信力建 | “第三次国共合作”：两岸统一的理想方式

作者：信力建 

两岸统一困难重重，问题的关键是找到一个两岸共同认可的基础。张千帆先生认为，“实现国家和平统一，最重要的就是要建立一个合理有效地宪政制度”。也就是说，先制订一部共同的民主宪法，在此约束下，建立统一的政府，从而实现国家的统一。回顾历史，人们惊讶的发现，两岸统一的宪政基础竟然是现成存在的。

历史上，国共两党曾就统一问题达成过共识，他们都主张在民主宪政框架下实现国家和平统一，其最终成果就是1946年《中华民国宪法》。遗憾的是，由于内战的爆发，该宪法遭到两岸的暂时搁置。实际上，1946年《中华民国宪法》具有广泛的代表性与合法性。首先，这部宪法是在大陆制定的，宪法制定过程中，各个党派以及无党派人士都参与进来并表达自己的主张，因此具有广泛的代表性。其次，国共两党在宪法制订过程中相互竞争、充分博弈，宪法草案就是两党妥协的结果。可以说，此次立宪是中国近代以来唯一一次真正的宪政过程，初步展现出政党政治的端倪。

一、1946年《中华民国宪法》

1，制订“政协宪草决议案”

1946年1月10日，中国国民党8人、中国共产党7人、中国民主同盟9人、中国青年党5人、无党派社会贤达人士9人组成的代表团在重庆召开政治协商会议。政治协商会议的一项重要议题，是对国民政府1936年制定的《五五宪草》进行讨论，并就宪草修改的基本原则达成共识。讨论期间，中共提出了很多修改意见和要求，这些意见和要求大部分都在政协会议上获得通过。

在国会制度方面，国民党主张继承孙中山“权能分治”的宪政思想，由全国选民选举出一个规模约2000人的国民大会，行使选举、罢免、创制、复决等四项政治权力，即“有形国大”。中共则认为，“有形国大”与孙中山的“直接民权”思想相冲突，主张全国选民直接行使四项政治权力，即“无形国大”。孙中山五权宪法以“权能分治”为核心，基本内容是“人民有权，政府有能”，人民行使选举、罢免、创制、复决等四项政权管理政府，政府则行使行政、立法、司法、考试、监察等五项治权替人民办事，以此实现“人民为主人，政府为公仆”的民国理想。

在总统权限方面，国民党希望一个强有力的总统，显然这有利于继续保持国民党的强势地位，而中共则主张限制总统权力。在《五五宪草》中，总统被赋予很大的权力。他统帅海陆空三军；有权召集五院院长会议；有权任免行政院长；有权任命司法院长、考试院长；任期长达6年，且可连任一次。虽然总统的权力也受到一些限制，如国民大会可议决总统提交的议案，立法院可以2/3多数否决总统提交的复议案，司法院有权解释法律，宣布违宪的法律无效等。但总大来说，《五五宪草》赋予总统的权力仍然过大。中共的期望本来只是限制总统权力，周恩来曾对马歇尔说，“我们要英美式宪法，假如能像美国宪法那样，我们便满意了，只怕不可得”。民主党派的要求远远比中共激进。民盟认为，“总统权力过大，宜实行内阁制”，青年党也提出，“采取内阁制及两院制，五院制只可保留精神，不必拘泥形式”。

在地方制度方面，《五五宪草》采用的是一种中央集权体制，它规定：省长由中央政府任免，省政府执行中央法令及监督地方自治。但国民党代表孙科在政协会议上解释《五五宪草》时说，“省的地位要从新规定”，“恢复过去理想中国家与地方的均权制度”，因而国民党代表在政协会议上主张“省县自治”。这符合孙中山的地方自治思想。青年党的立场与国民党一致，也主张省制采取均权主义，实行省自治。与国民党和青年党不同，中共主张一种联邦体制，要求“省得自定省宪”，实行“自下而上的普选，成立自省而下各级地方民选政府”、“民选省长”等。民盟紧跟中共立场，亦主张省自治和省宪。

在人权保障方面，国民党主张间接保护主义，其特点是在人权条款后面加上“非依法律不得限制之”。如《五五宪草》第十六条规定，“人民有集会结社之自由，非依法律不得限制之”。这意味着，虽然宪法规定了结社自由，一般法律却可以对结社自由加以种种限制。中共则主张积极保障主义。中共代表吴玉章说，“保障人民权利问题，宪法应保障人民权利，不应限制人民权利，但是‘五五宪草’关于人民权利大都规定‘非依法不得限制’字样，换言之，即是普通法可以限制人民权利，这是不妥当的”。民盟亦主张取消“非依法律不得限制”。民盟代表张申府说，“人民自由权利不仅要有消极自由，取消‘非依法律不得限制’之文字，而且还要有积极自由，保障人民有机会享受言论出版集会等自由”。

