爱思想 | 许耀桐：行政文化的研究分类

　　 行政文化是行政学学科体系中的一个重要分支。随着当代中国特色社会主义文化建设的深入发展，人们愈发认识到文化对于观念的萌动，行为的产生、制度的形成，具有前提性、决定性的作用。在行政学界，现今对于行政文化的研究，也越来越受到重视。开展行政文化研究，必须弄清楚行政文化究竟包含哪些研究内容？这是一个基本的问题。由于文化本身是一个庞大的系统，而行政文化自身也是一个颇为复杂的体系。为此，必须把纳入行政文化研究视域的内容加以梳理归纳、分门别类，以便按照科学分类的情况进行不同行政文化方面内容的研究。笔者认为，行政价值文化、行政改革文化、行政法治文化、行政廉洁文化、行政组织文化、行政科技文化、行政艺术文化、行政教育文化、行政历史文化、行政国际文化这十个方面，构成行政文化的主要的研究分类。对这十个分类进行深入的研究，将有助于行政文化整体研究水平的提升。

　　 一、行政价值文化

　　 价值是人类特有的一种感悟理解能力，是人类对一切实践的过程结果所做出的有利于自身维持和发展的评价，因此，人类的活动离不开价值问题，价值广泛存在于一切领域。作为行政价值文化而言，是指究竟应该怎样地从总体上感知体察行政工作的意义、作用以及所要达到的目的的观念认识，由此生成了行政组织和公务员的思维模式、心理意识、行为取向和行为习惯。它对行政活动中的人事和事务，能够做出价值判断、价值理解，能够指明行政发展的方向和追求的目标。因而，它对于行政的公共性、正当性、合理性，具有统摄力和根本的、透彻的解释力。

　　 行政价值文化是行政科学的基础，也是行政机关和公务员的灵魂。行政机关和公务员，作为国家形成、社会发展的产物，首当其冲遇到的问题便是，“为了谁”以及“该怎样地忠于职守、履行职责”。例如，现今世界上各国都通行，初任公务员进入政府机关，要举行宣誓仪式。在我国，中央国家机关公务员的誓词是：“拥护中国共产党的领导，维护国家的安全、荣誉和利益；忠于宪法，忠于人民；恪尽职守，廉洁奉公；团结协作，务实创新；遵纪守法，保守秘密；全心全意为人民服务，为祖国的繁荣富强而努力奋斗。”[1]这样的公务员誓词，本身就是中国特色社会主义行政价值文化的集中体现。它阐释了作为中国政府的公务员，在行政工作中应该具有怎样的品格、道德、作风、操守以及达到怎样的思想境界。由此可见，行政价值文化在整个行政文化体系中，居于最高位阶，发挥最高位势的牵引作用。

　　 在当今时代，随着政府从管理型转向服务型，开拓了行政价值文化更为广阔的研究空间和研究内涵。在西方国家，倡导“新公共服务”理论的学者，提出了“维护公共利益，公益至上；尊重公民权利，公民至上(people – first) ”的主张。在中国，党和国家也明确提出了“建设服务型政府”的任务，强调建设服务型政府要树立“以人为本(putting people first)”的理念。概言之，在当代服务型政府建设的大背景下，行政价值文化所包含的内容将非常丰富。它要深化研究政府的性质、特征，研究如何塑造政府机关的高尚形象，研究行政工作贯彻实行公正、法治、民主等基本原则，研究公务员良善的行政伦理、精神风貌等等。

　　 二、行政改革文化

　　 行政改革是行政发展的动力，但行政改革能否顺利，又受到一定的行政文化的影响和制约。因此，要实现行政改革的突破，首先需要大胆地解放思想，打破成规，寻求行政观念、行政理论的新的突破。正因为这样，行政改革的过程，必然是伴随着行政文化不断变迁、发展的过程，由此便产生了行政改革文化。所谓行政改革文化，就是指涉及到应该怎样地认识和把握行政改革大势的观念，明确行政改革的原则和策略，如何克服精神意识方面的阻力障碍，有助于形成推动行政改革发展的思想理念。

