黄钟：八二宪法的关键原则——党在法下

黄钟：八二宪法的关键原则——党在法下

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● 黄钟  

　　
　　八二宪法通过规定各政党必须遵守宪法和法律，在条文中不再把任何政党作为国家机构等方式，将党在法下确立为一个关键的宪法原则。党在法下原则的确立，是中华人民共和国史上的巨大进步。
　　所谓党在法下，就是相对于任何政党，宪法具有无上的权威，任何政党都必须守法，绝没有凌驾于宪法和法律之上的特权，任何政党违反宪法或法律，都必须担责，以维护宪法和法律的权威。
　　党在法下，重在强调对政党的外部约束，使任何政党都无法凌驾于国家之上，即使政党自我约束不足，不仅有法定的选举等等机制让政党及其成员必须承担其行为引起的政治责任，而且，政党及其成员违反宪法或违反法律，其行为也具有可诉性。
　　
　　一、党在法下，既是极其重要的政党原则，也是极其郑重的政党承诺
　　
　　1949年之后，党在法下并非很快就被中共奉为一项政党原则，而是历尽曲折，1980年代初才在党章中得到体现，成为中国共产党极其重要的政党原则和极其郑重的政治承诺。
　　（一）1949年之后的中国共产党与宪法的关系，从中共党章的角度来看，大致有三种形式：只规定党员有义务“严格地遵守法律”；党在法上；将党在法下作为原则和承诺
　　自五四宪法颁布，至中共十二大闭幕，其间于1956年、1969年、1973年、1977年和1982年通过了五部党章。前三部党章，都是五四宪法颁布之后，七五宪法颁布之前通过的。
　　八大党章通过时，五四宪法已颁布实施了两年。但该党章没有一处提到“宪法”，自然也没有“遵守宪法”之类的表述，仅规定了党员有义务“严格地遵守……国家的法律”。《关于修改党章的报告》也只说：“党章草案要求，每一个党员严格地遵守……国家的法律，……一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。……中央认为，关于有任何功劳、任何职位的党员，都不允许例外地……违反法律……的规定，在今天具有特别重要的意义。”没有提到中共及其党员与宪法是什么关系。
　　依八大党章通过时的语境，说党员有义务“严格地遵守……国家的法律”，并不等于宣示党在法下。理由大致有四：
　　一是，说遵守法律，不等于说含有遵守宪法之意。依照五四宪法，宪法和法律是两个不同的概念，“法律”不涵盖“宪法”。五四宪法规定全国人大有“修改宪法”和“制定法律”之职权，“公民必须遵守宪法和法律”。可见，说遵守“国家的法律”，不等于就说包含遵守宪法。而八大党章，其起草和通过，过程极其严肃，按《关于修改党章的报告》的说法，草案“是经过各地党的组织的讨论和多次修改而成的”，而主导党章修改的中共领袖们，对五四宪法并不陌生。因为33名宪法起草委员会成员中，公开身份为中共党员的，就有20名，除了饶漱石和高岗外，其余18人均为八大代表，且不是被选为中央委员就是被选为候补中央委员，八大产生的政治局常委，全是当年的宪法起草委员会成员，而毛泽东更是“宪法草案的每一章、每一节、每一条，……都亲自参加了讨论。”因此，八大党章没有提中共和党员要遵守宪法，恐非疏忽所致。
　　二是，要求党员遵守法律和要求政党遵守法律，要求政党遵守宪法和要求党员遵守宪法，也不是一回事。因为政党违反宪法或法律的责任及其追究，和党员个人违反宪法或法律的责任及其追究，有关联但不能等同。这就如同一家公司违法，不能只让职员顶责一样。
　　三是，虽然八大党章称党员有义务“严格地遵守……国家的法律”，但是由于国家并没有行之有效的司法机制和政治机制，以确保任何中共党员尤其是其领导者违反任何法律都可以追责，因此对于领导者以及执行其指示的一般党员而言，仅仅是一纸弱弱的说法而已。否则，中共中央发动的反右、人民公社化等运动，就搞不起来。
　　四是，从1949年中华人民共和国成立，到七五宪法颁布，25年里，叫“中华人民共和国××法”的法律，屈指可数，至关重要的刑事诉讼法典、民事诉讼法典、刑法典、民法典等，都付诸阙如。本来，法律不健全可以努力去健全，可是在反右运动中，完善立法的呼声，也被当作右派谬论打压。比如法学家杨兆龙1957年5月9日在《新闻日报》上发表的《我国重要法典为何迟迟还不颁布》，就成了“政法界右派分子谬论”。更有甚者，1958年12月20日，党的中央政法小组给中共中央、毛泽东的报告里明确提出：“刑法、民法、诉讼法，根据我国实际情况看来，已经没有必要制定了。”
