爱思想 | 郑振清：“两岸特色论”：两岸关系的政策过程分析与理论建构

　　 中评社香港1月12日电/清华大学公共管理学院暨清华大学台湾研究所副教授郑振清博士在《中国评论》月刊12月号发表专文《”两岸特色论”：两岸关系的政策过程分析与理论建构》。作者认为：”一个国家采取什么样的统一模式，往往不是人为设计出来的，而是由国家发展路径决定的。中国大陆虽然坚持”和平统一、一国两制”的目标不动摇，不过未来中国的统一模式，与两岸关系发展的现状和路径息息相关。两岸和平发展是和平统一前必经的过渡阶段，也是探索和决定未来统一模式的关键时期。在这个关键时期，我们立足于两岸关系发展历程，对具有两岸特色的两岸相互决策的思维、政治过程、工作机制和政策效应等实践经验进行梳理、总结、提炼和理论化，无疑有着特别重要的理论意义与现实政策价值。”文章内容如下：

　　 引言

　　 近年来，两岸关系从过去紧张的政治和军事对峙，转向和平发展、交流合作的新局面。这将推动两岸相互政策决策由过去的少数政治精英完全主导的”密室”政治过程逐步转向两岸公众可以参与的公共政策过程。虽然由于两岸关系存在历史遗留的特殊性，高层政治决策仍将扮演关键作用，但是，我们已经看到两岸各社会阶层、各利益群体及其组织、各种社会舆论正在两岸和平发展过程中扮演着积极的、重要的角色。①越来越多的两岸政策在决策过程中征求各种智库、各方人士的意见，也在政策执行过程中注意政策效果的评估和政策客体的回馈。而且，由于两岸事务多具有跨部门、跨领域、跨区域的综合性，使得政策决策主体常常不是单一部门，而是由多部门、多区域进行协调作业。再有，两岸政策环境深受两岸内部和国际政治经济形势的影响。

　　 这些新形势、新问题告诉我们，如果再将两岸双方都看作单一性决策单元，很难应对日益复杂、动态多变的两岸共同发展新局面。过去十多年来，关于两岸互动、两岸统合与统一模式的研究文献虽然已经提出了很多深刻的观点和前瞻性主张，②但是和平发展时期的两岸关系研究还需要继续引入新政治经济学、制度主义、公共政策过程分析等新路径和新方法，才能补足过去很多宏大理论模式存在的疏漏和短板。毕竟，宏大理论模式的优势在于宏观结构分析，弱点在于中观过程和微观行为研究。对两岸相互政策决策这一中观的政治经济过程的研究，上承宏观结构变动，下启微观政商行为，就是我们两岸政治经济政策研究的着力点。本文从考察大陆对台经济决策开始，总结具有两岸特色的政治经济政策过程，初步探索一种基于两岸特色政策过程的”两岸特色论”中观理论模式的建构。

　　 什么是”两岸特色论”

　　 “两岸特色论”不是主观臆想的或”空中楼阁”式的理论构想，而是立足于具有两岸特色的政策实践过程的研究路径与理论倡导。因此，两岸特色论首先是一种关于两岸政策过程的政治经济学分析路径。主要指两岸关系本身性质的特殊性以及两岸政治经济发展现实的差异，使得两岸之间的相互政策独具特色，既不是一般的国对国的政策，也不同于完全分裂国家的相互政策；既不是中央对地方的政策，也不同于中央对港澳特别行政区的政策。从这个视角审视大陆对台政策，我们可以看到中国大陆对台政策作为两岸相互政策的一方，随着两岸交流合作的深化具有越来越强的主导能力，其主要特色之一是灵活规避两岸政治差异、务实推进两岸交流合作的政策过程；主要特色之二是善于动员市场与政府力量，从无到有培育起两岸共同利益，以”增量”经济社会合作的方式克服政治障碍”存量”的牵制，促进两岸在共同发展的框架内求同存异。对这两大政策特色的认识与研究，是两岸特色论研究的重要脉络。