　　 改革开放35年来，我国先后进行了七次行政体制和政府机构改革。每一次的行政体制和政府机构改革，都是对行政机关领导和公务员行政改革文化的挑战。例如，第一次1982年的改革，目标是提高政府工作效率，建立健全退休制度，实行干部年轻化，进行大规模的精兵简政，强烈冲击了多年来官场固有的因循守旧、只进不退的意识，树立了增强效率、增进活力的行政改革观念；其他的如第二次1988年改革以转变政府职能、下放权力是关键，第三次1993年改革在确立社会主义市场经济体制的背景下进行，要建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制，第四次1998年的改革要建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，建设一支高素质的专业化行政管理队伍，第五次2003年改革提出行政“决策、执行、监督”三权既相互制约又相互协调的要求，第六次2008年和第七次2012年的改革，积极探索和实行职能有机统一的大部门体制，都极大地深化了政府部门和政府官员对政府多层次、多视角和全方位的认识，增强了政府自我革命的意志和动力。同样的，行政改革也不可能在和风细雨中进行，而是充满了激烈的思想斗争和利益博弈，个人和部门的权力、地位、利益、待遇等等的得失，都可能成为行政改革的阻力。

　　 显而易见，行政改革的发展，需要不断转变观念，消除阻力，倚重行政改革文化这只有效的“推手”。当前，深入开展行政改革文化的研究，对于中国而言尤为重要。行政改革文化亟需研究的热点问题也很多，如，深化行政改革应具有怎样的风险意识、成本意识、顶层设计意识、法治制度意识，以及如何更好地清除官本位文化的影响等等。只有行政改革文化的长足发展，才能为行政改革的顺利发展铺平道路。

　　 三、行政法治文化

　　 法治是现代国家的治国之道。就中国而言，自党的十五大报告提出依法治国之后，确定了科学执政、民主执政、依法执政、依法行政、建设社会主义法治国家的战略目标。选择法治，就是弃绝和否定了人治，这不仅是中国共产党在治国理政的方式上作出的一个重大决策，而且更重要的是一种文化价值选择。

　　 实行法治，需要法治文化的支撑。行政法治文化，是指依法执政、依法行政的观念形态，它以行政法律法规为载体，以行政法治理念为精神内核，从具体构成要素上分析，行政法治文化主要包括法律制度文化和法律精神文化，前者包括法律规范、法律组织、法律器物设施、法律标志、法律行为等。后者包括法律心理、法律观念、法律思想、法律理论等要素。同时，行政法治文化还意味着行政法治精神得以普遍化的实践和实现，政府的行政活动是行政法治精神实践的方式、过程和实现的结果。

　　 由于我们国家走上现代法治的轨道较晚，当前，要从制度上、法律上保证依法执政、依法行政，加强行政法治文化建设可谓任重道远。行政法治文化建设真正要解决的问题是，使法律至上的地位得到认同，使法的治理观念得以形塑养成，使权利文化的人文基础得以奠定夯实。这样，政府和社会、治理者和公民才能共同遵法守法，不承认法律之外另有主宰法律而不被法律制约的主体，党和政府的施政方针政策才能得以认真贯彻实施，而不至于使这种制度和法律因领导人的改变和领导人看法和注意力的转移而改变、转移。行政法治文化建设要致力于领导干部和公民牢固树立法治观念的教育和宣传，坚持在宪法和法律范围内活动，维护宪法和法律的权威；督促、支持和保证国家机关依法行使职权，保障公民和法人的合法权益。这就意味着，行政法治文化的研究重点是，以追求民主、公平、正义为基本要求的社会主义法治价值观和以崇尚社会主义法律权威为内在要求的法治心理。同时，还要研究为什么有人敢于有法不遵、违法不究，从行政法治文化建设的角度，怎样消除这样的现象。

