Chan Yin-Kwan｜「爱国者派对」：2023年香港区议会改革

民主是否继续在离我们远去，在这个入冬的帝国边城。

背景

2023年7月6日，香港立法会叁读通过《2023年区议会（修订）条例草桉》（District Councils (Amendment) Ordinance 2023），在出席的89人中，88票赞成、无人反对或弃权下全票通过。[1]这表明香港所有的选举制度，已最终完成了属于后国安法时代的改革。这一天，标志着香港已正式在所有有关选举的制度上彻底与「自由专制」（liberal autocracy）[2]时代「割席」。此次区议会改革，无疑是自1997年香港主权移交以来的「大改」，进一步在区议会达至「只限爱国者」。

2023年10月16日，悬挂的大横幅宣传2023年区议会选举。图源：Kyle Lam/HKFP.

简介

2019年夏天，香港因《逃犯条例》（Fugitive Offenders Ordinance）的修订，引发了大规模的反送中运动，中国的最后解决手段是强行制订《香港国安法》（Hong Kong National Security Law），并把此项来自北京的法律写入《香港基本法》附件叁。2021年3月11日，中国全国人民代表大会（NPC）正式通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，并在2021年3月30日，由中国全国人民代表大会常务委员会（NPCSC）修订了《香港基本法》附件一：香港特别行政区行政长官的产生办法，与《香港基本法》附件二：香港特别行政区立法会的产生方法与表决程式。这改变了香港的行政长官与立法会议员的选举制度与增添了更多杂项要求，香港政府也随之跟进北京新修订的《香港基本法》附件一与附件二，两周后，2021年4月14日，香港政府向立法会提交《2021年完善选举制度（综合修订）条例草桉》，并于5月27日由立法会正式通过，5月31日刊宪。香港最重要的两项选举制度改革（行政长官选举与立法会议员选举）最终完成本地立法修订，让行政长官与立法会议员（尤其是后者）确保「爱国爱港」，力图实现「爱国者治港」——这一来自北京的原则。但鉴于泛民主派在2019年的区议会选举大胜，为确保彻底填补这一不利于「爱国者治港」的「漏洞」，香港政府的手最后仍是伸向了区议会。2023年5月2日，香港政府公布《完善地区治理建议方桉》，建议「重塑区议会」和「强化地区治理架构」，区议会改革正式提上日程，以往那个几乎所有议员为选民直选的区议会生命进入了倒计时。

有名却无实质权力的区议会

香港区议会（District Councils of Hong Kong），始创于1982年，是香港地区层次的地方议会和区域组织，就市民日常生活事务向政府提供意见。现时香港十八个区各有其所属的区议会，合共479名区议员议席（第六届），每届区议会任期4年。

地方行政区（有关地区）的区议会的职能如下：

（一）就影响有关地区的民生、居住环境及有关地区内的人的福祉的地区事务，接受政府谘询；\
（二）就该区议会的主席指明的议题，收集有关地区内的人的意见，并向政府提交意见摘要及建议应对方桉；\
（叁）与有关地区内的人建立恒常的联络机制，定期会见他们并听取他们的意见；\
（四）在有关地区内支持和协助推广法律及政府政策、并协助政府开展地区谘询会等各类谘询、宣传及联络活动；\
（五）在政府的统筹下，协助顺利提供与有关地区内的人的利益相关的文化、康乐及环境衞生等服务；\
（六）为与区议会职能有关的项目及活动申请拨款资助，例如—\
(i) 旨在推广体育、艺术及文化的项目及活动；\
(ii) 地区盛事及庆祝活动；及\
(iii) 绿化及义工工作；\
（七）为有关地区内的人提供服务，例如谘询及个桉转介服务；\
（八）在政府的统筹下，与有关地区内的其他谘询及服务组织互相配合，使为有关地区内的人提供的服务能达到最佳效果；及\
（九）承担政府不时委託的其他事宜。[3]

香港十八区地图。图源：香港特别行政区政府

按照法律所规定的区议会职能来看，香港区议会权力甚小，不仅无立法权，甚至在2023年5月2日，香港政府宣布改革后的区议会不再有管理或拨款审批的职能，以「符合行政主导」，「有效防止部分区议员滥用有关权力阻碍政府施政。」[4]自区议会成立以来，其角色一直是担任香港政府（港英政府、特区政府）的谘询机关，遑论2023年改革后的区议会。

议员组成与产生

在这篇文章裡，我们尝试将第六届区议会议员（任期：2020年1月1日至2023年12月31日）的组成与第七届区议会议员（即2023年区议会改革后将要产生的新一届议员）的组成作比较。我们将拟一个表格以进行对比：

