爱思想 | 刘骥 德新健 熊彩：“一胎化”的政治学：理念、利益、制度

　　 「内容提要」20世纪70年代末开始实施的“一胎化”政策，无论目标还是手段，均极为严苛。这种政策，为什么只有中国能够推行？为什么是这个时点？为什么是一胎？为什么能延续至今？通过横向、纵向的一系列比较，本文指出仅从人口指标、物质利益、制度结构出发并不能解释计划生育政策的产生与演变。其关键还在理念。一胎化是具有内在一致性的六组理念在同一方向强化建构的产物（发展代替革命、计划先于运动与市场、科学取代传统、国家优于家庭、民族国家取代种族、男权压倒女权）。正是“国家”话语主导建构的人口“危机”赋予了一胎化合法性。而危机本身，则来源于国家政治精英在发展问题上的急切愿望与强烈焦虑。

　　 「关键词」计划生育；一胎化；理念

　　 提倡一对夫妇只生一个孩子。——中华人民共和国基本国策

　　 一、引言

　　 20世纪70年代末①，中国政府着手推出了人类历史上最为严厉的全国性人口控制政策——“一胎化”。②“提倡一对夫妇只生一个孩子”，这个政策名义是“提倡”，其实是强制。③此后，这一政策经过有限调整，农村大部分地区过渡到“女儿户”④，最终在全国层面形成了大致相似、略有差异的“现行生育政策”⑤，延续至今。前不久，国家卫生和计划生育委员会正式启动“单独二胎”政策，有关计划生育的社会争论一时间出现了高潮。还有社会各界人士积极利用“社会抚养费”、“失独家庭”、“老龄化”等热点议题向政府提建议，希望进一步放开生育政策，实现“全面二胎”或“自主生育”。⑥

　　 抛开当下的思想交锋不论，更让人着迷的是这个政策的历史演变，这是理解当前一切现实争论的实证基础。作为一项政策与制度，以一胎化为基础的现行生育政策到底是如何产生，又如何延续至今的呢？长期以来，国家宣传话语及其塑造的民众思维常识，习惯性地将这个问题归因于“人口多、底子薄”的基本国情。但是，“基本国情”并不会自动产生基本国策，它本身就是宣传话语持续建构的“成果”。作为新中国有史以来规模最大、延续时间最长的一场改造运动，计划生育远非列举几项资源与人口的简单对比所能解释。

　　 有几个具体问题：第一，二战后不止一个国家试图控制人口，为什么只有中国能够推行如此严苛的生育政策？第二，在中国计划生育的发展史上，为什么最严厉的生育政策发生在上世纪80年代？第三，在1980年前后的政策过程中，为什么是一胎化方案最终胜出，而不是更温和的“晚婚晚育加间隔”？⑦第四，三十多年来，以一胎化为基础的“现行生育政策”，催生的经济社会问题日益严重，为何仍能维持大致稳定？第五，国家政治精英为何会持有严控人口的念头？

　　 对此，本文会依次检视基于利益论、制度论、理念论的竞争性解释，并着重分析理念与利益、制度相互关联的作用机制。在比较政治学里，这三类解释都有相应的理论学派与常见观点。⑧在本文中，如果没有特殊说明，利益（interest）是指结构与位置决定的物质利益，主要涉及政治家的政治生存与行政官僚的部门利益。制度（institution ）由上至下包括宏观的政治经济体制、中层的政策项目规则、微观的操作惯例。⑨理念（idea）由上至下包括世界观、原则性信念、因果性信念。⑩话语（discourse ）是承载理念的核心载体，也是理念得到传播的基本渠道。11

　　 作为一项制度，计划生育的核心是“落实到人”，将这个国家每一个人的生命与生活都卷入其中：管理每一位育龄妇女及其配偶的性生活，落实每一位没有生育指标的育龄妇女的节育措施，并连带管理每一个孩子的准生、上户、就医与入学。说到底，从理念到利益再到制度，计划生育就是一个展现国家权力的活靶子。我们展开探索性的历史比较，着重分析理念视角，提出以下基本命题：计划生育，是计划经济体制下的国家政治精英，以科学话语下的悲观人口理念做先导，在民族强盛与赶超发展的战略目标诱导下，利用党国体制逐渐建立起来的一套生育管控制度。

