南都评论记者 张传文

中国需要一场食品安全进步运动。瘦肉精火腿肠及三聚氰胺奶粉事件提醒人们，食品安全需要全社会的力量才能推动问题的根本解决。

这其中，发达国家新兴的食品本地化运动值得借鉴，它不仅仅是消费者法律意义上的维权，而是消费者主动用自己的行动支持本地农民，支持本地生产，消费本地农产品。

只有当更多的消费者行动起来，政府和企业才会继续积极回应，即使回应显得有些迟滞。

丛林状态

1906年，作家厄普顿·辛克莱（U ptonSinclair）根据其在芝加哥一家肉食加工厂的生活体验写成了纪实小说《丛林》（The Jungle），首先掀起了美国的食品安全的进步运动。继《丛林》之后，上世纪60年代的《寂静的春天》以及2001年出版的《快餐王国》，成为推动美国食品安全改革标志性的三本书。 美国一百年前的丛林状态完全可以套用在中国的当下：

从欧洲退货回来的火腿，已经长了白色霉菌，公司把它切碎，填入香肠；商店仓库存放过久已经变味的牛油，公司把它回收，重新融化。经过去味工序，又返回顾客餐桌；在香肠车间，为制服成群结队的老鼠，到处摆放着有毒面包所做的诱饵，毒死的老鼠和生肉被一起掺进绞肉机。工人在一个水槽里搓洗油污的双手，然后这些水再用来配置调料加到香肠里去，人们早已经习惯在生肉上走来走去，甚至习惯在上面吐痰。

时任美国26届总统的西奥多·罗斯福，他边吃早餐边看丛林，看到这些大叫一声把手中的半截香肠扔到了窗外，他选择了与辛克莱见面，并推动通过了《纯净食品与药品法》，并创建了美国食品药品监督管理局（简称FD A）的雏形。

一个普通作家在肉类加工厂里面实地考察经历，成为美国曾经的食品安全改革催化剂。这让生活在中国的人有些羡慕嫉妒恨。

十几年来，不知道多少中国记者写了多少汗牛充栋的文字，身边的食品问题像福尔马林血旺的离奇故事也常常只能成为人们的谈资，但人们麻木得有些可怕，甚至不舍得扔掉手中那半截火腿肠。

记者认识的一位官员饭桌上坚决不喝牛奶，因为去了很多奶牛场，奶农每天都拼命挤牛奶，奶牛的奶头发炎，他们就拼命给它吃抗生素，吃了继续挤。中国药品生物制品检定所，曾在2006年5至8月间，对五个厂家生产的牛奶样品进行抽检，结果显示，63.2%样品含有β-内酰胺酶（解抗剂）。这是通过基因工程使微生物发酵来获得能水解抗生素的β-内酰胺酶，不够纯化的解抗剂可能混入生产β-内酰胺酶的工程菌，该菌进入人体后通过细菌间的传播，完全有可能架起了直接通往一个又一个“超级细菌”的桥梁。

最近的瘦肉精事件，甚至已经不能触动人们的神经。目前已有的报道已经向我们全面展示了利益链条江湖，但对此人们似乎习以为常。

一份写给国务院的报告

中国人对食品安全一筹莫展。中国社科院工业经济研究所研究员余晖对南都记者已经表现出几乎绝望的态度。要做的工作实在太多，首先要走出丛林状态。现在最大的问题便是，我们需要建立符合国际监管规律的监管体系。

就在去年，余晖和同事曾向国家食品安全委员会提交一个报告，首要建议便是国家食品安全委员会应行使更多的职能，由目前仅限于协调性的工作变成职能性的监管，以改变分散监管的状态。

涉及到食品安全监管，国际上多由专门独立的食品药品管理局负责。但中国的这个部门，没有被赋予更多职能，而且对这个监管机构本身的监管也存在很多问题。国家食品药品监管局曾经尝试过省以下垂直管理，余晖本人曾对此抱以欣喜态度，他以为发展下去可以实现中央垂直管理。但邵明立接替郑筱萸之后，国家食品药品监管局这种省垂直管理取消了，随后监管变成了由各级政府各自负责。地方政府负责自然涉及到地方保护主义的问题，地方政府的财税捉襟见肘以及错综复杂的关系网络，使得监管常常真正展开。

作为中央的食品药品管理局，但食品监管方面的功能却很不够，它没有办法协调农业部、商务部、卫生部。卫生部与食品药品管理局之间的关系也存在问题，后者目前已经变成了前者下设的一个局。但从国外经验，美国FDA、欧盟、日本等国家级的食品药品管理都有实实在在的权力，除了协调功能，还应发布食品安全标准，同时具有独立的食品安全评价委员会，由食品药品管理局统一聘请专家，而不是分散在各个部门。

