“内部司考”：公开的秘密
本文来源于财新《新世纪》2011年第46期 出版日期2011年11月28日
贺卫方按：关于“内部司考”或“小司考”，近期媒体有不少报道；网络上更是议论纷纷，批评不断。遗憾的是，主管司法考试的司法部一直不予回应。不回应的原因也许很简单，那就是这种明火执仗地违反法律的做法无从解释。值得注意的是，作出这种决策的动机听起来往往有几分道理，例如解决西部司法人才匮乏、法律教育落后的问题。但是，仔细追究，这些道理又是似是而非，经不起推敲。在法律教育布局和水平上，西部与东部之间差距跟经济发展状况相比差距要小得多，重庆、成都、西安、昆明、贵阳都有很好的法律院系，招生数量也是居高不下。一方面是那么多的法科毕业生就业困难，另一方面却是西部基层司法机关缺乏合格人才，岂非咄咄怪事？了解司法界人事运作的人都知道，虽然1995年就制定了法官法和检察官法，2000年又提升了法官与检察官的任职学历并要求必须通过司法考试，但实际上还是有太多的不具备资格者进入法院检察院，导致合格者进不去，大批不合格者占座卡位，制造压力，两高就只好胁迫司法部网开一面。可以说，这种司法机关本身罔顾法律的状况不改，司法考试就无从树立应有的尊严，通过提升司法官员素质促进司法公正的目标也必然是“竹篮打水一场空”。
——————————————————————————————
名为“在职法律职业人员国家统一考试”的试点已实行两年，直至今年扩大试点范围始为公众知晓。一项解决基层司法人才困境的举措，为何低调不宣？
财新《新世纪》 记者 任重远 叶逗逗
统一司法考试始于2002年，目的在于为法律职业设置高水平的、统一的准入门槛。华西/CFP
“这就是传说中的‘小司考’，你懂的！”11月15日，就在2011年国家司法考试成绩正式公布前三天，一篇名为“四川省人民检察院内部小司法考试通知，请勿对外声张！”的帖子悄然出现，在网络上引起轩然大波，律师界、法学界反应强烈。
该帖展示了一份名为《关于<2011年单独组织在职法律职业人员统一司法考试>有关事项的通知》的文件，落款为四川省人民检察院政治部。
这份通知提到：“司法部决定2011年继续单独组织在职法律职业人员统一司法考试试点，并扩大在职考试试点地区的实施范围⋯⋯确因检察官短缺，急需通过试点考试取得C证（特殊管理，仅限本地使用）的，可以参加扩大试点考试⋯⋯在西部地区扩大试点，体现了对西部地区政法干警的关心爱护，是政法工作的需要，要严格在内部运作，不要对外宣传张扬。”
报名条件一项列明，“2007年底以前从事检察业务工作，未取得法律职业资格，法律大专以上学历的在职人员（行政编制）”。如此限定，意味着属内部考试，民间考生被排除在外，故有“内部司考”之称。
当日下午，《羊城晚报》记者曾致电四川省检察院教育处，但被告知此事“并不属实”。尽管舆论喧嚣多日，但包括司法部在内的各相关部门，对此一直缄默，既无说明，也未“辟谣”。
而据财新《新世纪》采访调查，“在职法律职业人员国家统一考试”，即所谓的“内部司考”确实存在，到今年已是第三个年头。其范围不仅限于检察系统，还包括了法院和司法行政系统。
来自青海省、宁夏自治区等地的多位司法界人士均向财新《新世纪》记者证实，前两年时，他们就有同事参加了该考试，并拿到了被称为“特C证”的法律职业资格证。“也不是每次都有文件，有时候就是上边打个电话，问你们这边有几个人报名，到时候就可以去了。”
前述人士透露，这个“内部司考”相比统一司法考试非常简单，报名后多数都能考过。与现行的《法官法》《检察官法》等法律规定不符，是其低调不宣的原因。
到2011年，随着“内部司考”试点范围扩大，这个在统一司法考试之外的“后门”，才曝光于公众和舆论间。
“内部司考”登堂入室
在一些地方政府的官方网站上，很早就有过“内部司考”的蛛丝马迹，只是因为政策全貌和实际操作并不对外公开，才没有引起舆论的注意。
例如，2009年12月，新疆自治区奎屯市司法局网站发布消息称，“奎屯市司法局顺利完成2009年在职法律职业人员国家统一考试奎屯考区工作任务”。截至财新《新世纪》记者发稿，该页面仍可访问。
2010年5月，四川省甘孜藏族自治州政府网站也发布消息，“甘孜州完成国家司法考试试点报名工作”，署名为“四川省甘孜藏族自治州司法局”。文中提到，“为进一步缓解西部地区基层法律职业人才短缺、解决少数民族地区在职法律职业人员职业资格问题，司法部决定在西藏的昌都、日喀则，新疆的伊利、喀什，四川的甘孜、阿坝三省（区）六地（州）开展在职法律职业人员国家司法考试试点工作”。该州共有356人报名（法院系统190人、检察系统94人、司法行政系统72人）。原文近日虽被删除，但不少法律网站仍可看到。
又据2011年1月8日《甘肃日报》报道，司法部制定印发的《关于支持甘肃司法行政工作的意见》提出，“在国家司法考试工作中，继续对甘肃符合条件地区实行放宽报名学历条件、降低录取分数线政策，在试点地区单独组织在职法律职业人员国家统一司法考试”。
实际上，2008年底中共中央政法委制定的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中，即提到单独组织在职法律职业人员国家统一考试的试点。
