吴金群：论我国权力制约与监督机制的改革战略
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● 吴金群
内容提要 建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，必须进行改革的顶层设计和总体规划。权力制约与监督机制的改革战略可拟定为：制约与监督并行，健全权力结构和运行机制； 一元与多体协调，强化人大作用； 内部与外部衔接，完善权力制约与监督网络；刚性与柔性结合，规范权力制约与监督手段；纵向与横向并重，兼顾一统整合与地方自主。
关 键 词 权力制约 权力监督 政治改革 政府行为
权力是政治体制及其运行过程中的一个核心要素，其地位类似于市场经济中作为关键生产要素的资本。资本有逐利或贪婪的本性，因而需要有风险和恐惧与之相平衡；同样，公权也有与私欲相勾连的可能，因而需要有权力制约与监督机制使之相隔离。改革开放以来，党和政府高度重视对权力的制约与监督。然而，各种权力之间并不具有制约与监督的当然属性，彼此缺乏充分互动的权力关联和责任平衡，导致权力滥用频繁发生。当前，为尽快建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，进行权力结构转型的顶层设计和总体规划已经越来越紧迫。在这场关乎中国政治发展的重大改革中，既需要制约与监督并行，构建中国特色的权力结构和运行机制，又需要从一元与多体协调、内部与外部衔接、刚性与柔性结合等方面提升权力制约与监督机制的合力，同时还需要纵向与横向并重，统筹兼顾一统整合与地方自主性。
制约与监督并行，健全权力结构与运行机制
制约与监督既有联系，又有区别。其联系主要表现在： 它们都是对权力的约束和控制，都可以在规范权力运行的过程中发挥积极作用。其区别主要表现在：制约侧重于双向关系，而监督侧重于单向关系； 制约具有常态性和稳定性，而监督具有非常态性和即时性；制约强调在事前和事中发挥作用，而监督常常发生在事后。在我国，相对于众多的监督机制而言，权力主体之间的相互制约是较为欠缺的。党的十六大报告提出，要“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。这是党中央在论述权力运行时第一次把制约放到监督之前。十七大报告强调，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。十八大报告进一步指出，要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。这是我国权力结构和运行机制改革的战略定位，对于规范权力运行、深化政治体制改革的意义十分重大。
第一，建立健全党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。中国共产党作为社会主义事业的领导核心，其权威不仅来源于革命传统并为我国宪法所确认，而且也不断地在实践中“以有效性累积合法性”。当前，党员监督部分失效，实质是党员权利的保障问题；党代会监督部分缺位，实质是党的领导体制问题； 纪委监督部分失衡，实质是权力的合理分解问题；班子内部监督部分失常，实质是集体领导原则的落实问题。为建立健全党内权力结构和运行机制，可以考虑由各级党代会行使重大决策权，各级党委和纪委分别行使执行权和监督权。因为党内体制中已经存在这三大机构，所以不需彻底打破现有框架，而只需做一些功能调整和制度创新。一是落实和完善党代表大会代表任期制，继续选择一些县(市、区) 试行党代表大会常任制，并逐渐赋予党代会重大决策权； 二是在党代会闭会期间，党委可以而且仅在授权范围内代行一部分日常决策权；三是党委和纪委不再保留领导和被领导关系，而是分别向党代会负责，接受党代会的监督； 四是缩减党委全委会的规模，在坚持和落实集体领导的前提下，完善个人分工负责制度；五是为确保党内统一并对决策权、执行权和监督权进行有效协调，应确立党代会的最高权威，并设若干个工作机构。为了防止党代会决策权过大而失去制约，需要进一步健全党代表的选举和罢免制度以及党内决策权行使的民主机制。
第二，建立健全党和人大决策权、政府执行权、人大和司法监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。为防止执政党的领导权与人大的法定权在关键部分重合而导致的双向削弱，党和人大的决策权应该建立更为有效的对接。党的领导要善于把成熟的政策主张通过人大转变为具有法律效力的国家意志，并通过人大督促一府两院在工作中贯彻落实党的路线、方针和政策。作为最高权力机关，人大不仅具有立法权和决策权，而且还具有广泛的监督权，可以对共产党的执政活动、政府的行政行为、法院和检察院的司法活动进行监督。法院和检察院则分别通过依法独立行使审判权和检察权，从司法角度对党和国家的权力进行监督。权力的制约与监督必须是在党、政两个层面上相互联通。党的领导就像一根红线，纵横穿梭于各个权力主体之间，并在它们之间搭起沟通协调的桥梁。
第三，建立健全政府内部决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。相对于党和人大的重大决策权，政府承担的主要是执行权。但是在执行政策时，也需要做出更为具体的决策。如果政府部门自己决策、自己执行、自己监督，既当“导演”，又当“演员”，还当“评委”，那么权力的集中使用就会带来被滥用的风险。近几年来，各级政府都在按照党的十七大和十八大精神，加大机构整合力度，探索职能有机统一的大部门体制改革。如果改革后的大部门集决策权、执行权与监督权于一身，就将与行政改革和政治发展的总体方向相背离。因此，可以在大部门体制改革的基础上，适当分解决策权、执行权、监督权，使决策、执行、监督由不同部门相对独立地行使，努力形成不同性质权力的分工负责，既相互制约，又相互协调，确保决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力。
第四，建立健全公民和社会团体对党和国家决策权、执行权、监督权的民主监督。除了加强权力制约权力之外，还必须进一步创造条件利用公民社会和民主党派来监督公共权力。这也正是1945年毛泽东同志与黄炎培先生在谈及“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的执政周期率时，所指出的那条“民主新路”。就当前而言，一是要确保权力在阳光下运行，避免监督者需要的信息掌握在被监督者手中而导致监督失灵；二是要保证公民政治参与渠道的畅通以及程序的完整，逐渐扩大公民有序的政治参与；
