王小鲁 | 中国改革走到哪里了？

2011年10月23日 20:38:19

（在“改革的路径选择与改革重点领域”座谈会上的发言，2011年9月23日；据记录稿整理，有修改补充）

今天讨论改革问题，我谈谈个人判断。中国改革走到哪儿了？我的看法是，经济改革没改完，政治改革没起步。

从党的十三大以来，每一届党代会报告里都说到要推进政治体制改革。但是到底怎么做，好像没有看到多少实质性的推进。

经济改革没改完，主要表现在什么地方？我认为现在非常突出的一个问题是垄断问题，和垄断性收入、资源性收入的分配问题，以及要素资本化产生的收入怎么分配的问题。30年改革，大体上形成一个市场体制，形成了市场竞争，民营经济发展起来了，完全不同于过去旧的计划体制了。但是现在开始出现了这么一种倒退的趋向，政府调控资源、垄断性企业控制资源的程度在不断加大。为什么会是这样？恐怕有几个东西没解决。
 　　首先是垄断部门的问题，很多经济学家一直在说，怎么解决垄断问题？就是要放开市场、要竞争、要私有化。但是我认为这个话没有说全，实际上有些部门是没办法靠竞争解决问题的，比如石油，石油是在地下埋着，资源有限，哪个国家也没有形成完全竞争的石油部门，结果或者是政府垄断，或者是私人垄断。私人垄断是不是比政府垄断好一点？不见得，俄罗斯90年代休克疗法，通过幕后交易把石油产业给了私人，最后形成几家私人寡头垄断整个国家的石油行业。这并没有解决垄断问题，同时造成财富分配极大的不公平。
 　　从这个角度看，经济学家说加强竞争，消除垄断，对一些行业来说是对的，但对于像石油这样的天然垄断性行业，是文不对题，没有找对要害。现在这些天然垄断性行业、资源性产业，恐怕首先要解决资源收益和垄断性收益怎么分配的问题。资源税改革已经说了很久，也搞了试点，现在说要动一动，这是进步，但是动得有限。据说油气资源只按从价征收5%。煤炭不包括。那么多煤老板靠钱权交易，在权力庇护下发了大财，到处炒房、囤房，推高了房价，也败坏了党风、政风。说煤炭不需要收资源税，有充分理由吗？
 　　资源收益不是一般的经营性收益，我认为资源性收益的大部分应该纳入公共财政，应该作为社会保障和公共服务的来源。现在收5%的资源税，我觉得还是没有彻底解决问题。现在的实际情况是资源性部门，像石油、煤炭，高额利润，部门之间苦乐不均，收入差距极大。这方面的改革，看来阻力很大。
 　　再有，像国有企业红利上缴问题，现在的国企利润中相当大的部分来自垄断性的行业，主要是垄断利润。垄断利润怎么办？现在说5%、10%、15%上交，而且归国资委支配，这也没有解决根本问题。非国有企业要给股东分红，而国有企业不用分红或者少分红，实际上就是享受变相的国家补贴，和非国有企业不在同一条起跑线上，是违背公平竞争的市场原则的。加上其垄断地位，就形成了更大的失衡。我认为在经济领域里，应该通过制度性的变革来改变大宗的资源性、垄断性收入的分配格局。
 　　还有一个土地资源，是个关键问题。现在土地出让金一年三万亿，地方政府扣除征地、拆迁、开发费用后的净收入至少还有一万几千亿，也不纳入财政预算。说是纳入了政府性基金收入，可是在政府公布的财政收入和预算外资金收入中都没有这笔钱。这笔巨额收入是怎么花的？更不透明。这造成了大量的腐败、大量的幕后交易。而且未来70年土地使用权的收益，一次收取，一次花掉，当然会推高房价，让老百姓无法承受，同时预支了未来发展，也导致公共资源的大量浪费。各地搞了大量中看不中用的形象工程、政绩工程，和超豪华的政府大厦，这浪费了多少公共资源？
 　　现在大家在说收入分配失衡，我觉得导致收入分配扭曲最重要的来源是来自垄断性资源的收益。除了石油、煤炭等等这些资源，还有土地出让金是更大的一块。
 　　现在的土地出让金制度要不要改？要改的话，方向应该是用房产税来代替土地出让金。房产税逐年征收，纳入财政预算。但这要动的就是整个财政体制。因为现在的财政预算分配体制，就没有给地方政府足够的常规预算来维持他的公共服务职能。地方钱不够，怎么办？要么靠“跑部钱进”，到北京的衙门来活动，要么就要靠卖地。结果靠出了一大堆的腐败。要改变这种状况，整个财政体制都要动，重新界定中央和各级地方政府间的财政分配。
