——公共预算改革与公众参与
作者:
来源:人大与议会网

主讲人:蔡定剑 中国政法大学教授、宪政研究中心主任

点 评:何 兵 中国政法大学教授、法学院副院长

主持人:李树忠 中国政法大学教授、教务处处长

时间: 5月18日(周二晚7点)

地 点:昌平校区(学术报告厅)

李树忠(中国政法大学教授、教务处处长):

欢迎各位老师、同学参加今晚的宪政讲堂第四讲,主讲人是我们尊敬的蔡定剑教授,他也是宪政讲堂的创建者。今天他演讲的题目是:追问政府的钱袋子——公共预算改革与公众参与。下面大家以热烈的掌声欢迎蔡教授讲演。

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究中心主任):

各位老师、同学,大家晚上好,很高兴有机会就公共预算改革的问题与大家作一个交流。宪政讲堂是宪政研究中心的一个学术品牌,至今已连续举办了六年,非常感谢大家的关注和支持。正如大家所看到的,宪政讲堂邀请国内外一流的宪政专家和学者,就当前热点宪政问题发表演讲,旨在启蒙宪政思想、促进宪政研究与推动宪政建设。我们也正着手把宪政讲堂的历次讲演结集出版。在当前中国,宪政研究多少还有些“敏感”,但是几年来我们研究中心坚持不懈进行了多角度的深入研究,这也得益于何兵教授、李树忠教授等知名学者的鼎力支持,在此我也对他们表示深深地感谢。

今天我演讲的主题是“追问政府的钱袋子——公共预算改革与公众参与”,是关系公共预算改革的话题,并结合我们在上海闵行区进行试验的成果和经验。我是从2005年开始从事公共预算改革的研究,当时学界对此关注并不是太多,还是一个比较敏感的话题。但是令人欣喜的是,今年“两会”上公共预算改革竟成为一个热门话题。这不仅是中央政府自上而下改革的成效,更重要的是我们民间的学者、媒体和社会力量共同推动的结果。诸如深圳民间人士吴君亮先生致力于推动公共预算的公开,此外还有上海的律师、北京的民间人士等一大批人同样不遗余力的致力于此项事业。中国政法大学宪政研究中心2006年开始与耶鲁大学中国法律中心进行“公共预算改革项目“的深度合作,与财政部财政科学研究所进行了合作研究,并在上海闵行区进行了改革实验。

一、前言:为什么关注预算

我们之所以要关注预算,因为其与现代民主发展的历程密切相关,“不出代议士不纳税”的名言即源于此。中国古时也有“迎闯王,不纳粮”的民谚,说明中国历史上的农民起义与税收也密切相关。我们现在对公共预算的热切关注,也与我们税收的增加有很大关系。包括我在内的很多听众都是重要的纳税人,月收入超过2000元的必须依法缴纳个人所得税。但是,我们没有权利知道政府把我们缴纳的税款花费在什么地方了。温家宝总理也几次谈到公共财政的重要性:“我们要推进财政体制改革,使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变,更好地改善民生和改善生态环境。其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”说明温总理对公共财政有着深入的了解,并承诺在下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益。但是,我现在很担心温总理在其任期内是否能够完成他的承诺,虽然我们对其重要性的认识有了提高,但是制度建设方面还是很落后。

简单地讲,宪政就是限制政府权力,而对政府权力的限制不仅要进行“权利制衡”的理论研究,更重要的是限制“钱”的来源。如果我们对政府财政缺乏关注,而空谈限权,是没有多大意义的。我们看到政府变得越来越强大、越来越有钱了,但是我们不知道这些钱花到什么地方了。宪政的一个基本原理就是,由纳税人选举产生的政治家来管理国家,其资金来源须经过纳税人的同意,其唯一目的在于提高公共服务。如果税收缺乏必要的透明性,便与抢劫无异!政府征税的目的是保障人民的安全与自由,而不是用来限制公民的自由。去年有关部门耗费花费巨资,意图强制在公民个人电脑上安装“绿坝”软件,由于媒体和网民的强烈反对,才不得不暂时搁置。大家疑惑的是,为什么我们缴纳的税款反而用来限制我们自由的交流和沟通了呢?还有许多城市以公共安全的名义安装了电子探头,安装一个探头的价格是3—5万元,如果一个城市安装一万个探头,其花费便多达数亿元之巨。但许多探头恐怕不仅意在公共安全,也会妨碍我们的自由。所以限制政府财政花费,成为限制政府权力的一个非常重要的途径。

我们看到这些年,国家GDP以个位数在增长,财政收入以十位数在增长,而税收则以每年30%左右的速度增长。我们很不明白,为什么国家税收增长如此迅速,大大超过GDP和财政的增长速度。2009年我国财政收入大概是6万亿,根据财政部门公开数据,一般公共服务花费5千多亿,其中政府为自己服务的费用占一般公共服务花费35%-40%,而国际一般水平仅为15%。另外,国防支出将近5千亿、公共安全支出约为5千亿。民生服务,包括社保、医疗、教育、环保,总体支出5千亿,大约占总体支出的占8%。2008年社保转移支付3500亿,其中行政经费占2500亿——这意味着每转移支付7元,政府自己花费多达5元,而用在老百姓身上的仅有2元。据有关统计,全国每年政府自身支出2万4千亿元,其中公车花费3千亿、公共消费3千亿、出国费用3千亿,仅这三项就达到近1万亿的支出。我们看到政府花钱大手大脚、没有限制,国家财力增长的同时,老百姓没有得到真正的实惠。另外,我这里有个小资料,一并给大家介绍一下。深圳2008年地方财政收入800亿,同时市级政府总编制人员51587,政府总支出169.39亿,人均支出32.84万;公务员支出 55.36亿,人均年收入10.73万元;办公支出24.76亿,人均支出4.8万元;此外,教育支出37.7亿,公共卫生支出11.2亿,社保支出 12.3亿。

上述数据意味着什么呢,我这里有一个表格,可以直观的反映其中存在的问题。(见下图)

通过上面的表格大家可以看到,国外的公共财政,政府自身的支出不会超过15%,主要是用于公共服务。特别是社会保障和就业,占了公共支出的很大一部分。我曾经赴意大利的托斯塔纳省考察公共参与项目,陪同的意方人员告诉我,托斯塔纳省主要的财政支出用于医疗保障,大约占全部财政支出的70%。而我们在 4万多亿元的财政支出中,用于社会保障和就业的仅仅占了8%。所以你不读懂政府的财政预算、不清楚财政支出的去向,便不可能读懂这个国家,也不可能找到限制政府权力的方式。

二、中国公共预算改革的背景

(一)中国公共预算改革现状

上述是我对公共预算改革背景知识的介绍,也作为本次讲座的前言,下面我正式切入今天的讲座。中国的中国公共预算改革现状大体可以分为以下几个阶段:第一个阶段是1992年以前计划经济体制下的功能预算,预算只不过是计划的反映。由于计划是跨部门的,因此,预算不是以部门为基础而是按支出功能编制的。