表格为笔者自製而成

注：（1）地区委员会界别选举由当区的分区委员会、地区扑灭罪行委员会及地区消防安全委员会（地区叁会）委员，以全票制方式选出，候选人容许出自非地区叁会人士。（2）当然议员由香港新界27个乡村的乡事会主席出任，同时他们也是乡议局当然执行委员。（3）委任议员由行政长官委任，不须经过选举。[5]

借助上文的表格，我们可以清晰地发现2023年区议会改革在议员组成的变化：

1. 直选议员大为减少，由452名大幅降至88名。
2. 新增了地区委员会界别议员，其人数占全部议员的37%左右。
3. 重启政府委任议员之机制（2013年5月22日，香港立法会通过《2013年区议会（修订）草桉》，在2016年1月组成新一届区议会时取消了所有的委任议席），其人数占比最大，约38%。

同时选举机制也由单一选区制（single-member district）变为双议席单票制（two-seat single-vote system），即由每个选区选出一名区议会议员变为每个选区选出两名区议会议员，每个区议会地方选区得票最多以及第二多的两名候选人将从选举中当选。

选区重划

以往的香港区议会选区，数量众多且选区之间分割较细，此次香港区议会「大改」，直选议席遭到极大的削减，选区也随之减少。我们继续与第六届区议会选举作对比，从2019年的第六届香港区议会选举的452个地方选区大降至44个地方选区。每个选区面积无疑得到了大范围的「扩张」。

重新划分的44个地方选区，分别是：

中西区：（A1: 中区 A2：西区）\
湾仔区：（B1：湾仔 ）\
东区：（C1：太北 C2：康湾 C3：柴湾）\
南区：（D1：南区东南 D2：南区西北）\
油尖旺区：（E1：油尖旺南 E2：油尖旺北）\
深水埗区：（F1：深水埗西 F2：深水埗东）\
九龙城区：（G1：九龙城北 G2：九龙城南）\
黄大仙区：（H1：黄大仙东 H2：黄大仙西）\
观塘区：（J1：观塘东南 J2：观塘中 J3：观塘北 J4：观塘西）\
荃湾区：（K1：荃湾西北 K2：荃湾东南）\
屯门区：（L1：屯门东 L2：屯门西 L3：屯门北）\
元朗区：（M1：元朗市中心 M2：元朗乡郊东 M3：天水围南及屏夏 M4：天水围北）\
北区：（N1：蝴蝶山 N2：红花岭）\
大埔区：（P1：大埔南 P2：大埔北）\
西贡区：（Q1：西贡及坑口 Q2：将军澳南 Q3：将军澳北）\
沙田区：（R1：沙田西 R2：沙田东 R3：沙田南 R4：沙田北）\
葵青区：（S1：青衣 S2：葵涌东 S3：葵涌西）\
离岛区：（T1：离岛）

2023年香港区议会选举地方选区划分。（转载自笔者知乎）图源：香港地理资讯地图

我们可以对比下图，2019年区议会选举地方选区可谓小而多。

2019年香港区议会选举地方选区划分。（转载自笔者知乎）图源：香港地理资讯地图

限于篇幅，我们不再详细列举2019年香港区议会选举地方选区，根据上述两图我们可以更加直观地看出2023年区议会在选区上的划分变化。选区的扩大，选民也相应增多，某种程度上会加大候选人「落街」的压力，候选人宣传政纲、派发选举广告也将会耗费更多选举经费与资源。

「入闸」要求与审查机制

上一届（第六届）的区议会选举，区议会议员候选人（直选）提名只需：

由10名有关选区的已登记选民(候选人除外)签署，而可在某份提名表格上以提名人身分签署的人数不得超过20名。[6]

但在2023年区议会选举中，区议会议员候选人（直选）提名加入了需要：

该区议会地方选区最少50名但不多于100名选民（候选人以外者）签署表示同意提名，该地方行政区的每个地区委员会[7]最少3名但不多于6名选民（候选人以外者）签署表示同意提名。[8]

而2023年新增的地区委员会界别区议会议员候选人也要求：

该地方行政区的每个地区委员会21最少3名但不多于6名选民（候选人以外者）签署表示同意提名。[9]

我们可以审视到，改革后区议会议员候选人「入闸」要求大为提高，所需的选民提名人数增加至最少50名，在实际上更困难获得的是「该地方行政区的每个地区委员会最少3名但不多于6名选民（候选人以外者）签署表示同意提名」。实政圆桌（Roundtable）召集人田北辰（Michael Tien Pauk-sun）曾向星岛日报抱怨：

「拟参选的党友寻『叁会』委员提名极度困难，无从入手，大部分党友一张提名票都找不到。寻找提名的难度甚至比他当年参选立法会和港区全国人大代表更高。」[10]

田北辰亦批评：

「有逾200名叁会委员不应门或拒绝听取政纲，背弃提名人责任。」[11]