　　 两岸特色论是一种有望兼具经验解释能力和政策宣导能力的中观理论模式。从解释性角度来看，两岸特色论试图解释过去和现在对台政策的政经动力与演进轨迹；从宣导性角度来看，主张现实的两岸相互政策决策过程应发扬上述两大政策特色，不断深化两岸和平发展。因此，”两岸特色论”不是强调这种理论模式本身具有”特色”（实际上每一种自圆其说的理论模式都有自己的特色），因而不同于所谓的”有中国特色的国际关系 政治学 经济学 社会学理论”之类的表述。当然，我们推动的”两岸特色论”两岸政策研究，如果能成功解释过去和现在两岸关系发展的动力与轨迹，而且又不同于其他两岸互动理论模式的话，那么也可以当作”具有两岸特色”的一种新的政治经济学理论模式。

　　 两岸特色论还是一种反映两岸和平发展动力与工作机制的中程理论概括，服务于两岸和平统一的大局。2008年以来的两岸和平发展战略框架，继承和发展了此前大陆中央对台方针和政策，形成了具有”两岸特色”的经济合作机制，加强了两岸文教合作精神纽带，扩大了绵密的社会各界交流，并且共同协商涉外事务，探讨两岸军事互信机制与和平协议，提出共建两岸同胞”共同家园”等新命题。近年来，两岸根据”先易后难、先经后政”的思路，不断拓宽两岸和平发展道路。两岸特色论是这个宏大战略框架中的重要组成部分，首先体现在对台经济政策和两岸经济合作上，逐渐向两岸社会、文教、军事等领域的交流事务扩展。③

　　 与源自外国经验的”分裂国家论”和”统合论”等具有宏大理论色彩的理论模式相比，两岸特色论是一种中程的理论模式和中观的分析路径。它以两岸交流合作与和平发展阶段形成的丰富政策过程实践作为直接经验依据，以新政治经济学和公共政策过程分析为学理专业依靠，重视两岸政府-市场-社会三者关系的发展演进，探讨两岸由和平发展走向和平统一的政治经济动力与相关政策设计。两岸特色论旨在两岸互动政策与机制研究上对已有的理论模式起到互补作用。

　　 具有两岸特色的对台政策形成过程

　　 三十多年来的两岸关系史是”两岸特色论”的活水源头。我们对”两岸特色”的最早思考来自1980-90年代大陆对台经济政策和两岸关系的发展经验。近年来，两岸在和平发展阶段的交流互动，虽然离统一还很遥远，但已在经济社会事务中出现了不少”跨阶段”共同发展的特色。在这些政策实践的背后，存在着独具特色的决策思维与决策机制，可以延展到两岸社会交流和政治互动中去。④下面把大陆对台经济政策中”两岸特色”的形成历程分为三个阶段进行简要分析。

　　 第一阶段，由于两岸政治经济社会体制的巨大差异，从1980年代初期到1990年代中期，对台经济政策不得不”比照外资政策”。

　　 早在1980年代，大陆虽然欢迎台湾同胞来大陆投资，但由于社会主义公有制在大陆经济法制和实际经济生活中占有绝对主导地位，私人资本的生存发展空间还很小，把具备国际流动资本性格的台资简单当作国内私人资本，不利于台资企业顺利发展。对台资的定位，既不能等同外资，也暂时无法完全等同内资，这就是1980年代引进台资面临的法律困境。为摆脱这个困境，大陆政府在决策时出现一个”国内境外”的定位思维，并且暂时实行”比照外资”的特殊政策–暂时把台资作为特殊形式的内资，参照执行外资法的有关规定加以鼓励和保护。这是对台资企业发展和大陆经济发展都有助益的权宜之计。1988年7月，《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》（常称《二十二条》）颁布，第一次提出台资”参照执行外资”待遇的政策，从国务院行政法规角度初步解决了台资赴大陆投资的法律定位困境。让台资企业参照执行外资立项审批政策，可以使台资企业的审批有法可依，有制可循。而且，外国直接投资的立项审批程式随着外资法律法规体系的形成而建立起来，外资拥有比内资更为便捷的投资审批管道。1980年代后期，这种对台经贸政策不断延伸和完善，逐步与形成中的外资政策完全接轨。随着外资管理体制在国家各有关部门之间的分工进一步明确，各个部门分管的领域虽有不同，但将台资”比照外资”的台资政策完全得到落实，这是适应当时两岸政治经济形势的务实政策。⑤