　　 四、行政廉洁文化

　　 古往今来世界上的任何国家无不要求官员廉洁从政，有的国家还制定了严酷的纪律、制度加以约束，但是，贪污腐败还时常发生，甚至于愈演愈烈。这说明，反腐倡廉是一项长期艰巨的任务，反腐败不仅要抓好刑律，还要抓住思想教育。行政廉洁文化，是指关于行政机关和公务员廉洁从政、朴素勤俭的思想、信仰、知识、行为规范和与之相适应的生活方式、工作方式。行政廉洁文化从根本上反映着执政党和执政者的执政理念、执政目的和执政方式，是廉洁从政行为在文化和观念上的客观反映。行政廉洁文化的主要内涵包括，从政的国家主流文化意识、社会文化氛围，从政者的思想品质、职业道德和社会公德，它的核心价值是清正做人、廉洁做事。

　　 中国是社会主义国家，虽然与以往的剥削阶级国家的性质不同，但现在同样也面临着严重的腐败威胁，一方面，它受到旧国家的影响而无法避免、无法立即根除的腐败；另一方面，除了和历史上剥削阶级国家的腐败有共同点之外, 它还带有自己的特点, 这就是同我国长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有着密切的关系。正因为权力过分集中、权力难以得到有效制约，导致了当前反腐败斗争形势依然严峻，反腐败斗争成为当务之急。反腐倡廉，不但要靠纪律、制度等“硬功夫、硬约束”，还要靠学习、宣传、教育等“软功夫、软约束”。2013年10月16日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在省部级领导干部廉洁从政研修班座谈会上强调，党员领导干部要带头纠正“四风”，带头廉洁自律。王岐山指出，惩治腐败，惩是为了治。要加强理想信念教育，使领导干部“不想腐”；强化制度建设和监督管理，使领导干部“不能腐”；坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部“不敢腐”。[2]王岐山关于惩治腐败的三个“不”，其中摆在第一位的是“不想腐”，也就是思想教育的问题，廉政文化建设的问题。可见，坚决惩治腐败、有效预防腐败，必须加强行政廉洁文化建设的重点，提高行政廉洁文化建设的水平。

　　 当代中国特色社会主义十分重视行政廉洁文化建设。中国共产党认为，行政廉洁体现了党员干部的本色。党的无产阶级革命领袖方志敏烈士曾这样说：“在这长期的奋斗中，我一向是过着朴素的生活，从没有奢侈过。经手的款项，总在数百万元；但为革命而筹集的金钱，是一点一滴的用之于革命事业。”“清贫，洁白朴素的生活，正是我们革命者能够战胜许多困难的地方！”[3]当前，加大行政廉洁文化研究力度，要以清正、廉洁为核心，充分发挥行政廉洁文化在反腐败斗争中的积极作用。

　　 五、行政组织文化

　　 行政工作的开展，要借助一定的组织形式、组织手段，因而构成一种组织形态。行政组织文化，就是指在一定的社会历史文化背景下，行政组织机构在长期的运作和实践活动中逐步形成的、积淀为行政工作人员普遍认可和接受的，对整个组织及其全体成员具有持久影响力的关于行政组织、行政领导、行政团队和行政制度等观念认识的总和。

行政组织文化的研究主要由下述部分构成。首先，行政组织文化是关于如何认识行政组织自身的文化。行政组织不可能是一种简单的机构拼凑，也不是平面表象性的机械运作，要研究政府作为行政组织机构所具有的性质、职能、作用的那些文化背景；政府组织机构也不是孤立存在的，存在着各级政府之间的关系，如中央政府和地方政府的关系，以及政府组织和其他组织之间的关系，如党政关系，要研究揭示生成这些关系的文化因素。其次，行政组织文化是关于如何认识行政领导的文化。行政组织离不开行政领导，要研究行政领导的基本方法，如命令、指示、商讨、汇报、检查、督促等等，要研究行政领导的基本规律和领导心理，形成具有核心文化素质的领导力。再次，行政组织文化是关于如何认识行政团队的文化。(点击此处阅读下一页)