与原则与其说是维护了征收的公共利益，不如说是给予被拆迁人和政府在补偿问题上讨价还价的杠杆。在评估机构不中立、司法公正无保障、人大审议走过场的制度环境下，公民参与的缺失不仅让公共利益失去自然屏障，而且也很可能使公正补偿流于空想。到时候，中国社会将再次面临质问：我们凭什么防止唐福珍悲剧的重演？