第二个阶段是,1992-1999年“预算破碎阶段”。自1992年开始市场经济改革,开始瓦解计划经济在资源分配方面的支配作用。但是,到 1999年以前并没有对预算进行改革。而只进行了财政体制改革,其重点是中央与地方财政收入分配关系,而不是预算改革。虽然传统的以计划为主导的财政资金分配体制已经开始衰落,但由于预算改革的滞后,中国没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解,政府预算不是完整的,呈现出 “碎片化”状态,预算从来就不是一个有效约束财政的工具,也不能反映政府财政活动的全貌。

我国过去预算管理制度存在以下严重缺陷: 一是国家没有完整、统一的预算。各级政府和政府各部门不是单一账户,而是在商业银行多头设立账户,预算和非预算资金分散在单位开设的账户中支出。各级政府和部门不但有预算内资金,还有大量的“预算外收入”,这些资金来自改革以来政府各部门扩大有收费罚款权力和土地出让金,这些钱被部门收取留用,并由部门支出,并不在政府的预算中反映出来。二是没有规范的政府采购制度。各政府部门直接通过自己在商业银行的账户对为政府提供的商品和服务支付款项,而不是公开的政府采购。三是没有建立起有效的财政监管和严格的会计制度。财政和审计部门不能对政府发生资金支出活动的财政交易进行会计记录和集中监管。四是,人民代表大会没有对预算进行实质上的审批。预算只做非常粗线条的分类,预算信息非常简单,它使得人大很难对预算进行实质上的审查监督。预算也很难反映政府资金的流向。 可见,预算既缺乏完整、有效的政府内部行政控制,又缺乏外部的政治控制,预算缺乏透明度,每级政府可能只有很少的几个领导人知道预算,资金分配到各部门时又只有具体掌管资金的人才知情。所以,资金的滥用、违规、低效率、浪费和腐败到了极点。

第三个阶段是,从1999年开始统一、规范预算和部门预算改革。1992年中国开始实行市场经济改革后,建立一个现代公共预算体制来改进支出管理的要求变得越来越强烈。1994年,中国颁布《预算法》,在一定程度上为建立一个新的预算体系奠定了法律基础。但是,直到1999年,中国开始了新一轮的财政改革,才将改革的重点转到加强对支出的管理。

这一改革目标是重新构造预算编制和执行过程,主要包括:(1)实行部门预算改革。即强调政府预算以部门为基础进行编制,部门的预算必须包括它所有的收入和支出。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门,从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。 (2)实行国库集中收付的财政体制改革。即政府部门建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制,来取代分散型财政管理体制。 (3)实行政府采购。2002年制定《政府采购法》,在集中型国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制。(4)进行政府收支分类改革和细化预算编制。对政府收入进行统一分类,全面规范细致地反映政府的各项收入;建立支出功能体系,使预算更清楚地反映政府的各项职能活动;建立支出经济分类体系,全面、规范、细致地反映政府支出的具体用途。这一改革从2007年起在全国试点。

全国人大常委会为加强预算审查监督的改革,于1999年12月 通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》。其主要内容包括:(1)加强和改善预算编制。要坚持先有预算,后有支出,严格按预算支出的原则,细化预算和提前编制预算。 (2)加强预算初步审查。财政部门应当及时向全国人大财经委员会和预算工委会通报预算编制的情况,在人大会议举行的一个半月前,将中央预算初步方案提交财政经济委员会进行初步审查。(3)加强对预算调整方案的审查。因特殊情况必须调整中央预算时,国务院应当编制中央预算调整方案。 (4)规范决算监督。决算草案应当按照全国人大批准的预算所列科目编制,按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列出,变化较大的要作出说明。 (5)加强对预算执行的审计。(6)设立常委会预算工作委员会,可以对预算资金和专项资金使用进行调查。

(二)对预算改革的评价

对于99年预算改革,我们可以做出以下简单的的评价。1999年开始,中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革,主要是以建立集中完整、统一的、以提高资金效率为目标的财政预算管理体制。这一改革希望建立起一种可控制性、规范、透明的预算体系。但改革主要还只是政府内部建立行政控制,即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”,由它来集中支配资源,并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。由于预算改革逐渐地将预算权力集中到财政部门手中,涉及到即得利益和权力格局的重新调整。因此,出现了一些抵制改革的情绪和力量。比如有人质疑在现有体制下财政部门能否有效地统一制定和执行预算。有的部门要求继续保留部资金的二次分配权,抱怨国库集中支付体制缺乏灵活性,并指责目前的预算改革是财政部门为了集权目的等。所以,当前仍然有大量非正式制度和潜规则在起作用。

以上改革还可以看出,改革主要以加强对预算的行政内部控制为目标,是一种非常有限的改革。人大没有进入预算审查的角色。仍然是形式上的审查。人大也缺少预算审查能力。中国建立起现代公共预算制度,需要完成从行政控制到法制化,从法制化到民主化的过程,最终实现对预算的民主控制。由于长期以来政府官员缺乏预算法制观念,财经纪律极其弱化。预算领域充满了各种非正式制度,而不是法制原则,预算中随意挪用、浪费和腐败等现象不胜枚举,每年由审计部门查出的财政违法资金都难以计数。如果不能在中国的预算中确立财经纪律的有效约束,增加透明度,实行法制,那么,无论采取任何预算都不可能切实地改进资源的配置效率和财政管理效率,不可能有效地控制支出,也不可能杜绝浪费与腐败。所以,以实现预算的行政控制为目标的改革,要真正建立起对预算的硬约束,实行法制化和建立预算的公共责任,仅有行政的内部控制是不行的,必须强化外部力量对预算的监督,需要提高人大的审查预算能力,将预算过程纳入政治控制过程,实行公共预算的公开化和民主化改革。

(三)改革方向——法制、公开、透明、民主的公共预算

据此,我们需要进一步明确公共预算的方向。首先,什么是公共预算。在早些时候,人们存在误解,认为政府用于公共服务的支出才叫做公共预算。而我们法学界的观点则认为,并不是只有用于公共服务的支出才可以叫做公共预算,难道政府自身的支出就不是公共预算了么!我们理解的公共预算,是指预算是一个公开的过程,包括预算的编制、批准和监督是一个民主参与的过程、是一个公开透明的过程。其次,预算的法制化是指预算的编制、审查批准、预算的执行、决算和监督有规范法定的程序。法制化保证预算编制信息的充分提供,预算编制和执行机关的责任明确,会计纪律的严格,不严格执行预算和违法行为承担法律责任等。以保证预算统一、规范、严格实现预算的目的。我们在上海闵行区进行公共预算改革的重要目的,就是要实现预算的法制化。再次,预算的公开透明也是预算改革的目标。但是公开和透明的意思并不完全重合,公开不等于透明!2010年预算公开之后,人们纷纷反映看不懂,因为政府在公开的表格中屏蔽了很多细节,大家关注的细节仍然看不到。最后是预算的民主化,指的是预算要经过公共参与的过程,要经过代议机关的实质审查同意。

三、闵行区公共预算全方位改革

目前公共预算改革在中国呈现出“遍地开花”的景象,各地进行了不同方向的有益探索。比如浙江温岭基层参与式的改革、河南焦作预算公开、广东佛山市南海区的预算绩效评估的探索等等。但是我们在闵行区公共预算改革则是按照我们上面讲述的理念,进行的全方位的改革。