中央垂直管理需要投入更多财力。中央地方事权财权不匹配，社会管理下到地方来做，但地方事实上没那么多钱进行管理。这在瘦肉精事件中已经看得非常明显。

国家食品安全委员会由国务院副总理李克强牵头负责。但余晖仍认为委员会目前声音太小，下一步当有更大作为。事实上，两会期间，王岐山参加山东团审议，提到食品安全问题时连称惭愧。他称在食品安全问题上“四个副总理都有份，谁也跑不了”。他说，克强同志是分管卫生的，食品药品归他管；良玉同志管农业；德江同志管加工，“王岐山的问题就更严重，管工商局、质监局，是管监管监督的”。

除了将国家食品药品监管局的职权做实，余晖的第二个建议是从预防性角度出发，设立国家食品安全风险基金。每个食品企业应该交出一笔风险金，一旦出现食品安全事故，受害者可以首先从基金拿到补偿，然后再走法律程序要求赔偿。

余晖认为，目前司法救济方面最需要做的事情，便是放开法院接受由受害人委托的公益诉讼。这些年来，公益诉讼一直未被真正支持。最典型的案例便是三聚氰胺奶粉事件之后，孩童家长的法律诉讼受到了各种干扰和打压。

不过直到现在，余晖也还在担忧自己建议是否能够得到国务院的回应。

社会需要一场食品安全进步运动

改革开放以后，我国虽然逐步设立了各种安全监管机构，但机构的运行、分工以及对这些监管机构的监管制度没有真正确立起来，监管机构本身的问责性、透明性、独立性以及专业性都存在不足。这种背景下，从经济性监管到社会监管，应该成为立法部门的主动追求，应该进一步完善这些法律，其中最重要的包括放开公益讼诉制度，使得司法发挥最终裁决权。

不少媒体均有报道，在北京二商集团的仓库里，那里有一套与普通人并不相干的独立的供应体系。这也使得食品安全的决策与自身安全利益的脱节，因此，人们不难理解十几年来食品安全问题迟迟难以解决。

然而，若没有社会层面的呼应，解决制度建立的动力哪里来？新制度的建构又能在多大程度上解决食品安全问题？

在美国农业与贸易政策研究所项目官员常天乐看来，政府的监管并不能解决食品安全问题。她告诉南都记者，即使在今天，美国食品安全仍存在很大的问题，或者说，这是全球范围内的问题，而不是中国特有的问题。2008年受到沙门氏菌污染的西红柿在美国造成了恐慌。据估计，此次事件给西红柿产业造成了将近5 亿美元的经济损失。2006年菠菜遭受大肠杆菌的污染等事件中，美国菠菜商家们在一个月内就损失了将近1亿美元。另外，美国花生酱等安全问题也频频发生。

常天乐认为，如果看更深层次的问题，食品安全问题，除了是食品农业工业化造成的，另一个则是食品产业链过长，导致监管和跟踪都非常吃力，缩短整个供应链，强调食品的本地化，才是比较好的解决办法。

中国出现的三聚氰胺奶粉以及瘦肉精火腿肠事件，这些大问题都是全国范围内的，消费者在广州和乌鲁木齐都可能吃出同样的问题，消费过于分散，而来源也同样分散。常天乐介绍说，食品本地化，是发达国家新兴起的运动。这不仅仅是消费者法律意义上的维权，而是消费者主动用自己的行动支持本地农民，支持本地生产，消费本地农产品。

常天乐认为，消费者当然应该监督政府使其担负职责，但不是依靠这个就能解决问题的，只有缩短食品链条，同时改变自己的消费习惯，更加接近天然食品，才能多得一份安全。就像现在瘦肉精最严重的是存在于火腿肠里，但是，为什么大家要吃火腿肠呢，难道不知道加工产品往往是由最差的食品制造而来？

本地食品运动在国外已经十几年，近几年越来越强劲。按中国的说法，就是吃当地当季的东西，除了减少运输成本，当地当季产品比较适合气候因此也减少了农药化肥的使用，同时相对也比较新鲜。消费者完全可以尽可能做出一些主动积极的选择来保证自己的产品安全。

常天乐认为，这不是回到以前的消费模式，而是反思现有逻辑。今天人们大多相信大规模、标准化、产业化能够解决食品安全，比如人们会认为，在瘦肉精问题上，因为散户太多过于分散而无法进行监管，但在食品安全问题出现之前，恰恰是这些散户在历史上长期保证了食品安全。那么到底是散户太散的原因，还是新的食品工业流程模式有问题？

今天的模式往往是大型企业采购小农户产品再集中加工售出，这些大型企业在全国有消费渠道，在面对大型企业时，小农户的谈判能力过低，而中间存在各种对农户压榨行为，小农户为了取得更好的经济效益，当然会采取各种方法来降低成本增加收益，像添加三聚氰胺和瘦肉精，这些行为都是在盛行的产业体系下为保证自己的利益而不得不做出的行为。

