爱思想 | 程雪阳：中国的土地管理出了什么问题

　　摘要: 1998年之后，中国大陆建立了号称“世界上最严格的土地管理制度”，并希望籍此制度实现耕地保护、国有土地资本化和城市化之间的平衡。然而，对耕地流失的恐惧和对国有土地资本化的欣喜蒙蔽了人们的双眼，制度决策者希望在相互冲突的目标之间找到平衡，却将制度的基点建立在指标式的计划管理基础之上，其结果是，不但无法实现制度设计所希望达到的目标，也让公民与社会付出了巨大的代价。今天的人们似乎更多的将土地管理制度的失效和地方土地财政的兴起归责于1994年的分税制改革。然而，现行土地管理制度本身的缺陷对上述问题的出现和恶化负有同等重要的责任。本文将以“国有土地-—集体土地”为基本的讨论框架，从“中央—地方”和“城市化—耕地保护”这两个视角来总结过去30年间中国土地管理的经验和教训，进而反思当下中国的土地制度。

　　关键词: 土地管理 央地关系 土地发展权 制度变迁

　　中国大陆现行的土地制度已经到了非改不可的地步了，这一点已经是社会的普遍共识。然而，诚如人们所看到的那样，制度的改革却举步维艰，[1]为什么会出现这种结果呢？依照笔者的判断，这一方面与体制的僵化、利益集团的抗拒有关，另一方面则是由于人们没能对现行土地管理制度的利弊得失进行系统的梳理和反思造成的。

　　在本项研究中，笔者将以“国有土地-集体土地”为基本的讨论框架，分别从“中央-地方”和“城市化-耕地保护”这两个视角来分析改革开放以后中国土地管理制度的变迁。本文的研究表明，尽管中国大陆自1998年就建立了号称“世界上最严格的土地管理制度”，并希望籍此制度来实现耕地保护、国有土地资本化和城市化之间的平衡，但制度决策者的双眼却被耕地流失的恐惧和对国有土地资本化的欣喜蒙蔽，所以无法找到耕地保护、城市化和公民权利保护之间的平衡基点。

　　一、围绕土地展开的博弈

　　如果人们有兴趣翻阅1980年代以后中央政府的政策文件和全国性的法律，就会发现如下一个非常有趣的现象，即“加强”、“进一步加强”、“严格/更严格/最严格”、“严禁”、“紧急”等形容词不但总是与“土地管理”，“耕地保护”等术语联系在一起，而且出现的频率越来越高，越来越密集。[2]让人遗憾的是，目标与成效之间的反差是如此之大——耕地保护制度在不断加强，耕地数量却在不断减少。人们惯常认为，中国的中央政府是强有力的，甚至是无所不能的，然而其对土地领域的管理和调控似乎却是个例外。

　　（一）经济的复苏与土地市场的觉醒

　　尽管早在改革开放的初期，中央政府就警告说“我国人口多，耕地少，随着人口的增长，这个矛盾将越来越尖锐，”因此提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，应该是我们的国策”的主张，[3]但“耕地保护”并没有被立刻提上议事日程。这一方面是与耕地面积的重新统计有关，[4]另一方面则是因为，在经历了几十年贫困和政治斗争摧残之后，人们更关心如何能够快速地发展经济，早日实现富裕和“四个现代化”。

　　城里的工人们依然头顶“领导阶级”的光环日夜劳作，但计划经济编织的生产网络笼罩在城市上空，从采购材料到产品销售，一个工厂所有的生产活动都在按部就班地缓慢运行，国营企业并没有太多的起色，经济也没有因此有所好转。反倒是毛时代留下的“社办工业”带给人们颇多惊喜。这一最初在“超英赶美”理想冲动下诞生，后来被命名为“乡镇企业”的乡村工业模式，[5]在经历了命运跌宕起伏之后，通过中国农民的自发努力，逐步成为整个1980年代中国经济增长的“发动机”。

