摘要: 问责制是美国民主宪政体制的重要构成部分。在联邦层面，问责对象涵盖所有联邦行政部门及其所属行政官员。所涉官员承担责任可细分为个人责任和角色责任。人民是理所当然的有权问责主体，但更多地是由垂直和水平关系中的专门性机构和人员代表人民行使问责权。问责的事由主要包括财政问责、公正问责和绩效问责。问责的程序则主要包括报告和调查、说明理由与批评性争论、制裁与救济措施的实施等。
关键词: 行政责任；行政问责；问责制；美国行政法
作为典型的民主宪政国家，美国自推行联邦制以来，依托于宪法中所确立的三权分立以及分权制衡的基本原则，在联邦政府层面形成了具有特色的问责发展轨迹。然而自问责产生之日起，问责的语义边界以及内部构成就一直处于游离不定之中。一方面，问责承载了民主宪政体制下权力的所有者——人民持之以恒地期望对执政者实施有效监督和制约的意图和决心；另一方面，从语义学上来看，问责本身的扑朔迷离又使其能够不断地接受现实的挑战并做出相应地调整，正是问责的这个特性成就了其得以与时俱进地回应人民所需的优势所在。因此，面对一个具有如此独特时代魅力的概念，美国学者突破了单纯从理论视角对问责内涵和外延进行解析的藩篱，通过剖析并回应实践中所发生的每一种问责关系背后所隐藏的共通性问题来解读问责内部构成与运行边界的复杂度。而对于蕴含在每一种问责关系中的共通性问题，美国学者称之为问责的基本面向，具体包括以下四个方面：(1)问责对象(对谁问责)；(2)问责主体(谁来问责)；(3)问责事由；(4)如何问责。①这些内容是美国问责制的基本构成。本文将通过对美国问责制基本构成的审视，获取最能贴近美国现实的有关问责概念的准确内涵，并提示其价值意蕴。
一、问责对象
本文旨在研究美国联邦政府层面的问责问题，问责对象应当涵盖所有联邦行政部门及其所属行政官员。理论上，享有独立法人资格的每一个联邦行政部门，均应对以该部门名义对外从事的组织行为承担相应的后果责任。实际上，任何一个组织的行为都是依靠组织内部的个人来具体实施，而个人能够代表组织从事具体活动的资格和能力又由其在组织中所享有的身份和地位所决定。正如美国学者所强调的，“欲使问责有效，责任必须是个人的责任而非组织的责任”②，故此，问责视野下的政府责任不仅应当表现为行政部门的整体性责任，同时也必须将责任落实到享有行政职权、代表行政部门进行决策并实施具体行为的行政官员。而根据产生方式的不同，美国联邦政府的行政官员可以分为以下三类：(1)合众国总统，作为美国最高行政长官，由选民选举产生，并对选民负责；(2)政务类官员，指高级的、非职业性的、具有政治地位、往往享有决策权的行政官员，根据任命方式的不同又可以分为高级官员和低级官员，前者是指由总统提名并经参议院同意任命的行政官员，具体包括联邦内阁委员会成员、各部部长及其主要副手以及其他重要行政机关高级负责人员，后者是指由总统、法院或各行政部门首长任命(通常不须得到参议院同意)的行政官员，比如局长等；(3)事务类官员(employees)，是指辅助政务类官员决定政策并执行政策的职业行政人员，是美国行政官员的主要组成部分，其地位受到法律保障，不能任意免职，又被称为常任文官。