具体而言,包括以下几个方面。首先是改革编制方法,科学细化预算。我们的目的在于编制一份可以让老百姓和人大代表读得懂的预算。我们与财政部财政科学研究所进行合作之初,他们认为现在的预算编制已经很科学了。但是当在闵行进行实验时,大多数代表表示看不懂厚达300多页的预算。后来我和我的助理进行了相应的尝试,编制了一份相对清晰、简明的表格。预算信息的充分、科学、透明和简明易懂,有利于人大审议预算更充分地发扬民主,也是加强人大对预算监督的重要基础和前提,是全方位公共预算改革的重要环节。

第二点是,预算审查批准的民主化。主要是在现有制度下,充分发挥人大在审议中的作用。不客气的说,我们现在的全国人大根本没有能力审议预算—— 三千人的大会与半天的审议时间,根本无法对预算的细节进行讨论。国外一般正常的预算审查时间是3个月,而美国多达9各月。在现行制度下,可以通过一些技术性的调整改善预算批准的民主化。比如在审查批准程序中,要有人大有关专门委员会的提前介入,有公众参与的程序安排,审查中有人大代表和人代会中充分讨论和辩论,代表有修改预算的权力等。

第三点是,加强对预算执行的监督改革。首先是建立预算绩效评估制度,研究制定一份由人大对政府部门进行预算绩效评估的指标体系。旨在建立人大对政府的评估,而不是现在政府内部的评估。其次,人大要借力审计机关加强对预算执行的审计监督。人大常委会可以要求审计机关对预算项目进行专题审计。再次,规范预算执行和决算报告,政府向人大报告预算执行情况和决算时,应当按照人大批准的部门预算所列科目编制,按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列出,对变化的要作出说明。

我们在上海闵行区进行的公共预算的改革,主要分为以下三个方面(见下图)。

首先是预算编制的环节,要实现科学细化预算,实现预算的易透明、以结果为导向的预算编制、预算编制的公共参与和对部门预算进行绩效评估。比如当时闵行区按照上海市政法委的要求,计划在全区安装若干摄像头,预计投入十几亿元。我的观点,投入几十亿元,结果抓获了几个小偷,倒不如把这笔资金用来建立完善的社会保障系统,从根本上减少因贫穷而发生的偷窃现象!所以绩效评估的目的在于关注预算的实效。

第二个阶段是预算批准阶段,首先预算提前一月提交人大,由于我们的会期太短,根本没有时间审查,只能提前由专门委员会进行审查。其次,预算项目的公开听证,闵行区在09年进行了两次公开听证,取得了很好的效果。在对预算项目的公开听证之初,由于老百姓不知道,参加人数并不多。今年5个专门委员会同时进行听证,一下子有300多人报名参加。可见我们的我们的老百姓并不是不懂民主、不需要民主,而是获取相关信息的渠道还不够通畅。听证的效果如何呢,我可以举一个简单的例子。上海民政部门为应对老龄化的趋势,决定对达到标准公共养老机构进行补贴,这是一个非常好的民生工程。但是有的代表提出了异议:在上海存在两种不同性质的养老机构,一个是国家兴办的,费用相对低廉,条件也差一些;另外是私人开办的养老机构,收费高、条件好。如果进行评估的话,达标的可能都是私人开办的养老机构,而国办的养老机构可能因条件较差而排除在补贴范围之外,这会造成不公平,更多的补贴给了富人。我们本来认为这个决策很好,但是相关认识很敏锐的指出了其中的弊端,这就是公共参与的力量。再次,将常委会对预算进行初审,改变常委会不审预算的传统。第四,培训人大代表,提高审议能力。第五,听取预算的口头报告,相关部门须到现场接受询问,这样才真正有效果,当然现在这个设想还未达到。最后,延长专题质询和允许代表提出提预算修正案。

第三个阶段是预算监督。包括了建立部门预算绩效评估制、借力审计加强预算执行审查和规范预算执行和决算报告。

三、改革的重点说明

上面说了闵行区公共预算改革的步骤和方法,下面我对其中的重点问题详细介绍一下。从2007年开始在闵行进行全方位的预算改革,预算改革作为党委工作的重点,并把它提高到改变党的执政方式的高度,正确理顺党委、人大、政府在预算决策中的关系。党委会提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的具体目标,人大依此制作预算指南。政府将根据预算指南把战略目标和具体目标细化成工作目标,政府各部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标,人大作为权力机关依预算指南审查预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标,并批准预算。同时人大将依此加强对预算监督。

(一)结果导向的预算管理模式

对于什么是“结果导向的预算管理模式”,我将重点介绍一下。“结果导向的预算管理模式”是90年代以来预算管理模式的变革,改变了过去以以资金为导向的模式。预算管理重点的变化为,从投入到产出,特别是根据产出的效果编制预算。比如民政部门向人大提出一笔预算,目的在于培训下岗工人再就业。在提出预算的同时需要提出具体的目标,比如要解决2000名下岗工人的再就业问题,需要培训1万人才能达到就业目标,培训的花费是多少。这样预算编制十分清晰,来年检查时便需要调查是否真正达到了目标,解决了2000名下岗工人的再就业问题。(见下图)

区别于我们现在“以资金为导向预算编制模式”,只关注资金而不关注实效。“结果导向的预算管理模式”要求政府有一个总体的目标,形成政策,编制预算指南。闵行区每年4月份会召开一次党委扩大会议,制定今年的政策。由人大常委会据此制定出今年的预算指南,并下发到各个部门。制定比如今年的重点是改善民生,要具体解决调高社保覆盖率、实行大病保险、提高就业率等具体的部门工作目标。在具体的部门目标之下再细化为绩效目标,形成以政策为基础,建立以战略目标、具体目标和绩效目标为体系的预算编制管理方法。这是我们充分借鉴国外的先进经验,创设的一种预算编制模式。(见下图)

(二)改进预算报表体系

广东在公开预算之后,遭到了质疑,人们普遍反映看不懂预算报表。所以,我们改进预算报表体系的目的就在于编制一份人们可以看懂的预算。《闵行区政府提交人民代表大会审议的预算报表体系改革建议方案》在总结2008年闵行区政府预算编制的基础上,我们对预算编报工作进行改进,特提出“预算报表体系建议方案”,以提高预算信息的科学、透明和可理解性,以利于加强人民代表大会和公众对政府预算的审查和监督作用。也希望通过试用这套预算编制方法,探索一套普遍适用的中国特色的预算报表体系。财政预算报表体系改革的指导思想是:根据人大代表和公众对预算信息的实际需求,对预算信息进行分层次、类别,使其繁简适度、清晰易懂、突出重点,使预算信息能为普通人大代表和公众容易理解。