　　况且中共中央1949年2月就已宣布废除“六法全书”，指示司法工作不能再以六法全书为依据，要求在“新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及……作依据”。就连多次引用过“恶法胜于无法”这句法谚的董必武也称，“不要以为新法律尚不完全，旧法律不妨暂时应用”；“若是一切因袭旧的，以为即使反动的法律总比没有法律好，那何必要革命呢？”于是，在旧法已废新法奇缺的现状里，即使真想“严格地遵守……国家的法律”，也没多少法律可供遵守。这就为强势的党权乘虚而入，提供了巨大空间。
　　而从抗战以来，到制定五四宪法，再到八大党章通过之际，中国共产党地位发生了极大的变化。1940年刘少奇还在说：“有人说：共产党要夺取政权，要建立共产党的‘一党专政’。这是一种恶意的造谣与诬蔑。”及至五四宪法，其序言就已写上了“我国人民……已经结成以中国共产党为领导的……人民民主统一战线”。随着地位的急剧变化，中共守法与否，也就成了影响中国宪政命运的关键因素。
　　后来人们一说到党在法上的问题，容易想到文革。其实，党在法上，并非文革中才出现的新鲜事。在文革之前，宪法就早已形同虚文，法律缺乏权威。中共领导人的一些言论，就直观地反映了这一点。1957年3月17日，中共中央主席毛泽东关于加强学校思想政治工作问题给周恩来等的信里说，“大学、中学都要求加强思想、政治领导和改进思想、政治教育，要削减课程，要恢复中学方面的政治课，取消宪治<法>课，要编新的思想、政治课本”。在1958年8月21日的一次会上，刘少奇主张人治，说“法律只能作办事的参考。南宁会议、八大二次会议、北戴河会议的决定，大家去办就是法”，毛泽东则称，“宪法是我参加制定的，我也记不得”，“我们每个决议案都是法，开会也是法”。据刘少奇的外甥女婿蒋碧昆教授回忆，在1959年3月，时任全国人大常委会委员长的刘少奇对他说，“你年纪轻轻搞宪法有点浪费了”。
　　中共九大和十大通过的党章，只不过是将党在法上这一事实，以一个政党的最权威形式，突出地表现出来罢了。
　　这两部党章，连个“法”字都没有，更不用说出现遵守法律或宪法之类的表述了。相反却自我授权党在国上。九大党章要求，“无产阶级专政的国家机关，人民解放军，……都必须接受党的领导”；十大党章则称：“国家机关，人民解放军和民兵，……都必须接受党的一元化领导。”而且这两部党章都规定：“在主席、副主席和中央政治局常务委员会领导下，设立若干必要的精干的机构，统一处理党、政、军的日常工作。”中共十大通过的《关于修改党章的报告》甚至说，“在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的”。
　　这实际上跟人民主权原则相背离。中华人民共和国所有的宪法，不是在第二条就是在第三条里都有同样一句话：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”
　　随着毛泽东去世后政局的急剧变化，“党在法上”逐渐在弱化，“党在法下”的观念日益明确。即使是1977年中共十一大通过的党章，虽然仍自我授权“国家机关，人民解放军及民兵，……都必须接受党的绝对领导”，但也还是提了“中国共产党要求党员做到”“遵守……国法”。
　　1979年9月9日的《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》要求，“党的各级组织、领导干部和全体党员，都要带头遵守法律”，而且是“从党中央委员会到基层组织，从党中央主席到每个党员，都必须一体遵行。”这是中共中央文件首次明确提出，不仅所有中共党员都必须遵守法律，而且中共各级组织也必须遵守法律。
　　1981年6月27日，中共十一届六中全会一致通过《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，进一步提出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”明确宣布党的各级组织和其他社会组织“一样”，是中共党史上的一大进步。1982年9月6日，中共十二大又进而将“党必须在宪法和法律的范围内活动”写入党章（此后无论党章做何修改，这一点一直未变），同时将“自觉遵守……国家的法律”规定为党员义务。之前，中共十二大报告就说：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”