无独有偶，香港中间派政党民主思路（Path of Democracy）与新思维（Third Side）也连遭碰壁，民主思路仅有一名候选人成功「入闸」[12]，而新思维原本拟派3名党员参选区议会，但无一获取足够的「叁会」提名，只好宣布不参选。[13]

关于审查机制的问题，在2023年的新一届区议会选举裡，无疑更严格与複杂。香港政府新设立了区议会资格审查委员会（District Council Eligibility Review Committee），香港特首李家超（John Lee Ka-chiu）委任政务司司长陈国基（Eric Chan Kwok-ki）为区议会资格审查委员会主席，委员会成员包括叁名官守成员（official members）和叁名非官守成员（non-official members），官守成员分别是：曾国衞 Erick Tsang Kwok-wai（政制及内地事务局局长）、邓炳强 Chris Tang Ping-keung（保安局局长）、麦美娟 Alice Mak Mei-kuen（民政及青年事务局局长）；非官守成员分别是：谭惠珠 Maria Tam Wai-chu、黄玉山 Wong Yuk-shan、莫树联 Johnny Mok Shue-lin。该委员会的职能为：

1. 审查及确认获建议委任为议员的的人、登记为当然议员的人和获提名为候选人的人；
2. 上述叁种人士是否符合《香港基本法》、是否效忠中华人民共和国香港特别行政区，征询香港特别行政区维护国家安全委员会（CSNS）的意见，如国安委给出意见，资格审查委员会须根据该意见作出决定；[14]

综合以上，我们可以清楚捋顺此一脉络，香港政府对于新一届的区议会议员产生可谓是竭尽全力「层层把关」，从最初的「入闸」到最后的审查，整个过程似是「大浪淘沙」，以确保将要产生的新一届区议会议员最大程度的政治忠诚。

其他杂项改革

香港政府还新引入了区议会履职监察机制，民政及青年事务局局长麦美娟这样表示：

（引入区议会履职监察机制）强化了市民权力，指以往有议员「开咗办事处但唔开工」，日后市民可透过机制监察，形容「市民喺今次选举声音系大咗」，可行使投票权及监察权，「（市民）不单止喺选举有say，到议员上任之后都有say。」

但具体方桉并未正式出炉，但麦美娟透露：

履职监察指引将于年底前、即区议员1月1日上任前公布，设有负面行为清单，包括阻碍区议员进行会议、侮辱其他议员或官员、阻挠他人离开或进入会议、未有利益申报等，亦在工作上设定要求，发挥好谘询和服务功能，例如必须开设办事处，亦不可如以往般「请个助理喺度帮我拆信」 。[15]

另一边厢，或许无人会想到，区议会副主席这一职位将会变为过去式，同时取消过往由区议员互选区议会主席的安排。区议会主席变成指定的首长级公务员的民政事务专员出任，并赋予其指导区议会工作的权力。[16]这一改变，按香港再出发大联盟秘书长谭耀宗的说法：「由民政专员担任主席，正正是行政主导的延伸。」[17]谭耀宗的观点代表了众多政府官员与建制派（pro-Beijing camp）人士的心声。换句话说，香港政府与建制派人士基本都认为此项改革（由民政专员担任主席），是为了更好的体现「行政主导」（administrative leadership）原则，同时在区议会「去政治化」。

结论

2023年香港区议会改革无疑是自香港主权移交后最大规模也是最重要的一次区议会改革，其最显着的特点就是极大削弱了区议会的民主成分。此一改革与《香港国安法》的实施关係颇大，区议会仍残存民主派议员，北京自然无法容忍。香港区议会选举将近，我们检视此次选举成功「入闸」的候选人名单，可发现此次区议会选举完全将泛民主派（pro-democracy camp）挡在了门外。尽管香港政府与建制派人士对此次区议会改革感到乐观，但未来四年的实际管治效果是否会达到港府与建制派所宣称的「完善地区治理」，仍是有待观察。对于有关外界观察人士与媒体所担忧的——香港是否继续加速威权化（authoritarianization）和中港融合，香港当局和中国当局或许都难以作出令人信服的回应。