区别于过去按照功能编制预算的方法,现在我们设计了一套以部门为基础的预算报表,对此我们是享有知识产权的。

上面的一张表是政府向人大保送的整个表格的体系,首先是有3年预算支出的对比,其次支出方面包括了基本支出和项目支出两部分。在基本支出分为人员经费(人头费)和日常运行的费用,前者包括工资、津贴和社保费用等,后者又包括了办公费、交通差旅费和接待费用等,分别可以细化。许多老百姓关心的问题,比如公车费用,都可以直观的从表中得到体现。所以,反腐败设计了那么多制度,以我来看,最重要的莫过于预算的公开透明!比如“两会”后,四川巴中市白庙乡政府公开了所有的预算,被称为“全裸乡政府”。该乡政府的招待费用原来每月大概是1000多元,公开后就降为了二三百元,没有人敢大吃大喝了。我在06年参加APEC(亚太经合组织)关于公共预算的研讨会上,别的国家的代表在讨论政府的负债表,而我们却在讨论预算公开的思路——可见我们差距之大。他们认为只要预算公开了,许多问题便迎刃而解了。

项目支出的费用包括经常性项目支出和非经常性项目支出。经常项目是指机关为履行其职能而必要的资金,大概可以分为以下几项,比如专项业务(含会议、培训、调研等)、商品购买和公共给付。非经常性项目包括了基本建设(比如修建办公楼或职工宿舍等)、购车费用、建立信息系统和大型庆典(比如奥运会、国庆世博会等)。我阅读了2010年的中央财政预算,比如全国人大今年的预算比去年消减了二、三亿,就是因为基本建设费用降了下来。我大体估算了以下,09年全国人大、中南海的基本假设资金大概是三四十亿左右。在今年“两会”之前,我们把这份预算样表分别递交了财政部预算司、全国人大财经委员会和全国人大预算工委各一份,取得了很好的反响。全国人大的其他同志后来还纷纷向我们所要这份表。我们这份表对比广州公布的表格,更加直观、细化、清晰、易懂。

下面这张表是闵行区的一份部门预算表,我给大家介绍一下。(见下图)这是卫生局的一张表,首先包括了职能描述,二是单位的人员编制,三是本年度部门目标,第四是以图标形式显示的预算表。附带对预算的功能分类和特别说明。正如我刚才所说的,项目支出的费用包括经常性项目支出和非经常性项目支出,一个政府规范之后,前者的支出是非常稳定的,一般不需要实质性的审查。而监督审查的重点放在非经常性项目支出上,该项花费多、项目大。在人代会之前,我们对这种编制方式进行了大力宣传,当然这要感谢媒体的协助,使得公共预算成为一个公众关注的焦点问题,并且得到了官方的相当重视。当然这种预算编制方式肯定还有其缺点,我们共同努力使其更加完善。

蔡定剑:追问政府的钱袋子
——公共预算改革与公众参与
作者:蔡定剑
来源:人大与议会网
来源日期:2010-5-18
本站发布时间:2010-6-10 8:55:21
阅读量:1017次

主讲人:蔡定剑 中国政法大学教授、宪政研究中心主任

点 评:何 兵 中国政法大学教授、法学院副院长

主持人:李树忠 中国政法大学教授、教务处处长

时间: 5月18日(周二晚7点)

地 点:昌平校区(学术报告厅)

李树忠(中国政法大学教授、教务处处长):

欢迎各位老师、同学参加今晚的宪政讲堂第四讲,主讲人是我们尊敬的蔡定剑教授,他也是宪政讲堂的创建者。今天他演讲的题目是:追问政府的钱袋子——公共预算改革与公众参与。下面大家以热烈的掌声欢迎蔡教授讲演。

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究中心主任):

各位老师、同学,大家晚上好,很高兴有机会就公共预算改革的问题与大家作一个交流。宪政讲堂是宪政研究中心的一个学术品牌,至今已连续举办了六 年,非常感谢大家的关注和支持。正如大家所看到的,宪政讲堂邀请国内外一流的宪政专家和学者,就当前热点宪政问题发表演讲,旨在启蒙宪政思想、促进宪政研 究与推动宪政建设。我们也正着手把宪政讲堂的历次讲演结集出版。在当前中国,宪政研究多少还有些“敏感”,但是几年来我们研究中心坚持不懈进行了多角度的 深入研究,这也得益于何兵教授、李树忠教授等知名学者的鼎力支持,在此我也对他们表示深深地感谢。

今天我演讲的主题是“追问政府的钱袋子——公共预算改革与公众参与”,是关系公共预算改革的话题,并结合我们在上海闵行区进行试验的成果和经 验。我是从2005年开始从事公共预算改革的研究,当时学界对此关注并不是太多,还是一个比较敏感的话题。但是令人欣喜的是,今年“两会”上公共预算改革 竟成为一个热门话题。这不仅是中央政府自上而下改革的成效,更重要的是我们民间的学者、媒体和社会力量共同推动的结果。诸如深圳民间人士吴君亮先生致力于 推动公共预算的公开,此外还有上海的律师、北京的民间人士等一大批人同样不遗余力的致力于此项事业。中国政法大学宪政研究中心2006年开始与耶鲁大学中 国法律中心进行“公共预算改革项目“的深度合作,与财政部财政科学研究所进行了合作研究,并在上海闵行区进行了改革实验。

一、前言:为什么关注预算

我们之所以要关注预算,因为其与现代民主发展的历程密切相关,“不出代议士不纳税”的名言即源于此。中国古时也有“迎闯王,不纳粮”的民谚,说 明中国历史上的农民起义与税收也密切相关。我们现在对公共预算的热切关注,也与我们税收的增加有很大关系。包括我在内的很多听众都是重要的纳税人,月收入 超过2000元的必须依法缴纳个人所得税。但是,我们没有权利知道政府把我们缴纳的税款花费在什么地方了。温家宝总理也几次谈到公共财政的重要性:“我们 要推进财政体制改革,使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变,更好地改善民生和改善生态环境。其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你 读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”说明温总理对公共财政有着深入的了解,并承诺在下决心推进财政体制改革,让人民的钱更 好地为人民谋利益。但是,我现在很担心温总理在其任期内是否能够完成他的承诺,虽然我们对其重要性的认识有了提高,但是制度建设方面还是很落后。

简单地讲,宪政就是限制政府权力,而对政府权力的限制不仅要进行“权利制衡”的理论研究,更重要的是限制“钱”的来源。如果我们对政府财政缺乏 关注,而空谈限权,是没有多大意义的。我们看到政府变得越来越强大、越来越有钱了,但是我们不知道这些钱花到什么地方了。宪政的一个基本原理就是,由纳税 人选举产生的政治家来管理国家,其资金来源须经过纳税人的同意,其唯一目的在于提高公共服务。如果税收缺乏必要的透明性,便与抢劫无异!政府征税的目的是 保障人民的安全与自由,而不是用来限制公民的自由。去年有关部门耗费花费巨资,意图强制在公民个人电脑上安装“绿坝”软件,由于媒体和网民的强烈反对,才 不得不暂时搁置。大家疑惑的是,为什么我们缴纳的税款反而用来限制我们自由的交流和沟通了呢?还有许多城市以公共安全的名义安装了电子探头,安装一个探头 的价格是3—5万元,如果一个城市安装一万个探头,其花费便多达数亿元之巨。但许多探头恐怕不仅意在公共安全,也会妨碍我们的自由。所以限制政府财政花 费,成为限制政府权力的一个非常重要的途径。