三是要支持民主党派和无党派人士利用政协会议、委员视察、建议报告等形式更好地履行参政议政、民主监督的职能；四是要规范和引导舆论监督，使新闻媒体在党和人民的“喉舌”与权力监督角色之间保持适度的张力；五是要培育民间组织，使它们逐渐成长为可以吸收体制外的社会需求到体制内有序释放，而且形成对公共权力有效监督的重要形式。
第五，建立健全纵向的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在中国这样的超大型社会，纵向权力结构和运行机制直接关系到国家政治的稳定和经济社会的发展。总体上，具有复合制特点的单一制国家结构形式符合中国的国情。然而，我国的条块矛盾突出，纵向权力结构制度化不够，权力运行中的制约与协调机制缺乏。因此，有必要进一步明确上下级权力主体的行为边界，形成上级决策权和监督权与下级执行权和监督权之间的良性互动；改善执政党系统的纵向权力运行格局，提升党内以及党与国家机关之间多维权力网络的监督合力；规范中央与地方以及各级地方政府之间的关系，实现纵向政府间关系的“集分平衡”；完善人大和司法系统的纵向权力关系，提高权力制约与监督的法制化水平。
一元与多体协调，强化人大作用
我国权力结构的典型特征是，处于领导地位的党的权力体系和以人民代表大会为核心的国家权力体系同时并存。一个被宪法确认为领导和执政党的组织，具有任何政党和政权机关都不可比拟的优势。所以，党政层面上一元与多体协调中的“一元”，就是指中国共产党的统一领导，而“多体”则是指人大、政协、政府、法院、检察院、公民社会等多种权力主体和权利主体。虽然邓小平同志早就指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。如果我们不受监督，就一定要脱离群众，犯大错误。”但在实践中，人们较多地强调党的领导，而较少关注对党的制约和监督。共产党《党章》明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《宪法》第5条也规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。因此，可以在坚持党的领导的前提下，进一步解放思想，充分发挥人民代表大会制度的作用，加强对执政党活动的宪法和法律监督。同时，需要在坚持共产党长期执政和完善人民代表大会制度的前提下，避免党的权力凌驾于国家权力之上，逐渐把执政党的权力内化于宪法和法律体系之中，并使党的领导与人大制度紧密相连，实现从“体制外独享”到“体制内协调”的顺利转型。
我国《宪法》第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此，国家层面上一元与多体协调中的“一元”，就是指人民代表大会，而“多体”则是指政府、法院、检察院、政协、公民社会等多种权力主体和权利主体。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，为中国特色的权力结构与运行机制提供了最重要的体制内资源。权力制约与监督机制的改革是为了更好地发挥这一根本政治制度的优势而不是偏离或扭曲它。不能照搬西方的多党制和三权分立制，寻求所谓“体制外突破”。但我国权力结构的最大问题是，作为权力机关的人大的作用没有得到充分发挥。对于借助于党的领导处于强势地位的行政机关的制约和监督，在很大程度上就取决于能否把人大“当真”和“用足”，充分落实人大的立法权、人事任免权、重大事项决定权和监督权。当然，司法机关也应该在我国的权力制约与监督体系中扮演更为积极的角色。制约和监督司法权是必要的，但更为重要的是，在人民代表大会制度下利用司法权来制约和平衡行政权。
党的领导、人民当家做主和依法治国是有机统一的。坚持党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证；人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。要建立健全我国的权力制约与监督机制，就应该把党的领导、人民当家做主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践中。
第一，不断完善人大代表的选举和工作制度，充分保障人大代表依法行使职权。人民代表大会是国家的权力机关，人大代表要代表人民行使国家权力。所以，人大代表的代表性及其参政能力直接关系到人大的权威性和监督的有效性。当前，应逐步加大差额选举的比例，完善候选人竞选的操作程序，建立与选民的常态联系机制，减少人大代表中的荣誉性安排，限制现任官员代表的比例，提高人大代表参政议政的能力。同时，各级人大常委会和政府相关部门都应进一步创造条件，切实保证人大代表根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，依法行使职权。
第二，进一步加强人大常委会制度建设，充分发挥人大常委会的监督作用。我国的人大采用年会制，会期较短，而且人大代表不脱离各自的工作岗位。为有效发挥国家权力机关的作用，就应该积极稳妥地推进作为人大常设机关的常委会改革。首先，建立健全人大各专门委员会及其议事规则，这是人大及其常委会行使职权的组织基础。可以考虑增加监督委员会，以加强对一府两院的监督。同时，特定问题调查委员会的组建也应当经常化和制度化。其次，加快推进人大常委的专职化进程。虽然从第十届全国人大开始，全国人大就进行了专职常委的遴选和试点，但是专职常委的人数还远未能满足加强人大工作的需要。再次，有必要进一步优化人大常委会组成人员的年龄结构和知识结构，改变退居二线干部比重过高的现象，增加年富力强的专业化人才的配备。最后，充分保障人大常委会依照《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，对本级人民政府、人民法院和人民检察院实施监督，促进依法行政、公正司法。
第三，紧紧围绕法律监督、工作监督和人事监督，探索建立新的权力制约与监督机制。人大的法律监督包括立法监督和对法律实施的监督，前者是指人大及其常委会审查法律、法规以及其他规范性文件是否违反宪法、法律和人大其他决议的监督活动；后者是指人大及其常委会为了保障宪法和法律的贯彻实施而对执法主体进行的监督。工作监督是指人大及其常委会对由其产生的国家机关日常工作进行的监督，包括听取工作报告和汇报、质询和询问、视察和调查、提出批评和建议等。(点击此处阅读下一页)
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