参考资料

1. ^注：立法会主席梁君彦按惯例并未投票。香港文汇报：《立法会通过区议会条例修订草桉　市民讚好迎良政》，香港文汇网，2023年7月7日https://www.wenweipo.com/a/202307/07/AP64a75dd1e4b043f3863a5834.html
2. ^马岳，〈民主运动叁十年：自由专制下的防卫战〉， 郑炜, 袁玮熙, 编. 《社运年代 : 香港抗争政治的轨迹 》 An epoch of social movements : the trajectory of contentious politics in Hong Kong. 香港：香港中文大学出版社, 2018. 马岳提出「自由专制」此概念用以形容2020年香港国安法通过之前的香港政制。
3. ^香港法例第547章《区议会条例》II部，4A.
4. ^《陈国基主持地区治理领导委员会　统筹各部门地区工作》，香港电台RTHK，2023年5月2日 https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1698819-20230502.htm
5. ^有关详细规定，参见：香港法例第547章《区议会条例》IV部。
6. ^参见：香港法例第547A章《区议会按金及签署人规例》，第7(1)及(1A)条。版本日期 : 20/06/2019
7. ^如在某地方行政区内有2个或多于2个分区委员会，则该等分区委员会须视为在该地方行政区内的1个地区委员会。参见：香港法例第547章《区议会按金及签署人规例》第 7(3) 条。
8. ^参见：香港法例第547A章：《区议会按金及签署人规例》第7(2)(a)条、第7(2)(b)条。
9. ^参见：香港法例第547A章：《区议会按金及签署人规例》第7(1)条。
10. ^林剑：《区议会选举︱田北辰：党友寻叁会提名无从入手 「难过我选人大100倍」》，星岛日报，2023年10月18日 https://hd.stheadline.com/ncov/news-detail.php?y=2023&r=1958424
11. ^《区议会选举｜实政圆桌拟派5人参选终仅1人够提名　田北辰：3人允提名后撤回　逾200人拒听政纲》，明报，2023年10月30日https://news.mingpao.com/ins/%e6%b8%af%e8%81%9e/article/20231030/s00001/1698653664411/%e5%8d%80%e8%ad%b0%e6%9c%83%e9%81%b8%e8%88%89-%e5%af%a6%e6%94%bf%e5%9c%93%e6%a1%8c%e6%93%ac%e6%b4%be5%e4%ba%ba%e5%8f%83%e9%81%b8%e7%b5%82%e5%83%851%e4%ba%ba%e5%a4%a0%e6%8f%90%e5%90%8d-%e7%94%b0%e5%8c%97%e8%be%b0-3%e4%ba%ba%e5%85%81%e6%8f%90%e5%90%8d%e5%be%8c%e6%92%a4%e5%9b%9e-%e9%80%be200%e4%ba%ba%e6%8b%92%e8%81%bd%e6%94%bf%e7%b6%b1
12. ^《实政圆桌和民主思路各一人获区会选举提名》，香港电台RTHK，2023年10月30日https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1725676-20231030.htm
13. ^《区议会选举2023｜新思维未能取得足够提名票 宣布不参选》，am730，2023年10月27日https://www.am730.com.hk/%E6%9C%AC%E5%9C%B0/%E5%8D%80%E8%AD%B0%E6%9C%83%E9%81%B8%E8%88%892023-%E6%96%B0%E6%80%9D%E7%B6%AD%E6%9C%AA%E8%83%BD%E5%8F%96%E5%BE%97%E6%8F%90%E5%90%8D%E7%A5%A8-%E5%AE%A3%E5%B8%83%E4%B8%8D%E5%8F%83%E9%81%B8/407792?utm_source=yahoorss&utm_medium=referral?utm_source=yahoorss&utm_medium=referral
14. ^参见：香港法例第547章：《区议会条例》第IIIA部，第10B条。
15. ^陈嘉洛、李健威：《麦美娟专访｜履职监察指引年底出炉 必须开地办 「市民选前选后都有say」》，星岛日报，2023年11月20日https://std.stheadline.com/sc/realtime/article/1964678/%E5%8D%B3%E6%99%82-%E6%B8%AF%E8%81%9E-%E9%BA%A5%E7%BE%8E%E5%A8%9F%E5%B0%88%E8%A8%AA-%E5%B1%A5%E8%81%B7%E7%9B%A3%E5%AF%9F%E6%8C%87%E5%BC%95%E5%B9%B4%E5%BA%95%E5%87%BA%E7%88%90-%E5%BF%85%E9%A0%88%E9%96%8B%E5%9C%B0%E8%BE%A6-%E5%B8%82%E6%B0%91%E9%81%B8%E5%89%8D%E9%81%B8%E5%BE%8C%E9%83%BD%E6%9C%89say
16. ^参见：香港法例第547章：《区议会条例》第VI部，第62条、第68条。
17. ^文睿、李宇婷：《区议会选举｜谭惠珠强调行政主导　谭耀宗：坚决拒绝不合适者》，香港01，2023年10月31日https://www.hk01.com/%E6%94%BF%E6%83%85/956881/%E5%8D%80%E8%AD%B0%E6%9C%83%E9%81%B8%E8%88%89-%E8%AD%9A%E6%83%A0%E7%8F%A0%E5%BC%B7%E8%AA%BF%E8%A1%8C%E6%94%BF%E4%B8%BB%E5%B0%8E-%E8%AD%9A%E8%80%80%E5%AE%97-%E5%A0%85%E6%B1%BA%E6%8B%92%E7%B5%95%E4%B8%8D%E5%90%88%E9%81%A9%E8%80%85