我们看到这些年,国家GDP以个位数在增长,财政收入以十位数在增长,而税收则以每年30%左右的速度增长。我们很不明白,为什么国家税收增长 如此迅速,大大超过GDP和财政的增长速度。2009年我国财政收入大概是6万亿,根据财政部门公开数据,一般公共服务花费5千多亿,其中政府为自己服务 的费用占一般公共服务花费35%-40%,而国际一般水平仅为15%。另外,国防支出将近5千亿、公共安全支出约为5千亿。民生服务,包括社保、医疗、教 育、环保,总体支出5千亿,大约占总体支出的占8%。2008年社保转移支付3500亿,其中行政经费占2500亿——这意味着每转移支付7元,政府自己 花费多达5元,而用在老百姓身上的仅有2元。据有关统计,全国每年政府自身支出2万4千亿元,其中公车花费3千亿、公共消费3千亿、出国费用3千亿,仅这 三项就达到近1万亿的支出。我们看到政府花钱大手大脚、没有限制,国家财力增长的同时,老百姓没有得到真正的实惠。另外,我这里有个小资料,一并给大家介 绍一下。深圳2008年地方财政收入800亿,同时市级政府总编制人员51587,政府总支出169.39亿,人均支出32.84万;公务员支出 55.36亿,人均年收入10.73万元;办公支出24.76亿,人均支出4.8万元;此外,教育支出37.7亿,公共卫生支出11.2亿,社保支出 12.3亿。

上述数据意味着什么呢,我这里有一个表格,可以直观的反映其中存在的问题。(见下图)

通过上面的表格大家可以看到,国外的公共财政,政府自身的支出不会超过15%,主要是用于公共服务。特别是社会保障和就业,占了公共支出的很大 一部分。我曾经赴意大利的托斯塔纳省考察公共参与项目,陪同的意方人员告诉我,托斯塔纳省主要的财政支出用于医疗保障,大约占全部财政支出的70%。而我 们在4万多亿元的财政支出中,用于社会保障和就业的仅仅占了8%。所以你不读懂政府的财政预算、不清楚财政支出的去向,便不可能读懂这个国家,也不可能找 到限制政府权力的方式。

二、中国公共预算改革的背景

(一)中国公共预算改革现状

上述是我对公共预算改革背景知识的介绍,也作为本次讲座的前言,下面我正式切入今天的讲座。中国的中国公共预算改革现状大体可以分为以下几个阶 段:第一个阶段是1992年以前计划经济体制下的功能预算,预算只不过是计划的反映。由于计划是跨部门的,因此,预算不是以部门为基础而是按支出功能编制 的。

第二个阶段是,1992-1999年“预算破碎阶段”。自1992年开始市场经济改革,开始瓦解计划经济在资源分配方面的支配作用。但是,到 1999年以前并没有对预算进行改革。而只进行了财政体制改革,其重点是中央与地方财政收入分配关系,而不是预算改革。虽然传统的以计划为主导的财政资金 分配体制已经开始衰落,但由于预算改革的滞后,中国没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配 权逐渐地被各个部门肢解,政府预算不是完整的,呈现出 “碎片化”状态,预算从来就不是一个有效约束财政的工具,也不能反映政府财政活动的全貌。

我国过去预算管理制度存在以下严重缺陷: 一是国家没有完整、统一的预算。各级政府和政府各部门不是单一账户,而是在商业银行多头设立账户,预算和非预算资金分散在单位开设的账户中支出。各级政府 和部门不但有预算内资金,还有大量的“预算外收入”,这些资金来自改革以来政府各部门扩大有收费罚款权力和土地出让金,这些钱被部门收取留用,并由部门支 出,并不在政府的预算中反映出来。二是没有规范的政府采购制度。各政府部门直接通过自己在商业银行的账户对为政府提供的商品和服务支付款项,而不是公开的 政府采购。三是没有建立起有效的财政监管和严格的会计制度。财政和审计部门不能对政府发生资金支出活动的财政交易进行会计记录和集中监管。四是,人民代表 大会没有对预算进行实质上的审批。预算只做非常粗线条的分类,预算信息非常简单,它使得人大很难对预算进行实质上的审查监督。预算也很难反映政府资金的流 向。 可见,预算既缺乏完整、有效的政府内部行政控制,又缺乏外部的政治控制,预算缺乏透明度,每级政府可能只有很少的几个领导人知道预算,资金分配到各部门时 又只有具体掌管资金的人才知情。所以,资金的滥用、违规、低效率、浪费和腐败到了极点。

第三个阶段是,从1999年开始统一、规范预算和部门预算改革。1992年中国开始实行市场经济改革后,建立一个现代公共预算体制来改进支出管 理的要求变得越来越强烈。1994年,中国颁布《预算法》,在一定程度上为建立一个新的预算体系奠定了法律基础。但是,直到1999年,中国开始了新一轮 的财政改革,才将改革的重点转到加强对支出的管理。

这一改革目标是重新构造预算编制和执行过程,主要包括:(1)实行部门预算改革。即强调政府预算以部门为基础进行编制,部门的预算必须包括它所 有的收入和支出。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门,从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。 (2)实行国库集中收付的财政体制改革。即政府部门建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制,来取代分散型财政管理体制。 (3)实行政府采购。2002年制定《政府采购法》,在集中型国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制。(4)进行政府收支分类改革和细化预 算编制。对政府收入进行统一分类,全面规范细致地反映政府的各项收入;建立支出功能体系,使预算更清楚地反映政府的各项职能活动;建立支出经济分类体系, 全面、规范、细致地反映政府支出的具体用途。这一改革从2007年起在全国试点。

全国人大常委会为加强预算审查监督的改革,于1999年12月 通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》。其主要内容包括:(1)加强和改善预算编制。要坚持先有预算,后有支出,严格按预算支出的原 则,细化预算和提前编制预算。 (2)加强预算初步审查。财政部门应当及时向全国人大财经委员会和预算工委会通报预算编制的情况,在人大会议举行的一个半月前,将中央预算初步方案提交财 政经济委员会进行初步审查。(3)加强对预算调整方案的审查。因特殊情况必须调整中央预算时,国务院应当编制中央预算调整方案。 (4)规范决算监督。决算草案应当按照全国人大批准的预算所列科目编制,按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列出,变化较大的要作出说明。 (5)加强对预算执行的审计。(6)设立常委会预算工作委员会,可以对预算资金和专项资金使用进行调查。

(二)对预算改革的评价

对于99年预算改革,我们可以做出以下简单的的评价。1999年开始,中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革,主要是以建立集中完整、统 一的、以提高资金效率为目标的财政预算管理体制。这一改革希望建立起一种可控制性、规范、透明的预算体系。但改革主要还只是政府内部建立行政控制,即将财 政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”,由它来集中支配资源,并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。由于预算改革逐渐地将预算权力集中 到财政部门手中,涉及到即得利益和权力格局的重新调整。因此,出现了一些抵制改革的情绪和力量。比如有人质疑在现有体制下财政部门能否有效地统一制定和执 行预算。有的部门要求继续保留部资金的二次分配权,抱怨国库集中支付体制缺乏灵活性,并指责目前的预算改革是财政部门为了集权目的等。所以,当前仍然有大 量非正式制度和潜规则在起作用。