关于高级官员与低级官员、低级官员与事务类官员之间的界限，无论是美国宪法还是其他议会立法，均未作出明确规定。实践中，借助最高法院一系列的判决，逐渐地对上述不同类型行政官员的分界点作出了阐释与澄清：比如在1976年巴克利诉瓦莱奥一案中，③最高法院对政务类官员和事务类官员做了区分，并认为政务类官员(officers)是指依据美国法律履行重要职能的、需经任命程序而产生的官员，而事务官则是从事于政务类官员并履行次要职能的官员；在1997年的埃德蒙诉美国一案中，④最高法院则以低级官员和高级官员之间的隶属关系为视角对低级官员的内涵做了明确界定，并提出判断所涉官员是否为低级官员，关键就看其是否存在高级官员担任其上级，即只要所涉官员在实践中被总统提名并被参议院任命的行政官员所领导并监督，那么就属于低级官员的范畴；尽管监督的来源和程度是区分高级官员和低级官员的主要标准，但任期因素也会有决定性影响，比如1879年的美国诉杰曼一案中，法院认为与低级官员的任期相比，事务类官员并不具有持久性和长期性，而在1898年的美国诉伊顿一案中，法院则认为低级官员与高级官员在任期因素上差异明显，低级官员的任期更具暂时性。可见，高级官员、低级官员以及事务类官员之间的差异其实正是其不同职责和地位的最好诠释和生动体现，美国学者对此总结道，“尽管我们无法找到一个一劳永逸的判断标准，但法院的判决其实已经揭示出决定行政官员所涉类型的影响因素，具体可以被概括为以下三个方面：(1)所涉官员职权的本质属性及其范围，以及是否包含决策权内容；(2)所涉官员独立的程度以及有权对其实施监督的主体类型，即所涉官员是直接向总统负责，还是向高级官员或者政府体系内更低级别的官员负责；(3)所涉官员履职的期限(任期)是持久性的、短期的还是间歇性的以及被免职的条件等。”⑤
所涉行政官员承担的后果责任实际上还可以被细分为个人责任以及角色责任两种类型。前者是指行政官员因个人的违法失职行为被问责而承担的后果责任，本质上是一种“自己责任”；而后者则是由行政官员在所属政府部门中的级别和身份所决定的、在组织行为中的功能定位所致，根据所涉行政官员在组织行为中所扮演的角色以及发挥的作用来判断其所应当承担的后果责任，虽然这种责任在形式上也是由行政官员来承担，但实为行政官员因其角色和身份而代替组织承担的一种连带责任。实际上，所涉行政官员是否应当代替所涉行政部门承担后果责任，哪些行政官员应当代替所涉行政部门承担后果责任以及具体责任在所涉行政官员之间如何划分等问题，在实践中是非常复杂的，往往需要结合个案具体分析。
二、问责主体
问责主体旨在解决“由谁问责”的问题，它是当出现问责事由时，有权对联邦政府及其行政官员展开问责的个人和组织的统称。鉴于问责所独具的民主性特质，毋庸置疑，国家权力的终极所有者——人民构成对联邦政府及其行政官员实施问责的当然主体。但要注意的是，这里的人民既包括逻辑意义上的作为一个整体而存在的人民，也可以指公民个人，前者主要通过选举实现人民对政府的总体监督与问责。而作为变动性很强的政治术语，人民内部构成的复杂性和多元化又决定了不同身份和地位的公民个人又可能会基于各自不同的期待和问责需求参与到具体的问责实践之中。实际上，在美国代议制体制下，人民作为当然的问责主体，更多地仅具有逻辑上的宣示意义，直接参与到具体问责事件之中的比率并不是很高，更多地则要委托一些专门性的机构和人员来代表其行使问责权。
基于此，以问责主体与问责对象之间的关系为视角，美国宪政体制下的问责主体可以分为两类：(1)垂直关系视角下的问责主体，即问责主体与问责对象之间往往具有隶属关系，在这种模式下，强有力的“上级”往往对相对较弱的“下级”享有问责权，反之亦然。可见，在关键性方向问题的选择上，这种问责模式显示出游离状态：“自上而下”以及“自下而上”在特定情境之下都是有可能的。在实践中，自上而下模式最具典型的即为在政府官僚制体系链条中上级对下级的问责，比如美国总统对联邦政府官员的免职权，联邦政府内部上级行政官员对下级行政官员的处分权等；公民社会(主要包括公民个人、社会组织以及大众媒体等)对联邦政府及其官员所享有的问责权以及政府官僚制体系内下级对上级不利处分所享有的救济权则构成“自下而上”问责模式的主要内容。