　　乡镇企业为何能在1980年代的中国异军突起？经济学家们争得不亦乐乎，也给出了许多不同的答案，但当时的土地制度往往被人忽视。彼时的农民和农民集体虽然因为没有被编织进计划经济体系中备受歧视，但分田到户之后，他们却拥有了一定的土地发展权（Land Development Rights），从农业生产中解放出来以后，农民们可以在自己的土地（集体土地）上创办乡镇企业，建设城镇，自主进行工业化和城市化。当时的人们在意识形态上依然小心谨慎，批判乡镇企业“挖社会主义墙角”或 “属于自发的资本主义”的小股运动也时有发生，但农村土地的发展权并没有被剥夺，集体土地的非农化使用，比如建设工厂和发展小城镇，被认为是合理的、必要的、应当予以鼓励和支持的。1979年，中共中央号召，

　　社队企业要有一个大发展，逐步提高社队企业的收入占公社三级经济收入的比重。凡是符合经济合理的原则，宜于农村加工的农副产品，要逐步由社队企业加工。[6]

　　不久之后，中央政府就欣喜地发现，“目前，乡镇企业已成为国民经济的一支重要力量”。1987年，连一向稳健的邓小平都按耐不住自己的兴奋，对来访的（前）南斯拉夫共产主义者联盟代表科罗舍茨介绍说，

　　农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。这不是我们中央的功绩。乡镇企业每年都是百分之二十几的增长率，持续了几年，一直到现在还是这样。乡镇企业的发展，主要是工业，还包括其他行业，解决了占农村剩余劳动力百分之五十的人的出路问题。农民不往城市跑，而是建设大批小型新型乡镇。如果说在这个问题上中央有点功绩的话，就是中央制定的搞活政策是对头的。这个政策取得了这样好的效果，使我们知道我们做了一件非常好的事情。这是我个人没有预料到的，许多同志也没有预料到，是突然冒出这样一个效果。……农村改革的成功增加了我们的信心，我们把农村改革的经验运用到城市，进行以城市为重点的全面经济体制改革。[7]

　　当然，这一时期农村的土地利用模式也存在着很多问题。比如，“村村点火、户户冒烟”式的乡村工业化和富裕起来的农民希望改善居住条件的需求，导致了耕地大量流失，进而威胁到粮食的安全。1985年，粮食产量突然下降了2820万吨，这引起了一直对粮食安全保持着高度敏感性的中央政府的忧虑。它认为这是一个危险的信号，所以很快就发出了“认真清理非农业用地，制止乱占耕地”的命令，并要求各级政府尽快制订和完善土地利用总体规划和城市、村镇建设规划。负责全国土地、城乡地政的统一管理工作的国家土地管理局也应运而生。[8]

　　不过，对于粮食安全和耕地保护的担忧并没有走的太远，也没有演变为对于农民土地发展权的剥夺。当时的中央政府只是希望建立了一套规范的农业用地非农化的管理和审批程序，凡国家建设征用土地，乡镇企业建设用地，农民盖房占用耕地、园地，只要获得县级或县级以上人民政府的批准，都可以在集体土地上进行实施。[9]在1984、1985年的一号文件中，中共中央号召各地，应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，并允许和鼓励农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营可出租，参与县和县以下小城镇的发展。[10]1986年通过的《土地管理法》也明确规定，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”[11]1988年宪法修改后，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”更是得到了宪法的承认。

　　这种允许农民在国家计划之外，按照市场规律自主进行工业化和城市化（主要表现为小城镇）的土地制度，实现了个体富足，也促进了整个国家经济的发展。1985-1997年间，集体建设用地每年使用量超过了同期国有建设用地的使用量，[12]乡镇企业也由1980年代初期的“从无到有”，发展到1980年代末在中国工业中“三分天下有其一”，再到1990年代中期占据“半壁江山”。换句话说，正是因为当时的制度允许农民利用其所享有土地发展权、劳动和经济自由权等权利去大力发展经济，中国改革开放初期的经济才能高速持续增长，邓小平在1980年度末所说的“中央制定的搞活政策是对头的”的含义就在于此。