　　 下面，本文逐次展开初步的文献梳理和观点评述，抛砖引玉，期待回音。

　　 二、国际比较：为什么是中国？

　　 二战以后，世界人口特别是第三世界的人口增长，普遍迎来了前所未有的高峰。同时，人口控制的思潮风起云涌，许多国家都试图推出控制人口的政策。然而，不同国家最后落实的生育政策在目标与手段上却各不相同。其中，中国20世纪80年代推行的一胎化生育政策无疑是最激进的：从政策目标上看，它普遍“提倡”一对夫妇只生育一个孩子；从政策手段上看，政府实行了严厉的强制手段，例如对超生妇女强制引产、结扎，对超生家庭实施经济惩罚，对超生的公职人员采取行政开除处分等。

　　 对于中国计划生育的突出表现，国家主义视角能提供重要却又有限的解释。

　　 中国之所以能够实行一胎化，是因为国家既有自主性（autonomy）又有深入社会的国家能力（state capacity）。前者使得国家可以制定不只是反映社会集团需求的目标，而后者使国家在遭遇强势社会集团的反对或面临不利的社会经济环境时，有能力实施自己的目标。12强大的国家自主性使国家能够在社会意愿与其不一致时强行将自己的意愿转化成权威性行为。同时，国家能够利用其强大的政治动员能力实现自己的目标。这种国家自主性和国家能力都是由列宁主义党国体制决定的。社会在国家集权之下相对弱势，庞大的国家机器可以深入到社会最基层，社会则一直处于分散弱化的状态。严厉的生育政策正是因为独立的国家自主性而得以产生，并借助国家的强制与动员能力得以实行。13

　　 考虑到同样的人口压力与控制意愿，印度与越南是可以试行比较的两个案例。在这里，我们就国家主义点明相应的结构变量，其他影响因素还需要更系统的比较研究。

　　 首先，看国家自主性与国家能力都相对较弱的印度。作为第三世界的人口大国，印度早在20世纪50年代就先于中国推行人口控制，在70年代曾经尝试推行更为严厉的生育限制政策，包括对生育三胎以上的妇女实行半赎买半强制的绝育。然而，这种政策很快就引发社会不满而遭到抵制，甚至1977年英迪拉。甘地政府的落选下台很可能也是由于这项政策的拖累。14从国家主义视角来看，印度的生育控制政策之所以难推行，可能是由于其国家自主性与国家能力都要比同时期的中国弱。15

　　 但是，国家主义解释不了既有国家自主性又有国家能力的越南。与中国有着相似人口压力与国家制度结构的越南，其推行的生育控制目标与政策手段都要弱于中国。16因此，国家自主性与国家能力是国家能够制定严厉生育政策的前提与条件，但这并不等于对国家强政策动机的解释。要解释越南与中国的不同，还得从能力回到动机上。这需要进一步对两国政治精英的发展意愿与配套理念展开系统的比较研究。17

　　 最后，即使从中国内部的纵向比较来看，从上世纪50年代到60年代，国家总体上面临比80年代更高的人口出生率和增长率，但并未推出严厉的生育政策。生育政策的强弱与自然增长率、总和生育率的变化并不相关（参见图1）。

　　 要分析生育政策，就必须跳出人口与资源、环境的纯技术关系，在政策历史中考察国家出于政治经济因素对人口实施控制的动机。在这个意义上，国家主义是深入研究国家强制计划生育的必要视角。然而，国家主义本身是一种偏利益与制度的宏观视角，它并不关心政治精英为何会持有哪种理念，国家自主性和国家能力也解释不了理念为何偏偏会在80年代落实为行动。