宪法模式的选择，在会议上引起了激烈的争议。当时可供选择的宪法模式有三种：一是孙中山“五权宪法”，二是英美式宪法，三是苏联式宪法。国民党主张采用孙中山的“五权宪法”，以《五五宪草》为蓝本，孙科说，虽然《五五宪草》有“许多疑问和缺点”，但“三民主义的最高原则”和“五权制度”不能改变。民盟、青年党及无党派社会贤达多主张采用英美式宪法。中共当时也主张采用英美式宪法。如果中共主张苏联式宪法，那么国民党无疑会继续保持一党独裁，而自己将面临被解散的命运。会议期间，中共还收到了苏联的指示：中共不应想苏维埃化，应取得蒋同意进行民主化。如此一来，宪法模式之争，其实就是“五权宪法”与英美式宪法之争。

为了解决各方分歧，张君劢提出了一个以“五权宪法”之名行英美宪政之实的折中方案。按照张氏的方案，参会各方达成了一致赞同的宪法修改原则并获得政协通过，这就是“政协宪草决议案”（十二条）。其完整内容如下：

一、国民大会：全国选民行使四权，名之曰国民大会；在未实行总统普选制以前，总统由县级、省级、及中央议会，合组选举机关选举之；总统之罢免以选举总统之同样方法行使之；创制、复决两权之行使另以法律规定之。附注：第一次国民大会之召集方法由政治协商会议协议之。

二、立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举之，其职权相当于各民主国家之议会。

三、监察院为国家最高监察机关，由各省级议会及各民族自治区议会选举之，其职权为行使同意，弹劾及监察权。

四、司法院即为国家最高法院，不监管司法行政，由大法官若干人组织之，大法官由总统提名，经监察院同意任命之，各级法官须超出于党派之外。

五、考试院采委员制，其委员由总统提名，经监察院同意任命之，其职权着重于公务人员及专业人员之考试，考试院委员超出于党派之外。

六、行政院：行政院为国家最高行政机关，行政院长由总统提名，经立法院同意任命之，行政院对立法院负责；如立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职，或提请总统解散立法院，但同一行政院长不得再提请解散立法院。

七、总统：总统经行政院决议，得依法发布紧急命令，但须于一个月内报告立法院；总统召集各院院长会商，不必明文规定。

八、地方制度：确定省为地方自治之最高单位；省与中央权限之划分依照均权主义规定；省长民选；省得制定省宪，但不得与国宪抵触。

九、人民之权利义务：凡民主国家人民应享有之自由及权利，均应受宪法之保障，不受非法之侵犯；关于人民自由，如用法律规定，须出之于保障自由之精神，非以限制为目的。工役应规定于自治法内，不在宪法内规定。聚居于一定地方之少数民族，应保障其自治权。

十、选举应列专章，被选年龄，定为二十三岁。

十一、宪草上规定基本国策章，应包括国防，外交，国民经济，文化教育各项目。（一）国防之目的在保障国家安全，维护世界和平，全国陆海空军，须忠于国家，爱护人民，超出于个人、地方及党派关系以外。（二）外交原则本独立自主精神，敦睦邦交，履行条约义务，遵守联合国宪章，促进国际合作，确保世界和平。（三）国民经济应以民生主义为基本原则，国家应保障耕者有其田，劳动者有职业，企业者有发展之机会，以谋国计民生之均足。（四）文化教育，应以发展国民之民族精神、民主精神，及科学智能为基本原则，普及并提高一般人民之文化水准，实行教育机会均等，保障学术自由，致力科学发展。注：以上四项之规定不宜过于繁琐。

十二、宪法修改权，属于立法、监察两院联席会议，修改后之条文，应交选举总统之机关复决之。

附注：一，关于政党不得强迫人民入党一点，是否载入宪法，留交宪草审议委员会研讨；二，公民宣誓一点不加规定。（附注两点属于不报告于大会且不发表之商定事项）

依据上述“政协宪草决议案”，国民党做出巨大让步，中共与民盟的意见和要求几乎全部被满足：国民大会由“有形”改成“无形”；总统由一个实权总统变成一个虚位总统；赋予各省立宪权，实行联邦体制；人权保障由间接保障改为积极保障。根据这些变更，《五五宪草》被彻底颠覆，总统制被责任内阁制所取代，中国将建立起一种类似于英国三权分立式的政治体制：立法院和监察院相当于英国式的议会，司法院相当于英国式的大法官，行政院相当于英国式的内阁，行政院长相当于首相，而总统相当于英国女王，只是名义上的国家元首。由于宪草决议案仍然保留了“五权”的形式，并没有遭到国民党代表的反对，顺利在政协会议上获得通过。