　　邓小平并不满足于仅仅恢复乡村的经济和建设，他很快就将农村改革的经验运用到了城市，并开启了以城市为重点的全面经济体制改革。1987年11月，国务院批准在深圳、上海、天津等6个城市进行土地使用制度改革试点。同年12月，深圳便借道香港成功引进了英国的“土地批租制”，将一块8858平方米、紧靠水库的土地以525万元的价格有偿出让，随后又制定了《深圳经济特区土地管理条例》。依照该条例的规定，特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度，但特区国有土地使用权，由市政府垄断经营，统一进行有偿出让，任何单位和个人需要使用土地，应向市政府申请。出让形式有协议，招标和公开拍卖三种，不过，用地单位和个人对所能够购买的只有国有土地使用权，并且不得擅自改变土地的用途。出让国有土地使用权的年限，根据生产行业和经营项目的实际需要确定，最长为50年，使用期间内可以有偿转让及抵押。[13]

　　“国有土地使用权有偿出让”这一土地制度创新带来了许多积极的效果，既实现了国有土地的资本化，提高了政府的财政收入，加快了城市资金积累和基础设施建设，又适应了招商引资，建立外向型经济的发展战略，还适应了聚集产业，提高土地利用率和科学管理的要求，所以很快就成为各地政府追捧的“新宠”。1987年之后，“开发区热”开始在全国蔓延，以经济、技术、商贸或者工业命名的开发区在全国遍地开花，并在1992年达到顶峰——各级各类开发区在该年度就占去了2400万亩耕地。

　　耕地的大量流失促使中央政府不得不在勒紧缰绳。1993年，中央批评各地“开发区越办越多，范围越划越大，占用了大量的耕地和资金，明显地超出了实际需要和经济承受能力。少数地方无视国家税法和土地法，超越权限擅自制订发布税费减免办法，对外造成了不良影响。”其要求“对未经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准而自行兴办的各类开发区，进行一次认真的检查清理。”[14]据国家建设部公布的资料，截止1993年3月清理行动宣布之日起，除了未统计在内的村级、乡镇级开发区以外，中国大陆县级以上的开发区已达5000多个，占地1.5万平方公里，比中国当时城市用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。[15]

　　运动式的检查毕竟无法解决根本性的问题，中央政府对此也了然于心，所以1994年时，其颁布了《基本农田保护条例》。该条例宣布将在中国建立基本农田保护制度，并希望藉此方式将各地“热气腾腾”的建设高潮抵挡在优质农田的范围之外。该条例规定，（1）基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。建设项目占用一级基本农田500亩以下的，必须报省、自治区、直辖市人民政府批准；占用一级基本农田超过500亩的，必须报国务院批准；（2）设立开发区，不得占用基本农田保护区内的耕地；因特殊情况确需占用的，有关单位申报设立开发区时，必须附具省级以上人民政府土地管理部门和农业行政主管部门的意见；（3）非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照《中华人民共和国土地管理法》和有关行政法规的规定缴纳税费外，并应当按照“占多少，垦多少”的原则，由用地的单位或者个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，必须按照省、自治区、直辖市的规定向省、自治区、直辖市人民政府确定的部门缴纳或者补足占用基本农田保护区耕地造地费。[16]

　　如果要对这一时期的土地管理制度作一个总体性描述，以下两个方面是重要的：其一，土地管理制度的改革是这一时期经济建设和社会发展的助推器。在农村，家庭联产承包责任制不但赋予农民以自由从事农业的权利，而且将农民从土地中解放了出来，进而推动了乡镇企业的发展。尽管正式的建设用地市场尚未成形，但由于农民享有充分的土地权利（特别是土地发展权），可以自由的发展工商业，所以乡村经济得到了较快的发展，农民收入得到了快速的提高，城乡差距迅速缩小；而在城市，当土地的财产价值被重新发现之后，地方政府在中央“以经济发展为导向的政绩观”和“税收包干”的双重刺激下，不断推进国有土地有偿出让制度改革，使得中国经济的高速发展得以延续（这一时期的建设用地市场情况，参见图表3-1）；另一方面，乡村工业的发展和城市国有土地使用权的有偿出让在推动经济发展的同时，也导致了耕地大量流失。在经历了1984～1985年和1992～1993年两次占地高潮之后，中央政府对日益减少的耕地表现出了前所未有的忧虑和恐慌。

　　（二）农村土地市场的关闭和国有土地市场化的兴盛

　　(点击此处阅读下一页)