　　 三、历史比较：为什么是80年代？

　　 为什么最严厉的生育政策出现在上世纪80年代？这需要借助历史制度主义与理念学派，从计划体制、意识形态及其发展战略来分析。计划生育产生于计划经济时代。在计划经济体制下，国家统一安排经济各环节，人口作为经济基础变量进入国家计划范围。计划体制在逻辑上会要求“计划”人口。然而，同在计划经济体制下，不同时期的生育政策却并不相同。因此，计划体制与资源禀赋本身解释不了生育政策的具体形式。深入比较，我们会发现意识形态以及具体的经济发展战略才是影响生育政策变迁的关键。

　　 首先，在理论上，计划生育可能是出于计划体制本身的“教科书式”规定。计划经济需要国家掌握生产、分配、消费等各方面的信息并加以统筹，统一制定经济计划。民众的衣食住行都由从上到下一整套计划来安排。这些就需要国家对作为基础经济变量的人口“心中有数”。在经济指标方面，人口是大部分指标的关键“分母”。在“分子小分母大”的指标压力下，对“经济”计划，就必然会延伸到对“人口”加强计划。18

　　 在粮食方面，计划经济体制下的资本积累主要来自盘剥农业，快速增长的人口与这一战略形成冲突。19实行农业支持工业的政策，就需要国家从农村提取更多的粮食以转化为工业资本，这就与快速的人口增长形成了矛盾。由于中国人口长期以农民为主且农村生育率高于城市，可以说，上述矛盾突出地表现为国家从农村提取更多农业资源的需要，与快速增长的农村人口对粮食的消耗之间的矛盾。为了提取更多的粮食，国家推动实现了农业合作化和粮食统购统销，这可以视为对农民的第一次剥夺。而实行计划生育，则可以视为国家对农业人口的“二次剥夺”，即通过减少出生人口来获取更多的剩余粮食，以支持资本原始积累。20

　　 在就业方面，计划经济体制下的中国长期存在严重的就业问题。从人口作为生产者的一面来看，新增人口意味着新增需要就业的劳动力。在计划经济体制下，由国家统一安排包括劳动力在内的各项资源的配置。那么经济生产能否吸收每年新增的劳动力？事实上，在计划经济体制下城市长期存在着严峻的就业问题，农村也存在着“劳动力过剩”问题。进口替代的工业化战略更需要发展资金密集型的重工业，这意味着更容易给城市造成失业。21建立户籍制度，鼓励知识青年“上山下乡”，在某种程度上都是这种城市就业压力的体现。22同理，少生孩子，就可以从源头上减轻政府的一系列包袱，减少城市领导人的工作压力。

　　 在此，需要特别比较中国与苏联。新中国建立以后不久就开始仿效苏联模式。23可是，苏联模式却遭遇了中国的特殊现实。与苏联地广人稀的资源禀赋不同，中国拥有世界上最庞大的、以农民为主的劳动力人口。苏联的国家工业化战略也面临资金缺乏的问题，但人口同样稀缺，靠控制人口来提高资本积累一直不是一个选项。相反，苏联为了发展农业生产，反倒力图扩充人口，只不过一直收效甚微。24

　　 总的来看，人口是计划指标的基础分母，作为消费者的人口需要张口吃粮，作为生产者的人口需要安排就业。计划体制所决定的这三条机制都会导致“大包大揽”的计划制定者产生控制人口的冲动。在他们看来，工业化就要求压低消费增加投资与积累，而快速增长的人口所带来的消费需求和就业压力就成了严重制约工业化的瓶颈。

　　 其次，回到实际的政策史中，计划体制本身却不能充分解释政策的具体变迁。人口在指标分母、粮食、就业三个方面造成的压力，并不能构成独立发挥作用的政策动因。

从政府相关部门的宣传上看，六十年来的计划生育政策随着人口总数的上升，经历了一个从无到有、从宽到严的演变过程。这很容易给人一个误区：逐渐增加的总人口数对经济造成压力，然后自然而然就导致了计划生育的产生与发展；这是一个计划体制下人口政策的“科学发展”规律。25但是，细看图1可发现，在生育率长期高位的上世纪60年代，国家并没有采取有效的控制措施；在生育率经历了70年代快速下行之后的80年代，(点击此处阅读下一页)