信力建 | 香港“廉政风暴”与重庆打黑有什么不一样？

时下中国，偏在西南的重庆的“打黑”可谓赚足了眼球。1997年，重庆直辖。这个因水而兴的码头城市，自此成了中国西部的桥头堡和发展重心。 为了更便捷地获取暴利，一些人使用暴力垄断市场，完成了资本的原始积累。此后，他们开始谋取人大代表之类的政治身份，并在警界寻找保护伞。而巴蜀深厚的江湖文化背景——“袍哥”传统，也是具有黑社会性质的团伙滋生的土壤和润滑剂。    2007年主政重庆后，中共中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来提出了“平安重庆”的目标。   次年6月，他将“打黑英雄”王立军从辽宁调至重庆任公安局局长。而2008年发生的出租车罢运、2009年“7字头”公交车事故以及“3·19”枪案，更让主政者觉察到了涉黑问题的严重性。打黑行动悄然展开，2009年8月，重庆司法局局长、被传与多名“黑老大”交往甚密的文强落马。 官方统计，截至8月中旬，重庆市落入法网的涉黑成员已达1500余人，另有50多名官员因贪腐入狱。这一大规模的打黑行动让人不禁联想起上世纪六七十年代的香港“廉政风暴”。

20世纪六、七十年代，香港经济开始起飞。但随着人口的不断增加，社会资源与实际需要之间的矛盾，成为贪污的温床，尤其是在公共服务机构中，贪污风气十分严重，市民怨声载道，政府却显得有些束手无策。1973年，外籍总警司葛柏被发现拥有430多万的财产，怀疑是贪污所得。律政司要求他一周内解释清楚这些钱的来源，没想到，他却轻易地绕道新加坡逃回英国。市民对贪污的痛恨达到顶点，纷纷上街示威游行，“反贪污，捉葛柏”的口号此起彼伏。

此时，英国驻香港总督为麦理浩。麦理浩于1939年加入殖民地部，派驻马来西亚。自1941年派驻厦门任副领使以来，他被多次派驻东南亚及中国各地的领事机构。其后调回英国外交部。1971年被委任为香港第25任总督，先后续任三次，任期10年5个月，至1982年5月8日离港返英，是任期最长的港督。他刚上任时，香港贪污风气严重，公仆向市民收取小费的事时有发生，而在此之前，港英政府各部门虽早就设有反贪污部。不过，这些反贪污部门，全是聋子的耳朵，摆着好看而已，既同流又合污，比谁都烂。

为挽回香港人对政府的信心打击贪腐势力，麦理浩抓住这次葛柏事件，掀起“廉政风暴”。麦理浩委任高级副按察司百里渠爵士成立调查委员会，彻查葛柏逃脱原因及检讨当时的反贪污工作。百里渠用很短的时间，便提出了一个《百里渠报告》调查报告。在这份报告书中，百里渠反复强调，葛柏案早在两年前便已经立案，但长期以来，均没有太大进展，一个关键原因，便是反贪室隶属于警察部门，根本无法独立侦查，时时受到各方制肘。这种制肘有些甚至并非来自葛柏，而是来自警察内部。百里渠在报告中详细分析了反贪部门存在于警察机构内部的利弊，因此建议建立一个独立的反贪机构，并且实施更为严厉的反贪污法。总督麦理浩异常重视这份报告，《百里渠报告书》被公开发表了。1973年10月17日，麦里浩又在立法局会议上提请立法局同意建立一个专责独立的肃贪机构。1974年2月15日，香港廉政公署宣告成立，经费由贪污问题咨询委员会及布政司（现在政务司）审核。廉政专员由总督委派，直属于香港总督，并且对总督负责，其他任何机构任何人，都无权干涉廉政专员的工作。这一点决定了香港廉政公署具有至高无上的权力，除了香港总督一人之外，任何人都在其调查的范围，且不会受到干预。廉政公署建立后，有关葛柏的档案，迅速从警务处反贪室转至了廉政公署，这也是廉政公署的第一案。而葛柏的最终落网，也为廉政公署树立了声誉。