所以不能简单说农户道德败坏，更需要考虑他们在这个食品链条中的位置。联系到双汇对农户提出70%瘦肉率的“不可能在自然条件下生长出的猪”和奶站 1元1斤收购价的牛奶，农户是为了生存不得不各出奇招，将公司化流程下对农户的剥削以供给低质量产品的形式返还到消费者身上，而一旦出现问题，监管者还是习惯于从单个的农户身上开刀。

事实上，瘦肉精事件出来以后，双汇公司同样是将罪过推到这些农户身上。三聚氰胺事件之后，只是倒了一个企业而已，但对奶行业的运营模式没有任何触动。简单的道德判断不能解决问题，更需思考的是贸易是否公平，利益在产业链中如何分配，以及消费者把钱究竟给了谁的问题。

替代性选择：社区支持农业模式

中国农业大学的何慧丽教授长期在基层实践一种“社区支持农业”的模式，其中包括河南南马庄的“快乐猪”试验。郑州市民通过直接与当地农民谈，让农民代养猪，提前预付部分成本，并规定可以饲养什么而不可以饲养什么，通过双方利益保证实现生产者与消费者之间的合作。常天乐认为，肉食品最大的问题还不是瘦肉精，而是激素和抗生素。快乐猪的试验，通过给农民一个价格上的保证，使得农民不用考虑肥瘦的问题。这种合作模式，是互相建立信任。

因为中间环节的操作，食品价格形成机制几乎是畸形的。据常天乐介绍，有些人回老家调查，葛根粉的成本最低是30块一斤，但市场上却可以购买到20块一斤，这肯定就会有造假或不公平交易。通过消费者与生产者的合作，可以互相了解双方的需求，消费者可能通过性价比考量为较好的食品出一个较高的价格。在法国，摊贩出售的新鲜蔬菜，镇上小食品店出售的蜂蜜和干酪都较大型超市的同类货品价格更贵，正是基于这个道理。对友邻关系“知根知底”的信任，比冷冰冰的安全认证和法律文书更坚实。

社区支持农业（CSA）在中国已经开始出现一些案例，最出名的是北京的小毛驴市民农园，类似于一种有机农夫市集。蔬菜来自小毛驴农场、牛奶是延庆的、猪肉来自一个山上农场，面粉、大米、杂粮也都是各种生态农场的产品。每个采购农场妈妈团都实地考察过，不但了解生产过程，也调查了农场主的来龙去脉、人生经历，唯有这样，她们才完全信任这些食品的安全性。在广东、浙江，也开始出现类似市集，那些有机产品的农户，因为规模太小不需要进行认证，通过举办这些市集，建立一些平台让消费者直接见到这些农户，让大家看到可以替代性的选择。甚至一些规模大的单位，比如医院、学校、餐厅也可以由此直接与农户建立联络。

常天乐认为，这样的有机农夫市集发展下去，可以发展成消费者合作社，有点类似目前“团购”的高级形式。消费者一个单位或一个小区，他们去找到这样的农户，达成协议集体采购。若规模继续，他们可以拥有自己的商店或者小的超市配送点。

当然，大部分普通农民缺乏与消费者接触沟通的能力，这中间，一些消费者团体、社会团体可以起到牵线搭桥的作用，培养他们这方面的能力。如此，可以帮助减少产业链，减少食品安全风险，经济风险则共同承担。

支持龙头企业抛弃小农户政策取向要调整

社区支持农业的模式，为有主观能动性愿意保障自己食品安全的人提供更多的行为空间，而不是仅仅在网络上抱怨或者只是去消协告告状，除了这些消极的做法，其实消费者还有更多积极的事情去做。这是一种预防性的维权。

生产者与消费者的合作，还可以让现有的农户处于弱势地位的产业模式受到挑战。食品不单单是一个工业产品，它更是一种基本人权。这中间，消费者个人，公民社会都需要做什么，也都可以做些什么，完全可以改变原有的消费习惯和行为方式。如此，也可以让政府真正行动起来。

从现实来看，中国的食品原材料供给在短期之内还是要依靠小农户提供。但现在国家支持龙头企业带动农户扶贫的相关政策的效率并不高。国家投入很多钱，农民从中得益的比例却非常小。这种模式并不需要完全抛弃，但应该因时因地作出灵活的调整，当政策倾向于那些食品加工业龙头企业时，风险可能并没有避免而是在加剧。

常天乐告诉南都记者，在消费者和农民主动的替代性方案———社区支持农业的模式以及团购合作社的方式面前，政府的政策支持力度是滞后的，相关法规也比较滞后。如何在法规和政策支持这些新的模式，都需要政府面对。

但不管怎样，只有当更多的消费者行动起来，政府和企业才会继续积极回应，即使回应显得有些迟滞。

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