　　 第二阶段，除了上述”比照外资”的优惠政策之外，1994年以后十多年，大陆对台商实行以”同等优先、适当放宽”的”超外资”特殊政策，促进了两岸关系的整体稳定。

　　 为应对台湾当局”戒急用忍”两岸经贸政策，开展”反台独反分裂”工作，根据1995年1月江泽民《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》讲话精神，国务院在1997年4月出台《关于加强对台湾经济工作若干问题的通知》（国发（1997）14号文件）。通知指出，要按照国家产业政策，继续实行对台商投资”同等优先，适当放宽”政策，强调”对台湾大企业及上市公司投资符合我产业政策和重大项目或老企业技术改造专案，其产品可适当放宽进入我内销市场的限制；对台商投资领域和地区，可适当放宽限制条件。”⑥此后，台商投资大陆有了更优惠的政策条件，极大地加强了两岸经济联系，为两岸关系整体稳定提供了有利条件。

　　 另外，这一阶段的大陆对台经济政策还经受住”台独”分裂活动的考验，不断发展成型，并且形成了以争取台湾民心和规避政治干扰的”政经分离”策略，为控制两岸政治敌对的”存量”因素，培育两岸合作互利的”增量”因素奠定了良好的基础。

　　 第三阶段，2010年以后，两岸经济关系走向自由化和制度化，两岸经济合作机制具有鲜明的两岸特色，亦即超越欧洲版的”共同市场”模式，推动两岸关系的”跨阶段发展”。

　　 清华大学台湾研究所刘震涛所长带领的研究团队在2008-2010年多次提出两岸经济关系”跨阶段发展”的政策建议，指两岸若要将各自的经济发展与两岸合作结合起来，就意味着两岸在经济关系尚未完全正常化、两岸自由贸易区还未建成的情况下，需要加强多方面政策协调与设计，在推进产业合作、形成自主品牌、制定技术标准、掌握价格决定权、开拓产品市场等方面加强合作。这就决定了两岸间的经济合作进程可能不会是按照”自由贸易区-关税同盟-共同市场-经济联盟”的欧洲经济一体化顺序循序发展，而是上述不同阶段在不同产业、不同层面的杂糅，形成跨阶段交叉发展的状况。⑦这一主张通过多种管道为更多的政策制定者瞭解和接受。⑧2009年元旦，胡锦涛总书记发表了通称为”胡六点”的对台讲话，首次明确提出了要建立具有”两岸特色”的经济合作机制。2010年6月底两岸签订了”两岸经济合作框架协议”（ECFA），被称之为”两岸特色经济合作机制”的一个具体体现。2010年7月ECFA刚刚签订不久，国务院台办主任王毅在第六届两岸经贸文化论坛（广州）上就表示ECFA既突出”两岸特色”，又顺应了”时代潮流”，”两岸特色”是指协议本身在”两会”特殊机制下签署的特殊政策框架，体现了两岸同胞之情，以民为本，互利双赢，”时代潮流”是指面对区域经济一体化加快发展的新局面，两岸意识到我们应当同舟共济，携手应对。

　　 三十年多来对台经济决策与两岸经济交流合作的经验，为两岸在政治对立僵局下处理互动关系提供了很多参照”低阶政治运作”的高度政治智慧，以及十分具体可操作的互动策略与技术。两岸”两会协商”（大陆海协会和台湾海基会）的过程与各种具体协商方式方法的设计，无不体现出这样的智慧与策略。近年来，清华大学台湾研究所召集的跨两岸跨部门的”两岸产业合作搭桥”计划，推动两岸产、官、学三方合作互动，推进产业经济共同发展与协调发展，也是体现这样的智慧与策略的极好案例。⑨建设具有两岸特色的共同市场，反映出两岸在经济交流与合作事务上超越了欧洲版”共同市场”理想形态，具有跨阶段、深层次等很多特色。

毋庸讳言，(点击此处阅读下一页)