信力建 | 四阶段改革锋芒所向

作者：信力建 

从1978年开始的改革开放迄今已进入了它第四个十年，四十而不惑，我们或许应该在现在对这一伟大的改革历程做个鸟瞰，看看我们都是怎样一路走来，沿途都有哪些风景，又有什么坎坷，这也许能为我们将来的行程提供参照，所谓承前启后继往开来是也。我们不妨将这近四十年改革开放改革开划作四个阶段，即（1978—1989）的第一阶段，（1990－2002）的第二阶段，（2002－2012）的第三阶段以及此后的第四阶段。下面从人的解放角度来看看这四个阶段的各自特点。

第一阶段可以说是农民解放阶段，也就是农民从由苏联引进的那种集中营式的人民公社中解放出来，成为自由民。这一阶段改革的主导者是邓小平、胡耀邦与赵紫阳。中国的改革开放是从农村开始的，突破口是经济体制改革，着力点是解放农民和扩大农民生产经营的权利。农村经济改革主要标志是1980年推广安徽小岗村改革经验。改革的主要内容是建立“联产承包，分田单干，统分结合，双层经营”的农村经济制度，其核心内容是“分田单干”，本质是把农民从人民公社的桎梏中解放了出来，农民获得了有限的生产经营自主权。这一改革极大调动了农民的生产积极性，在很短的时间内解决了中国人吃饭的大难题，并且农民有了剩余农产品，有了市场交换、现金积累。这一阶段的改革可以简单地解读为：以“分田单干”的自主权，激发了农民劳动效率的提高，换取粮食等农产品的大幅增产（增产当然也有种子、肥料和水利等因素的作用）。这一阶段改革的制度收益是每亩净增250斤粮食。在此基础上，中央1984年发布1号文件。改革的主要内容是建立“产供销、种养加、贸工农”一体化的农村综合发展经济制度。其核心内容是准许农民“离土不离乡”，把部分农民从土地上解放出来，允许农民“综合发展”——发展多种经营和乡镇企业（主要是加工业、建筑业、流通服务业）。这一次改革，顺应和保护了农民在乡村创业的积极性，多种经营和乡镇企业很快成为国民经济的半壁河山，第一次结束了新中国商品短缺的历史。这一阶段的改革可以简单解读为，将农村剩余劳动力和自然资源转换为现金收入和资本。这一阶段改革的制度收益是，一部分地方和一部分农民先富了起来，农村约1%的农民成为老板，约10%―15%的农民成为乡镇企业的职工。其后，准许农民“离土又离乡”的政策，把农民和农村各种资源从乡村解放出来，允许农民在更广阔的空间和领域创业发展。这一次改革，把有能力寻求新的发展机会的农村老板和敢闯荡敢冒险的青年农民从农村解放出来，让他们在全国范围内几乎所有的领域里寻找适合自己的发展机会，极大调动了农民在城乡异地创业就业的积极性。一大批农民企业家在全国范围内的各个领域异军突起，一亿多农村劳动力异地就业，沿海劳动密集型产业突飞猛进，大城市经济圈高速扩张，小城镇也呈现大发展之势。这一阶段改革的制度收益（就农村而言）是农民非农业收入超过了农业收入，每年民工的劳务收入高达6000亿―8000亿元（每个农民工收入6000元）。

第二阶段则是对工人的解放。其主导者是江泽民与朱镕基。89年以后，改革重点放在了城市，具体说来就是城市的国有企业。当时国企工人和干部整天在厂子里无所事事，从生产角度看，这就是下岗状态。全国大多数国企处于亏损甚至停产状态。这等于是拿全国老百姓的钱去白养5千万国企员工。时任国务院副总理的朱镕基在接受西方记者柴德立兹时公开表示：人浮于事是国有企业面临的一个重大问题。大体上讲，要保证国有企业正常运转，只留现有人数的三分之一就够了，剩下那三分之二是富余的。然而，我们不能简单地把他们赶到大街上去，形成一支失业大军。那样会影响社会稳定。如果让他们靠社会保障生活，会使国家背上沉重的包袱。即便是在西方发达国家，社会保障也已成为政府的沉重负担。去年，我访问了北欧，几乎每个跟我谈话的人都抱怨他们再也承担不起这样一笔巨大的开支。所以，这样做也会给中国带来问题。因此，我们正在尝试用其他办法解决这个问题。即便一个岗位不需要某个职工了，他也不会被企业赶走，他可以转到其他岗位上继续工作。企业有责任对他的工作作出一个合理的安排。此外，中国的第三产业还很不发达，因而企业还可以在商业和服务业领域开展经营活动，安排一些职工就业。这就是我们所说的“离岗不离职”。