2，国共对“政协宪草决议案”的态度

面对远远超过预期的“政协宪草决议案”，中共大喜过望。周恩来在闭幕致辞中说，“由于蒋主席的领导”，众多历史和政治问题得到解决，“为中国政治开辟了一条民主建设的康庄大道，而这种解决方式，替民主政治树立了楷模”，并表示“中国共产党愿意拥护这些协议”。2月1日，刘少奇起草、毛泽东修订的《关于目前形势与任务的指示》称，“国民党一党独裁即将破坏，在全国范围内开始了国家民主化，……这是中国民主革命的一次伟大胜利”，“中国革命的主要斗争形式，目前已由武装斗争转到非武装的群众的议会斗争”。同一天，刘少奇在延安做了《时局问题的报告》，他说，“中国民主革命的基本胜利是通过一个宪法，而且根据这个宪法建立议会制度”，将来在全国出风头的，就是会做合法议会斗争的人，“而不是拿枪杆子的人”，“现在参加政协会议就很出风头”。《新华日报》还连续三天发表了题为《和平建国的起点》、《中国历史的新方向——庆祝政协会议成功》、《从协议到实施》的社论，肯定政协构建和平的伟大作用，认为这是历史的创举。

国民党也对政协决议表示欢迎。蒋介石在闭幕致辞中说，“本会议所决定的各项方案……都是大家竭诚洽商的结晶，我敢代表政府先行声明，政府必须十分尊重。一俟完成规定手续以后，即当分别照案实行”，他还发表感想，“要求自由，必先了解自由的本质，不可只顾个人的自由，而侵犯别人的自由；崇尚民主，必先修养法治的习惯，不可专责别人守法，而自己则处处置身于法外”。《中央日报》发表社论认为，政协取得了“难能可贵的成功”，但社论同时对宪草修改原则持保留意见，这表明国民党内部出现了分歧，也预示着国共将在修宪博弈过程中遇到困难。

3，制定《中华民国宪法草案》过程中的分歧

政协会议闭幕后，依决议成立了“宪草审议委员会”，以落实“政协宪草决议案”为正式宪草。经中共代表周恩来和国民党代表王世杰推荐，民盟的张君劢负责起草《中华民国宪法草案》。2月中旬，宪草审议会议正式开始。

审议过程中，国民党代表王宠惠提出变更“政协宪草决议案”的要求：恢复有形国大；采总统制，反对责任内阁制；取消省自制省宪，省只能制定地方自治法规。民盟张君劢认为十二条宪草修改原则是政协的一大成就，不容变更。周恩来也反对国民党的修改要求，认为宪草修改原则涉及全部政协决议，要求国民党遵守宪草决议案。国民党之所以发生强烈反弹，是因为“宪草决议案”违背了被列入国民党党纲的孙中山五权宪法理论，故而遭到信守总理遗教者的强烈反对。

围绕国民党上述三点要求，国共两党发生多次争执，会议陷入僵局。3月15日，中共代表周恩来做出让步，重新与国民党达成三点协议：其一，国民大会恢复为有形，其组织与权力另行协商；其二，取消立法院对行政院的不信任权及行政院解散立法院权，但行政院仍对立法院负责，具体细节另行商定；其三，省宪改为省自治法，细节另议。但毛泽东又于18日电令周恩来撤销让步，重新坚持原宪草决议案。这意味着，中共内部也出现了分歧。面对中共的坚决态度，国民党不得不对与会各方表示，除了已达成的三点协议，国民党不谋求其它修改。最终，15日达成的协议重新获得确认，中共还是接受了周恩来的意见。

到了4月，国共的分歧集中在行政院与地方制度的设计。关于行政院：国民党主张总统对行政院提请立法院复议拥有“核可”权；中共对此持保留意见，认为与责任内阁制精神不符，但未坚持反对。关于地方制度：国民党主张地方自治，自治法须服从中央规定的基本原则；中共反对中央为地方自治法规设置原则，并坚持地方法官民选。国共在上述两个议题上无法达成妥协，纠缠不休。4月底，审议委员会经过多次审议，完成了宪草初稿。但中共持保留意见。

4，中共缺席情况下，通过《中华民国宪法》

1946年11月15日，国民政府召开制宪国大，准备审议《中华民国宪法草案》。中共与民盟则拒绝参加（民社党脱离民盟参加了制宪国大）。即便如此，该届国大出席代表人数仍然超过了3/4的法定人数，大会照常进行。宪法草案三读后，于12月25日获得通过，正式成为《中华民国宪法》。与原宪草比较，新宪法基本没有变化。在当天的闭幕式中，新宪法由大会主席吴敬恒递交给国民政府主席蒋介石，并咨请于次年元旦公布，12月25日施行。1947年，国民政府在南海划九段线时，将中沙群岛一暗沙命名为“宪法暗沙”，主岛命名为“民主礁”（即今“黄岩岛”）。