以上改革还可以看出,改革主要以加强对预算的行政内部控制为目标,是一种非常有限的改革。人大没有进入预算审查的角色。仍然是形式上的审查。人 大也缺少预算审查能力。中国建立起现代公共预算制度,需要完成从行政控制到法制化,从法制化到民主化的过程,最终实现对预算的民主控制。由于长期以来政府 官员缺乏预算法制观念,财经纪律极其弱化。预算领域充满了各种非正式制度,而不是法制原则,预算中随意挪用、浪费和腐败等现象不胜枚举,每年由审计部门查 出的财政违法资金都难以计数。如果不能在中国的预算中确立财经纪律的有效约束,增加透明度,实行法制,那么,无论采取任何预算都不可能切实地改进资源的配 置效率和财政管理效率,不可能有效地控制支出,也不可能杜绝浪费与腐败。所以,以实现预算的行政控制为目标的改革,要真正建立起对预算的硬约束,实行法制 化和建立预算的公共责任,仅有行政的内部控制是不行的,必须强化外部力量对预算的监督,需要提高人大的审查预算能力,将预算过程纳入政治控制过程,实行公 共预算的公开化和民主化改革。

(三)改革方向——法制、公开、透明、民主的公共预算

据此,我们需要进一步明确公共预算的方向。首先,什么是公共预算。在早些时候,人们存在误解,认为政府用于公共服务的支出才叫做公共预算。而我 们法学界的观点则认为,并不是只有用于公共服务的支出才可以叫做公共预算,难道政府自身的支出就不是公共预算了么!我们理解的公共预算,是指预算是一个公 开的过程,包括预算的编制、批准和监督是一个民主参与的过程、是一个公开透明的过程。其次,预算的法制化是指预算的编制、审查批准、预算的执行、决算和监 督有规范法定的程序。法制化保证预算编制信息的充分提供,预算编制和执行机关的责任明确,会计纪律的严格,不严格执行预算和违法行为承担法律责任等。以保 证预算统一、规范、严格实现预算的目的。我们在上海闵行区进行公共预算改革的重要目的,就是要实现预算的法制化。再次,预算的公开透明也是预算改革的目 标。但是公开和透明的意思并不完全重合,公开不等于透明!2010年预算公开之后,人们纷纷反映看不懂,因为政府在公开的表格中屏蔽了很多细节,大家关注 的细节仍然看不到。最后是预算的民主化,指的是预算要经过公共参与的过程,要经过代议机关的实质审查同意。

三、闵行区公共预算全方位改革

目前公共预算改革在中国呈现出“遍地开花”的景象,各地进行了不同方向的有益探索。比如浙江温岭基层参与式的改革、河南焦作预算公开、广东佛山市南海区的预算绩效评估的探索等等。但是我们在闵行区公共预算改革则是按照我们上面讲述的理念,进行的全方位的改革。

具体而言,包括以下几个方面。首先是改革编制方法,科学细化预算。我们的目的在于编制一份可以让老百姓和人大代表读得懂的预算。我们与财政部财 政科学研究所进行合作之初,他们认为现在的预算编制已经很科学了。但是当在闵行进行实验时,大多数代表表示看不懂厚达300多页的预算。后来我和我的助理 进行了相应的尝试,编制了一份相对清晰、简明的表格。预算信息的充分、科学、透明和简明易懂,有利于人大审议预算更充分地发扬民主,也是加强人大对预算监 督的重要基础和前提,是全方位公共预算改革的重要环节。

第二点是,预算审查批准的民主化。主要是在现有制度下,充分发挥人大在审议中的作用。不客气的说,我们现在的全国人大根本没有能力审议预算—— 三千人的大会与半天的审议时间,根本无法对预算的细节进行讨论。国外一般正常的预算审查时间是3个月,而美国多达9各月。在现行制度下,可以通过一些技术 性的调整改善预算批准的民主化。比如在审查批准程序中,要有人大有关专门委员会的提前介入,有公众参与的程序安排,审查中有人大代表和人代会中充分讨论和 辩论,代表有修改预算的权力等。

第三点是,加强对预算执行的监督改革。首先是建立预算绩效评估制度,研究制定一份由人大对政府部门进行预算绩效评估的指标体系。旨在建立人大对 政府的评估,而不是现在政府内部的评估。其次,人大要借力审计机关加强对预算执行的审计监督。人大常委会可以要求审计机关对预算项目进行专题审计。再次, 规范预算执行和决算报告,政府向人大报告预算执行情况和决算时,应当按照人大批准的部门预算所列科目编制,按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列 出,对变化的要作出说明。

我们在上海闵行区进行的公共预算的改革,主要分为以下三个方面(见下图)。

首先是预算编制的环节,要实现科学细化预算,实现预算的易透明、以结果为导向的预算编制、预算编制的公共参与和对部门预算进行绩效评估。比如当 时闵行区按照上海市政法委的要求,计划在全区安装若干摄像头,预计投入十几亿元。我的观点,投入几十亿元,结果抓获了几个小偷,倒不如把这笔资金用来建立 完善的社会保障系统,从根本上减少因贫穷而发生的偷窃现象!所以绩效评估的目的在于关注预算的实效。

第二个阶段是预算批准阶段,首先预算提前一月提交人大,由于我们的会期太短,根本没有时间审查,只能提前由专门委员会进行审查。其次,预算项目 的公开听证,闵行区在09年进行了两次公开听证,取得了很好的效果。在对预算项目的公开听证之初,由于老百姓不知道,参加人数并不多。今年5个专门委员会 同时进行听证,一下子有300多人报名参加。可见我们的我们的老百姓并不是不懂民主、不需要民主,而是获取相关信息的渠道还不够通畅。听证的效果如何呢, 我可以举一个简单的例子。上海民政部门为应对老龄化的趋势,决定对达到标准公共养老机构进行补贴,这是一个非常好的民生工程。但是有的代表提出了异议:在 上海存在两种不同性质的养老机构,一个是国家兴办的,费用相对低廉,条件也差一些;另外是私人开办的养老机构,收费高、条件好。如果进行评估的话,达标的 可能都是私人开办的养老机构,而国办的养老机构可能因条件较差而排除在补贴范围之外,这会造成不公平,更多的补贴给了富人。我们本来认为这个决策很好,但 是相关认识很敏锐的指出了其中的弊端,这就是公共参与的力量。再次,将常委会对预算进行初审,改变常委会不审预算的传统。第四,培训人大代表,提高审议能 力。第五,听取预算的口头报告,相关部门须到现场接受询问,这样才真正有效果,当然现在这个设想还未达到。最后,延长专题质询和允许代表提出提预算修正 案。

第三个阶段是预算监督。包括了建立部门预算绩效评估制、借力审计加强预算执行审查和规范预算执行和决算报告。

三、改革的重点说明

上面说了闵行区公共预算改革的步骤和方法,下面我对其中的重点问题详细介绍一下。从2007年开始在闵行进行全方位的预算改革,预算改革作为党 委工作的重点,并把它提高到改变党的执政方式的高度,正确理顺党委、人大、政府在预算决策中的关系。党委会提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的具体 目标,人大依此制作预算指南。政府将根据预算指南把战略目标和具体目标细化成工作目标,政府各部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标,人大作为 权力机关依预算指南审查预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标,并批准预算。同时人大将依此加强对预算监督。