 　　那么每一级地方政府的财政预算怎么核定？必然要解决财权和事权挂钩的问题，必然要重新界定每一级地方政府、每个部门的职权范围。你要它干什么，要完成什么任务？政府的主要任务是提供公共服务。在这个前提下，根据各级政府、各个部门的职责，核定他们应有的财政预算。重新整治整个政府预算体系，把所有没有放进预算内的收入统统纳入预算。同时也要解决党政机构臃肿庞大、人浮于事的问题，职能重叠的问题，部门分割、互不协调的问题。政府职能和工作程序要制度化、法制化，要向社会公开，透明运作，接受公众监督，扩大民主参政的范围。
 　　没有这样的制度改革，解决不了政府职能转变的问题，也改变不了中国收入分配的乱像。因此这应当包括土地出让制度的改革，财政预算体系的改革，税收体系的改革，实际上还应当包括整个政府管理体制的改革。后者应该属于政治体制改革的内容。关键是看想不想改，有没有这个历史责任感，要不要对中国的未来负责。
 　　再说政治体制改革。政治体制到现在为止，我认为和上世纪80年代相比，有些方面是退步了，多数方面没有进步。80年代的时候，已经开始研究和设计政改方案，最先提出的是党政分开，解决以党代政的问题。这个问题，到现在解决了吗？不但没有解决，而且变本加厉，问题更严重了。每一级地方的党政大权全部在党委第一把手的手里，权力过度集中，没有监督、没有制约，一个人说了算，就造成了严重腐败，造成了家长制、随意决策，甚至买官卖官，乌烟瘴气，造成了一系列政治上非常恶劣的现象。
 　　要解决权力过度集中的问题，党政分开是一个最初级、最起码要解决的问题。首先党要管党，不要以党代政，各级党委不能代替政府进行行政决策。要改的话，首先要把这个规矩改了。各级政府承担的职能，由政府负责，政府实行行政首长负责制。地方行政首长接受上级政府领导，同时接受同级人大和社会公众监督，质询，直至弹劾。党委只起监督保障作用，不能代替政府决策，我认为这是政治体制改革第一个要改的东西。
 　　接下来，各级人大的选举制度、机构设置、工作程序等等体制要改革。人大代表的产生要代表民意，反映老百姓的意愿和要求，不能当摆设。人大开会几千人，怎么参政议政？各级人大代表人数至少减少一半或者三分之二，变成一个实实在在议政的机构。人大应该有弹劾政府首长的权力，党政机关不得干预人大的合法选举、投票过程和投票结果，让人大真正代表老百姓监督执政党和政府。
 　　司法独立也是一个急待解决的大问题。各级法院应该对人大负责，而不是对地方党委负责，对书记负责。实行独立司法，独立审判。司法体系也要接受社会公众监督，才能制止司法腐败。中国要实实在在地从人治社会走向法治社会。
 　　我们不是要搞颜色革命，不是要改朝换代，我们希望通过改良实现社会稳定和谐发展，不要让权力腐败到社会崩溃，葬送国家前途。改良就是要一步一步来做，扩大民主程度，逐步建立法治。党的各级主要负责人、政府各级主要负责人，至少要从差额选举开始吧？从上到下各级，都要一步一步推进。
 　　现在有人在提新民主主义，我觉得讲这个事是有进步意义的，但是也有很大的局限性。当年讲新民主主义，说的是工农联合政权，加上民族资产阶级、小资产阶级，四个阶级联合政权。这个东西现在还准确吗？简单回到50年代、或者回到40年代，能解决现在的问题吗？我觉得远远不够。
 　　但是，当时中国共产党提出来中国要搞宪政，搞民主政治，要打倒国民党专制独裁政权，建立一个民主和法治的新国家。这个大的方向，至少现在应该重新肯定。建国以后一个时期走偏了，特别是文革时期彻底背离了这个方向，打倒四人帮以后没有得到彻底纠正。政治改革还要朝民主和法治这个方向走。如果不解决这个问题，政府就会越来越腐败，越来越脱离老百姓，难免不重蹈当年满清政府和国民党政府的覆辙。
 　　关键是怎么一步一步地推进政治体制改革。我们可以不照搬美国模式、不照搬某个西方国家的政治模式，我们可以、也应该充分考虑中国的国情，因地制宜，走自己的路。但是你要朝宪政方向走，要朝民主方向走，要一步一步向全面建设民主和法治社会这个目标过渡。这是不可违背的历史大潮。不要逆历史潮流而动，也不要只说不动。中国过去渐进式的经济体制改革是成功的。我坚信，渐进式的政治体制改革这条路也能走得通；关键看有没有政治远见和历史责任感，有没有坚强的政治决心和切实可行的措施。