从文本上看，新宪法基本保持了国共最后审议时的原貌。在重要的争议问题上，留下了国共争执和妥协的烙印。比如，国民大会为有形机构，却暂时仅有选举、罢免两权；政体采内阁制，行政院须对立法院负责；总统为虚位总统，他可任免行政院、司法院官员，却须经立法院或监察院同意，他可签署法令，却须得到行政院长副署；地方制度采地方自治，中央与地方关系采均权主义原则。

新宪法确立的是，以行政院为核心的内阁制民主政体。这样的政体不利于蒋介石。如果蒋介石做总统，那么他掌握不了实际的权力；如果蒋介石做行政院长，那么他随时都有被倒阁的危险。新宪法出炉后，副本曾抄送美国咨询意见。美国政府认为，“国民大会确已通过了一部民主的宪法”，该宪法“主要方面均与政协会议决议的各项原则相符，包括了共产党所要求的各项要点”。国内也有学者认为，该宪法为“辛亥以来最好的一部宪法”。民国渡海后，该宪法成为台湾民主转型奠定了基础。

二、“第三次国共合作”可以成为两岸统一的途径吗？

《中华民国宪法》是国共第二次合作的产物，是国共两党对中华民族的伟大贡献。从法理角度看，台湾今天的民主制度，正得益于当初中共对民主的不懈追求。随着中国的崛起以及两岸经贸往来的日渐深化，台湾逐渐放弃了对统一的抗拒，甚至提出了统一的条件。2001年，马英九说，“我们愿意支持一个最终的一个中国统一的理想，但必须在自由、民主、均富下”。最近几年，马英九又多次表示，“如果大陆实现民选政治和普世价值观，台湾没有理由拒绝和大陆统一”。马英九似乎并未注意到，民主是大陆的一贯主张。1945年，毛泽东回答路透社记者提问时说，“我明确地告诉大家，我们要建立的……是自由、民主的中国，自由民主的中国是这样一个国家，它既实现了孙中山先生的三民主义，包括新三民主义，又要实现林肯的民有、民享、民治原则和罗斯福的‘四大自由’，而且我们会比他们干得更好”。毛泽东甚至明确提出了“民主统一”主张。1944年6月，毛泽东在回答中外记者提问时说，“统一应该建立在民主基础上”，“只有建筑在民主基础上的统一，才是真统一”。在《论联合政府》中，他甚至说，“没有人民的自由，没有人民的政治民主，能够统一吗？有了这些，立刻就统一了”。

为了实现国家的统一，毛泽东甚至提出了第三次国共合作的思想。1956年1月25日，毛泽东在第六次最高国务会议上宣布：“国共已经合作了两次，我们还准备进行第三次合作”。1979年，邓小平继续推动“第三次国共合作”，他说，“现在可以提第三次国共合作。”他还提出，“我们建议举行两党平等会谈，实行第三次合作”，“如果国共两党能共同完成这件事（指统一事业），蒋氏父子他们的历史都会写得好一些”。

从某种角度看，第三次国共合作似乎已经开始。2010年6月，两岸签署中共与国民党共同推动的《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA），将两岸经贸合作推向新阶段。2012年7月，两岸经贸文化论坛在哈尔滨开幕，全国政协主席贾庆林和中国国民党荣誉主席吴伯雄出席，双方探讨了增进政治互信的可行路径。当然，两岸能否从经济合作发展到政治层面的合作，目前还是一个谜。

近年来，两岸互补的趋势越来越明显。大陆拥有强大的国力和财力，但由于政治体制改革的滞后，社会矛盾日渐突出，贪污腐败成为常态，积累了很多民怨。台湾在民主化以后，已成为世界上公认的民主国家，社会公平而富有正义，只是台湾地域狭小，很难在经济上再取得突破式发展。可以预见，中国一旦实现民主统一，两岸将实现优势互补，促成一个政治和社会稳固，经济再次腾飞，人民安居乐业的美好社会。实现民主统一的前提和基础，是要制订一部共同的民主宪法，作为国共博弈和妥协产物的1946年《中华民国宪法》似正可作为未来双方讨论之蓝本和基础。

参考资料：

1，陈奎德：《中国的宪法与宪政》

2，刘山鹰：《1946年政协会议与中国宪政设计》

3，《五五宪草》：http://zh.wikisource.org/wiki/五五憲草

4，《中华民国宪法》：http://zh.wikisource.org/wiki/中華民國憲法

5，肖建生：《1946年宪政运动的失败及其教训》