为平息民愤，当时的港督麦理浩指示成立调查委员会，彻查葛柏出逃案件，同时检讨反贪工作。一九七四年二月，政府采纳委员会建议，成立了独立于警务处及其它政府部门的廉政公署，它的第一个重要任务，就是逮捕葛柏归案。一九七五年初，葛柏被引渡回港受审，被控串谋贪污及受贿罪名成立，入狱四年。葛柏案显示了香港廉政公署打击贪污的决心，也是香港廉政时代的开始。三十年来，廉署一直透过执法、预防及教育三管齐下的方法，秉持“打击贪污，不惧不偏”的宗旨，力求使香港成为全球最廉洁的地方之一。去年，世界银行出版的报告赞扬廉署独特的策略，能有效对付公、私营机构的贪污罪行，成为不少国家的参考模式。近年来，廉署不断检控在社会上影响较大的案件，如佳宁案、短椿案等。拿近期的案件来说，歌星陈奕迅的父亲、房屋署总屋宇装备工程师陈裘大，在处理房屋委员会辖下多个屋苑的装备合约及监管工程时，收受承建商及供货商的贿款合共三百万港元，被廉署拘控，后被判入狱七年。另一个被廉署拘控的是四十六岁的高级警司冼锦华。冼是一个很有才干的警务人员，曾成功破获多起大要案。他因接受妓女提供免费性服务，涉及公职人员行为失当，后被判入狱三年。法官宣判时称，以冼在警队所持的职级及职位来说，他所犯的公职人员行为失当罪行十分严重。

香港“廉政风暴”所以能取得这么巨大的成就，除了因为机构建设到位过硬外，还因为政府制订了反腐的法律法规。其中最有名的就是公布官员财产的所谓“阳光法案”，定期公布官员财产，实现对权力的监督，确保官员的廉洁，是世界各国通行的做法。全世界有97个国家应用这一制度，也都取得比较好的效果，被世界各国公认为是“阳光法案”和“终极反腐”。以香港为例，为防止官员以公职谋取个人利益，香港特区政府规定负责协助行政长官制定政制的行政会议成员，须每年申报其资产、物业及任何实质利益供公众查阅，这就是香港的官员利益申报制度。自2002年7月，香港特区政府实行该制度以来，特区政府每年都公布政府高官的私产，并由政务司专门负责登记。2002年8月，在前特首董建华申报的清单中，甚至连一包花生也不放过。2003年，香港前财政司司长梁锦松因在购车过程中未能及时进行利益申报而遭受公众质疑，最终被迫辞职。由此可见，香港的官员利益申报制度是何等严厉。此外，香港政府为了使廉署严厉有效地打击贪污行为，先后颁布了3个特别法例，即《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》、《防止选举舞弊及非法行为条例》。这些法例相互影响、协调，从贪污贿赂的定义、各项罪名和相关细节及刑罚到廉政公署的权力行使，构成了香港反腐的严密体系。严密法网下的香港，成就了今天以廉洁的公务员队伍和公平竞争的营商环境称誉海外的地位。

对比香港的“廉政风暴”，我们不难看出重庆的“打黑”最大的问题是没有制度建设，基本上是“人治”，而“人治”的最大问题则是“人存政举，人去政息”——我们很难保证相关领导人离去后，重庆的“打黑”风暴还能继续刮下去。此外，我们看到从香港经验来看，要取得扫黑彻底胜利并杜绝其卷土重来，首先要有民众广泛参与的渠道。20世纪70年代以前的香港贪污成风，特别是警界最严重，高层警官与黑社会勾结，贪赃枉法、中饱私囊现象比比皆是。与此相对应的是，香港政府对反腐败的认识在民众的推动下也经历了一个逐步深化的过程。至今，民众的投诉和检举已经成为香港政府反腐败情报的重要来源。而重庆打黑则主要是官方推动，民众参与度不高。而法治社会本质上是公民社会，有什么样的公民自治水平，就会产生什么样的社会结构和法制面貌。依法治国，概而言之，就是使各种公权力都遵循法定轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化和规范化，民众依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理经济事务、管理社会事务，行使法律赋予的各项应享权利，这就是实现民主的制度化和法律化。文强的案发，基本上，很难看到公民自治水平在其中所起的作用。这一点，从民间欢呼把功劳归于“打黑英雄”王立军可见一斑。

 正是有了这些不同，我们完全有理由担心重庆打黑能不能真正起到长治久安的作用——毕竟，狂风暴雨式的群众运动已经被历史证明是不足以彻底解决吏治问题的，更多的只是是作秀而已。