(一)结果导向的预算管理模式

对于什么是“结果导向的预算管理模式”,我将重点介绍一下。“结果导向的预算管理模式”是90年代以来预算管理模式的变革,改变了过去以以资金 为导向的模式。预算管理重点的变化为,从投入到产出,特别是根据产出的效果编制预算。比如民政部门向人大提出一笔预算,目的在于培训下岗工人再就业。在提 出预算的同时需要提出具体的目标,比如要解决2000名下岗工人的再就业问题,需要培训1万人才能达到就业目标,培训的花费是多少。这样预算编制十分清 晰,来年检查时便需要调查是否真正达到了目标,解决了2000名下岗工人的再就业问题。(见下图)

区别于我们现在“以资金为导向预算编制模式”,只关注资金而不关注实效。“结果导向的预算管理模式”要求政府有一个总体的目标,形成政策,编制 预算指南。闵行区每年4月份会召开一次党委扩大会议,制定今年的政策。由人大常委会据此制定出今年的预算指南,并下发到各个部门。制定比如今年的重点是改 善民生,要具体解决调高社保覆盖率、实行大病保险、提高就业率等具体的部门工作目标。在具体的部门目标之下再细化为绩效目标,形成以政策为基础,建立以战 略目标、具体目标和绩效目标为体系的预算编制管理方法。这是我们充分借鉴国外的先进经验,创设的一种预算编制模式。(见下图)

(二)改进预算报表体系

广东在公开预算之后,遭到了质疑,人们普遍反映看不懂预算报表。所以,我们改进预算报表体系的目的就在于编制一份人们可以看懂的预算。《闵行区 政府提交人民代表大会审议的预算报表体系改革建议方案》在总结2008年闵行区政府预算编制的基础上,我们对预算编报工作进行改进,特提出“预算报表体系 建议方案”,以提高预算信息的科学、透明和可理解性,以利于加强人民代表大会和公众对政府预算的审查和监督作用。也希望通过试用这套预算编制方法,探索一 套普遍适用的中国特色的预算报表体系。财政预算报表体系改革的指导思想是:根据人大代表和公众对预算信息的实际需求,对预算信息进行分层次、类别,使其繁 简适度、清晰易懂、突出重点,使预算信息能为普通人大代表和公众容易理解。

区别于过去按照功能编制预算的方法,现在我们设计了一套以部门为基础的预算报表,对此我们是享有知识产权的。

上面的一张表是政府向人大保送的整个表格的体系,首先是有3年预算支出的对比,其次支出方面包括了基本支出和项目支出两部分。在基本支出分为人 员经费(人头费)和日常运行的费用,前者包括工资、津贴和社保费用等,后者又包括了办公费、交通差旅费和接待费用等,分别可以细化。许多老百姓关心的问 题,比如公车费用,都可以直观的从表中得到体现。所以,反腐败设计了那么多制度,以我来看,最重要的莫过于预算的公开透明!比如“两会”后,四川巴中市白 庙乡政府公开了所有的预算,被称为“全裸乡政府”。该乡政府的招待费用原来每月大概是1000多元,公开后就降为了二三百元,没有人敢大吃大喝了。我在 06年参加APEC(亚太经合组织)关于公共预算的研讨会上,别的国家的代表在讨论政府的负债表,而我们却在讨论预算公开的思路——可见我们差距之大。他 们认为只要预算公开了,许多问题便迎刃而解了。

项目支出的费用包括经常性项目支出和非经常性项目支出。经常项目是指机关为履行其职能而必要的资金,大概可以分为以下几项,比如专项业务(含会 议、培训、调研等)、商品购买和公共给付。非经常性项目包括了基本建设(比如修建办公楼或职工宿舍等)、购车费用、建立信息系统和大型庆典(比如奥运会、 国庆世博会等)。我阅读了2010年的中央财政预算,比如全国人大今年的预算比去年消减了二、三亿,就是因为基本建设费用降了下来。我大体估算了以 下,09年全国人大、中南海的基本假设资金大概是三四十亿左右。在今年“两会”之前,我们把这份预算样表分别递交了财政部预算司、全国人大财经委员会和全 国人大预算工委各一份,取得了很好的反响。全国人大的其他同志后来还纷纷向我们所要这份表。我们这份表对比广州公布的表格,更加直观、细化、清晰、易懂。

下面这张表是闵行区的一份部门预算表,我给大家介绍一下。(见下图)这是卫生局的一张表,首先包括了职能描述,二是单位的人员编制,三是本年度 部门目标,第四是以图标形式显示的预算表。附带对预算的功能分类和特别说明。正如我刚才所说的,项目支出的费用包括经常性项目支出和非经常性项目支出,一 个政府规范之后,前者的支出是非常稳定的,一般不需要实质性的审查。而监督审查的重点放在非经常性项目支出上,该项花费多、项目大。在人代会之前,我们对 这种编制方式进行了大力宣传,当然这要感谢媒体的协助,使得公共预算成为一个公众关注的焦点问题,并且得到了官方的相当重视。当然这种预算编制方式肯定还 有其缺点,我们共同努力使其更加完善。

我们很欣喜的看到中央政府在几年进一步细化的预算,并且允诺了改革时间表。事实证明,公共预算改革是不可逆转的历史潮流,而关注预算改革则是每个公民的责任。

我的演讲到此结束,谢谢大家!

李树忠(中国政法大学教授、教务处处长):

各位老师、同学,蔡教授今晚给大家就公共预算改革的一些问题进行了深入浅出的讲演。我在上次的宪政讲堂中,和俞可平教授也谈起过,“宪政的中国趋势”大型系列讲坛又蔡定剑教授亲自创立、策划,到现在已经走过了六个年头。每年的五月在昌平和学院路校区展开,为师生献上丰盛的学术盛宴。首先请大家以热烈的掌声感谢宪政讲堂的创立者,也是今晚的主讲人蔡定剑教授。

公共预算改革与公众参与的话题,在学者和媒体的推动下,成为社会关注的公共话题。这样一个话题在经济学、政治学、法学界都在参与其研究,是交叉研究的典范,蔡教授今晚的演讲也是一个多学科交叉的视野。从法学的角度来看,预算法制实质上是一个宪法问题,宪政的起源也来源于税收的规范化,即是“不出代议士不纳税”的缘由。议会主要掌握两个权力,一是决定税收的范围,即“税收法定”;二是对政府公共财政进行监督,主要通过预算监督的方式。预算体现了政府和当权者究竟想做什么,表明政府施政的重点。议会对预算的批准,实际上是议会批准了政府的施政纲领;议会预算的批准权,就是对政府施政的批准权。

另外,对于公共预算还可以从“财政政治学”的角度也可以研究。我最近在阅读相关书籍,其把公共预算中的“社会保障”的支出,称作“基本权利性支出”。于是问题便回到对公民基本权利的保障,公民基本权利的实现,尤其是诸如劳动权、受教育权等社会权的实现,需要国家公共财政的支持。但是公民社会权的实现很难通过诉权的形式加以保障,而往往通过政治博弈的方式来实现,比如政党政治、议会选举。我们看到自从奥巴马上台以来,美国民主党和共和党就医疗改方案进行了长时间的政制博弈。