这一改革的结果是5000多万国企工人下岗，他们的下岗既为企业减轻负担，为其下一步改革扫清障碍，又为原来在单位上混饭吃的大量多余职工创造的再就业再创业的机会，实际上对他们也是一种解放。当然，也有很多人下岗后陷入生活困难。但应该强调的是，这主要是因为中国缺乏必要的社保体系，同时也受到经济条件局限。今天的中国已经不是朱镕基时代那个刚刚再次拥抱市场的中国，从数字上看，中国已经是全球第二大经济体，部分地区的收入已达中等收入国家水平，经济与社会层面皆面临升级和转型。但是，转型的种子只有在前10年、前20年种下，如今才会在合适的环境下发芽。转型的种子，从某种程度上看，就是企业的效率与利润积累、社会财富和资源的增长。

第三阶段则是对事业单位人员的解放。主导者是胡锦涛、温家宝。虽然对胡温时期中国改革的步伐今人多有议论，但有一点是应该特别指出的，那就是在胡温时期，对事业单位的改革是不间断地有序推进的。这一改革的意义是，将人浮于事的事业单位人员分流下岗到各个实体单位，减轻国民负担，也为这些人员的人尽其才提供机会与可能。

据统计，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。这应该是中国进一步改革的目标。来自高层的判断认为，面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外，已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破，成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类改革加以解决。

早在1992年党的十四大就提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。2000年，中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，明确了事业单位人事制度改革的方向。然而，这一事业单位改革的真正推进则是在胡温时代。2002年，国务院办公厅转发了原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，明确了聘用制度的相关政策规定。此后，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。2010年，全国已基本建立聘用制度。党的十七大报告和十七届二中、四中全会都明确提出，要分类推进事业单位人事制度改革。2009年中办印发的《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》和2010年的《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》，均对事业单位人事制度改革工作提出了明确要求。在收入分配制度方面：2006年，原人事部、财政部《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》及其实施办法。2009年9月，国务院常务会议决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资，并从2010年起，在全国事业单位全面实施绩效工资。在社会保险方面：2009年1月，事业单位养老保险制度改革方案下发，山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。2010年召开的十七届五中全会再次要求，积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。2011年4月初，中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表，共涉及到超过126万个机构，4000余万人。该表预计到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。 2012年4月16日，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布。

2012年新一届领导集体上任后，将改革锋芒指向自身——党员官员。这也就意味着新一轮改革将“解放”党员官员。在2013年初，中纪委第二次全会上，习近平强调，反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。共产党员永远是劳动人民的普通一员，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。他还要求加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

而第四阶段剑指官员的新一轮改革的具体举措，则是所谓“大部制改革”。所谓“大部制”即为大部门体制，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。2013年3月10日公布了国务院机构改革和职能转变的方案，其要点是：首先，实行铁路政企分开，取消铁道部；其次组建国家卫生和计划生育委员会和组建国家食品药品监督管理总局；再次是组建国家新闻出版广播电影电视总局；最后是重新组建国家海洋局和能源局。通过这一轮大动作的改革，国务院组成部门将减少至25个，不少官员因此下岗，走向市场。

在11月12日闭幕的十八届三中全会更是提出全面改革方案，其内容涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，并首次提出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。会议公报特别强调，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。此一特别强调更是传达出新的领导集体已经将改革重点指向党员干部，为攻克这一改革的关键点与难点指明了方向。

通过对这四阶段改革历程的梳理，我们也许可以看出：跟前苏联疾风暴雨休克式西医疗法相较，中国改革走的更象是一条文火慢熬使用中药、针灸、推拿、按摩、拔罐、气功、食疗等多种治疗手段，探河穷源剥茧见心，逐渐逼近核心病灶，从而彻底解决问题的中医疗法。这或许也是中国特色。