公民通过定期选举实现对特定政务类官员绩效的评判则构成美国代议制政体下公民直接参与问责的最为重要的形式。(2)水平关系视角下的问责主体，即问责主体与问责对象之间在地位上往往相互独立、平等。在美国独特的三权分立体制下，立法机关、司法机关和行政机关之间相互监督和制衡的政治现实无疑构成水平问责的逻辑基础，故司法机关和立法机关分别对行政机关展开的监督和制约则构成美国问责体系中的主要方面，前者代表人民主要针对联邦政府及其行政官员的违法行为实施问责，后者则主要通过建立专门的问责机构来行使监督权，最有代表性的即为美国议会专门设立的政府问责办公室(简称为GAO)以及议会预算办公室(简称为CBO)。当然，在行政系统内，行政机关也专门建立了一些具有政府“看家狗”性质的问责机构和人员以实现自我监督和控权，如总监察长(简称为IG)、伦理道德办公室(简称为OGE)、监察专员(Obudsmen)以及“吹哨子的人”(whistle-blowers)等。尽管立法机关、司法机关以及行政机关三者在宪法地位上是平等的，但是一旦进入具体问责事件中，问责主体在整个问责过程中都将发挥主导性作用，即问责主体依法享有对问责对象调查并制裁的权力，此时问责双方的地位显然又是不平等的，正如美国学者所揭示的：“我们不要仅仅在字面上去理解水平关系视角下问责主体与问责对象之间逻辑上的平等关系，更确切地说，如果我们能够从双方各自享有一定的自治权因而彼此独立的视角去理解水平关系的涵义将更有说服力，因为水平视角下的问责是以美国独特的三权分立宪政原则为先决条件的。”⑥
三、问责事由
问责事由旨在解决“问什么”的问题。问责所独具的以“公共利益和人民需求”为依归的根本宗旨，决定了问责理由必须具有回应现实需要的灵活性与动态性的基本特征。鉴于人民内部构成的复杂性和多元化，人民对问责的期待并不可能实现精确地整合与诠释，毕竟不同的民众基于其自身的立场和需要可能会对不同的政府机构及其行政官员产生不同的问责需求。因此期望在理论上实现对问责理由一劳永逸而又彻底地总结和梳理是不现实的。当人民有关问责的现实需求随着问责环境中所包含的政治、经济、社会文化等背景因素的变化而不断改变，问责的事项范围也必然要做出与时俱进的调整。为了避免直接准确界定问责理由的徒劳与尴尬，美国学者有关问责理由的论证与说明，采用了另一种思路，通过对不同的问责理由目标化的类型审视，以探寻美国问责理由的基本构成及其现实发展轨迹。基于此，美国民主宪政体制之下的问责理由可以被概括为以下三个方面。
(一)财政问责
问责(accountability)一词与审计(accounting)一词有相同的词源，所以问责的最直接形式侧重于对政府有关公共资金花费与使用情况的审计就一点都不足为奇了。纵观美国历史，人民对政府的不信任以及对政府花费纳税人钱款方式的不信任贯穿始终。⑦事实上，在美国宪法制定与批准时期，制宪者们就坚信对政府的监督和制约首先就要体现在对政府“钱袋子”的控制上，而这种控制则应当由人民选举的、并对其享有直接问责权的议员来具体实施。故在强化议会对行政控制的过程中，一个必然的结果即表现为财政问责自然而然地发展成为美国民主问责概念所蕴含的重要方面，问责承载了人民对政府及其官员有效管理并使用公共资金的期待。为了确保问责的运转能够切实符合人民的利益和需求，首先就要将人民的期待具体化为一些规则、程序和标准，并设计出一系列的、有针对性的报告机制，依靠专门的审计机构对相关规则、程序和标准实施情况的审查和监督，以确保财政资金管理和使用过程中做出任何错误、过失等违法失当行为的责任人均受到相应的制裁。
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