2011年1月，最高人民法院发布印发《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》的通知中，也指出，要“积极会同国家有关部门，研究改进司法考试办法、完善司法考试政策。扩大在职法律职业人员国家统一司法考试试点范围，直接、快速、有效解决西部边远地区、少数民族地区法官短缺问题”
。
所谓“内部司考”，早已是公开的秘密。曾任《国家司法统一司法考试办法》起草小组成员的复旦大学法学院教授孙笑侠透露，据他了解的情况，前两年仅适用于西藏、新疆等少数民族地区的“内部司考”试点，今年扩大到28个省自治区（除京沪渝三直辖市之外）的贫困县。
门槛不断降低
中国的统一司法考试始于2002年。其目的在于为法律职业设置高水平的、统一的准入门槛。在此之前，从1986年开始，全国实行了统一的律师资格考试。而初任法官、初任检察官的考试，则由法院、检察院系统自行组织。相比不到10%的律师资格考试通过率，法官、检察官的专业门槛相当之低。
随着《法官法》《检察官法》等法律的修订，统一司法考试设定了法律职业的专业门槛。获得司法部统一颁发的《法律职业资格证书》，成为担任法官、检察官、律师和公证员的前提条件。从职业入口上促进司法的专业化，被看作数十年来中国司法改革的一个里程碑。
但是，在西部地区和很多地方基层司法机构，这个门槛显得很高。“我们确实有困难。”一位来自青海的法官向财新《新世纪》记者介绍，“对这边绝大部分法官来说，司法考试太难了。即使是C证，也过不了。”
自2004年开始，针对西部少数民族和贫困地区的特殊情况，国家在司法考试方面划定了部分放宽条件的地区。在这些地区，报名学历条件放宽到法律专业专科学历；对于合格标准也降低了分数。不仅如此，司法考试的通过率近年来也不断提高。2002年第一次司法考试通过率为6.68%，2003年为8.75%。此后的通过率每年都高于10%，2007年以后更是高于20%。不少观点认为，近年来司法考试“放水”，实际上就含有“照顾”法院和检察院系统的因素。
出路之辩
相比已经降低门槛的普通C证，通过所谓“内部司考”的法律职业资格被称为“特C证”。之所以“特”，区别不仅在于考试难度低，还在于报名资格限制。前者对符合条件的全民开放，后者则适用于已经进入体制、具有行政编制的人员。
在前述青海法官看来，“内部司考”主是为了解决部分历史遗留问题。根据2002年修订实施的《法官法》和《检察官法》，只有通过司法考试才能担任法官和检察官。部分基层法院、检察院的业务骨干，因长期无法通过统一司法考试，以致无法升职，最后很多调去行政岗位或其他机关。“这两年有了‘内部司考’，部分业务骨干的身份问题都解决了，在相当长一段时间内，我们都不用担心法官会出现断层了。”
中西部和贫困地区司法机构的人员短缺和流失，是一直存在的问题。由于经济和社会条件落后，加之司法机关的待遇和地位相对不高，这些地区的法院、检察院往往“引不进、留不住”高素质人才，“队伍不稳定”。
而在统一司法考试实行之后，有不少观点将这一门槛看作导致基层司法人才问题加剧的原因。而解决的办法之一，也从门槛上着手。
比如，今年10月25日，在全国人大常委会会议上，最高法院“关于加强人民法院基层建设促进公正司法情况的报告”中提到，要“构建基层人才聚集和保障机制”，办法就包括“积极会同有关部门完善司法考试政策，改进法官招录制度”。最高检察院“关于加强人民检察院基层建设促进公正执法工作情况的报告”中，也提出类似的措施。
而这几年的“内部司考”试点，也被看作解决落后地区司法人才困境的措施之一。
但反对意见指出，这相当于给那些通不过司考的人“送”一本资格证。斯伟江律师反问道：难道中西部人民就享受不了东部一样质量的司法公共产品？
实际上，早在十年前统一司法考试实行之初，因地域差异问题而产生的争议就被讨论过。孙笑侠教授向财新《新世纪》记者表示，法律职业的特性决定了考试门槛要坚持统一性原则，这有助于全国的法官、检察官和律师形成统一的法律理念，成为“法律共同体”，这是法治社会的重要基础。在地区性差异问题上，实际上已经做了一些变通，包括在部分地区降低报名条件和降低分数等。
针对西部和基层法院要处理的大量一般性纠纷，不涉及太多专业法律知识与技能的问题，孙笑侠建议，其实可以仿照英美，在这些地区设立一定比例的“基层平民法官”，或者“治安法官”，允许存在一定比例的人员来自非专业、非科班，来缓解西部和基层司法人员数量不足的情况。“可以通过《法官法》和《检察官法》的整体修改，为他们单独设计待遇和晋升制度。这样，法律共同体的统一性、法治的统一性都可以得到有效保障。”
很多人还质疑，即使特殊化政策本身有其合理性因素，这些措施也应该公开透明。在制定之初，就要公开讨论、征求意见，而不应该暗箱操作。否则，这些措施容易被滥用，给腐败和寻租留下口子。近年来不断爆出的公务员招考弊案，早已验证了这种担心。
8tKdsfBlg9ydmg7Ec0aDCBK6akgsyUCIfGluGaCUf4M0CmgLYD本文转自财新网(http://www.caixin.cn)
XzYuY9BaB2sMbHUkeAyNgTwDiY9QTotXyRWTOx1v5X6crg9EYo详文：http://magazine.caixin.cn/2011-11-26/100331652_all.html
本文由自动聚合程序取自网络，内容和观点不代表数字时代立场