蔡教授刚才就公共预算的重要性和闵行区的试验成果给大家做了一个详细的介绍,并对预算的公开、民主和科学进行了精心的制度设计。蔡老师强调了预算改革在执政党、人大、政府和公民之间的作用,我认为这点事非常重要的。执政党通过对政策的制定,来领导预算的制定。如果从规范的角度,涉及到人大、政府和公民三者之间,表现为人大代表对政府预算的审议。但是由于自身条件的限制,很大一部分人大代表是无法看懂预算报表的。尤其随着预算的专业化和细致化,这种难度也随之增加,议员也不可能是“全人”。英国一位学者帕金森在其作品中写到了一个故事:议员们对一个支出为5万英镑的修建汽车厂的公共预算争论的不可开交。但是内阁提交了一个耗资两亿英镑,关于制造原子弹的预算案,仅用了5分钟就通过了。美国通过成立“拨款委员会“的方式限制政府开支,不拨款的话政府就要倒闭。

另外对于预算的民主化和公共参与的问题,也是公共预算改革中一个非常重要的问题。公开是预防腐败的最好方法,但是公开在我国遇到了一个非常重要的障碍,就是“国家秘密“。大家知道,在前些天,国家保密局由厅级单位升格到部级单位。即使涉及国防、军事的预算可以不公开,但是政党的支出我认为应该适时公开。实际上政治多元化才是最有力的监督机制,但是我国现在显然不能实现,因此从根本上转变这种情况,短期是不可能的。

刚才蔡教授提到的我国的税收增速大大超过了GDP增速,这种奇怪的现象是怎么发生的呢?我没给月大概纳税1000元左右,但是我的实际收入也不过5、6千元,但是由于把听课费等本应该按月发放的工资,财务集中发放,造成我按照累进税率纳的税远远超过了我的实际应缴税额。

我想蔡教授选择公共预算改革的问题进行研究,是非常有意义的。我们应该加强对预算和宪政二者关系的认识,从实践角度来完善我们的研究,推动预算改革更加科学、合理。

上述是我对蔡教授讲演的感想。下面有请何兵教授做点评,大家欢迎。

(中国政法大学教授、法学院副院长):

蔡教授、各位老师和同学大家晚上好,我的点评分为两个部分,一是对蔡教授的讲演进行点评,二是谈一下自己对公共预算改革的看法。蔡老师深刻的看到了,宪政就是限权、限权不如限钱,因此对公共预算进行研究是很必要的。同时蔡老师引用了大量翔实的数据来支持他的论点,使演讲更有说服力。

现在我们国家每年花费在维护社会稳定上的费用是很惊人的,但是陷入了“越维越不稳“的怪圈。当公共预算缺乏公民内参与的时候,便是由领导单方面决策,其出发点是自身的政治利益,而不是公民的利益。

因此,蔡老师研究公共预算改革的问题是一个真问题,关切到每个人的切身利益。蔡老师现在是中国政法大学法学院为数不多的具有相当形象力的知名学者,他不但著述丰富,而且很具有人文关怀,在这里我再次向他表示敬意。

刚才李树忠教授也就公共财政的问题进行了精彩的点评,我补充一点是公共预算不公开会败坏整个民族的德性!“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”要落实在制度建设上。去年“华南虎事件”后我在《南方都市报》上发表了一篇《假虎在地方,根子在中央》的评论,意思是地方为申请“野生动物保护基地” 而故意编造该地存在野生华南虎的谎言,实际上是“上行下效”的恶果。

刚才蔡教授说到政府的财政支出多达几万亿,但是他还没有强调地方政府的借贷也高达几万亿。这些都是地方政府向银行申请的贷款,而最终可能会由在座的同学们偿还。

综上所述,蔡老师研究的是“真问题”,是关系到国家命运的问题。下面,由同学进行提问发言。

提问:

全国人大对财政预算审查监督的力度不够,我想请教蔡教授怎么才能从制度建设上增强监督,谢谢!

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究中心主任):

简单的说,若想根本上解决这个问题,要进行政治体制改革——三千人的大会是不行的、半月的会期是不够的、指定的代表是不行的。只有真正由人民选举的代议机关,才能真正监督政府预算。

在现行制度下,我们可以把预算的审查前移、发挥常委会和专门委员会的作用,实行公开的预算听证,稍微延长会期。我们只能在现有制度下寻求有效地方式去完善预算的审查和监督,使预算公开、透明。

提问:

蔡教授您好!我拜读了您的《中国人民代表大会制度》一书,深受启发。我今天想请教您:什么事宪政,其有没有一定的标准。谢谢!

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究中心主任):

现在学界公认的关于宪政的定义是:宪政就是民主、法治和人权,是三者相互作用的结果。但是这三者结合的同时意味着,这三个要素不是同一的,而是相互之间含义、侧重不同。单纯的民主可能导致“多数人暴政”;同时法治若没有民主的基础,则会变成束缚自由的桎梏。法治对民主有限制作用,不能通过多数人表决剥夺公民的基本权利。人权也是对民主和法治的限制,侵犯人权的法律是“恶法”。

提问:

请蔡教授对公共预算改革的情景做一个预测,谢谢!

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究中心主任):

正如我刚才所讲的,公共预算改革的趋势已经不可逆转,只要政府还宣称“以民为本”,就不能忽视这个趋势。现在伴随着纳税人意识的觉醒,公共预算的公开和透明已经是人心所向,民间力量在推动改革。但是,不可否认的是,自上而下的改革也是必要的。要实现二者的互动和反馈,我们的领导者要足够的开明,顺应社会的潮流和形势的要求。

提问:

预算的公开听证和座谈会的区别,谢谢!

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究中心主任):

听证是现代民主国家公共参与的一个最基本的方式,就像我们过去的座谈会一样普遍,而是都是获取信息的手段。但是二者的区别在于,座谈会的人员是由组织机关进行选择的,其通过人员的选择便实质上决定了某个事项是否能被通过。而听证的人员则是公开产生的,由被动的指定转化为主动行使权利。我们国家现在把听证设计的过于复杂,应该简化听证的过程,注重听证的实效。

另外,代议制民主则是听证的制度基础。听证毕竟不是决策,但是,民选的政治家不敢违抗主流的民意。这也是我们听证缺乏实效的根本原因。

提问:

现在出现的代表不能体现民意的现象,请问该如何解决?

蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究中心主任):

这个问题很简单,在真正的民主国家,公民可以通过选举的方式,下次不会有再让其当选的机会,也葬送了自己的政治前途。但在非民主的国家,代表不是民选的,而是指定的,因此他也不管民意如何,而是根据领导意志行事。谢谢。

李树忠(中国政法大学教授、教务处处长):

由于时间关系,今天的报告到此结束。感谢蔡定剑教授精彩的演讲,也感谢各位老师、同学的参与。谢谢大家,请大家继续关注宪政讲堂的下期演讲。谢谢!