　　和八大、十一大党章相比，十二大党章不仅要求党员守法，而且增加了党也必须守法的规定。十二大党章不再像九大、十大、十一大党章那样自我授权党在国上。在中共党史上，这是首次以党章的权威形式，确立了“党在法下”这一极其重要的政治原则，做出了“党在法下”这一极其重要的政治承诺。而能否做到，是关乎政党信用的大事。
　　再看中共之外的八个党派，其现行章程虽然对党在法下这一原则在文字表述上略有差异，但都无疑在其总纲里或具体条文中予以确认。没有任何一个政党声言自己可以是高踞法上的特权党，允许可以存在凌驾法上的党派成员。换言之，任何形式的党在法上现象的存在，都是与现今各党派的章程，也就是各党派的承诺，背道而驰。
　　（二）现今中国各政党，从其章程来看，都表示自己是建立在公民意思自治基础上的民间组织，而非国家机构。这是从政党性质上确认了党在法下
　　现实中，不同的政党，有着不同的政治影响力，但从宪法和法律角度来说，它们都是民间组织，而非国家机构。这一点，也为各政党所认可、所宣示。政党的民间性或者说非政府性，主要体现在三个方面，即入党自愿，退党自由，党由党养。
　　就中共而言，在1949年之后通过的所有党章里，除了1969年、1973年及1977年通过的三个党章里没有退党自由一说之外，其他各个党章都非常明确，一个中国公民入党或退党，基于个人志愿。
　　而党费问题，也直观地体现了政党与国家机关的区别。所谓党费，“指党员向党组织交纳的用于党的事业和党的活动的经费”。自1956年以来的历部中共党章，都有党员要“交纳党费”的规定。这种经费筹措方式，是从形式上一直肯定党由党养而非党由税养的政党原则，彰显了党、国有别，表示政党组织不是国家机构，任何政党职位上的党务人员都不能算作国家公职人员。
　　也正因为政党的这些特点，中共十二大报告中说“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织”，这是对中国共产党之民间性或者说非政府性的准确描述。
　　依据中共之外其他党派的现行章程，入党自愿，退党自由，党由党养，也是它们宣示的基本原则。这些党派当然和中共一样，也不是权力组织或行政组织、国家机构。
　　
　　二、党在法下，是八二宪法极其重要的原则
　　
　　党在法下作为一项宪法原则，在1949年之后同样经历三十多年的曲折，才成为立宪者的共识、全民的共识，最终在八二宪法中得到
　　体现。如果说各政党章程确立党在法下原则只是一种政党承诺，那么，八二宪法则把党在法下确立为对一切政党的外在约束和强制要求。
　　（一）从《共同纲领》到五四宪法，都未将“党在法下”确立为一项宪法原则
　　《共同纲领》被毛泽东称为“我们国家现时的根本大法”。其序言说，“凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守”。可是，至于“参加人民政治协商会议的各单位”有谁不遵守怎么办，要不要追责，若要追责，追责程序如何启动，等等这些，《共同纲领》并没有规定，并且此后也没有制定相关的法律来规范这个问题。因此，“均应共同遵守”，停留在缺乏可操作性的口号层次。
　　事实上，《共同纲领》的权威在实践中也没有得到应有的尊重。比如，1953年6月15日，中共中央主席毛泽东在政治局上的讲话提纲中，有这么一段：
　　几点错误观点：（一）确立新民主主义的社会秩序；（二）由新民主主义走向社会主义；（三）确保私有财产。
　　而《共同纲领》不仅序言写着，“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义……为中华人民共和国建国的政治基础”，而且第一条就说“中华人民共和国为新民主主义……的国家”，第三条称“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的……私有财产”。(点击此处阅读下一页)

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